论现代职业教育治理中企业权利的重构

2015-01-31肖凤翔李亚昕

职教论坛 2015年24期

□肖凤翔　李亚昕　陈　潇

论现代职业教育治理中企业权利的重构

□肖凤翔李亚昕陈潇

从管理走向治理是现代职业教育改革的必然趋势。治理旨在转变政府角色，实现相关主体的利益契合，关键在于重构企业参与现代职业教育的权利。治理视阈下企业权利的重构主要包括：确立企业在职业教育运行中的主体地位，保障企业在职业教育发展中的利益共享，融入企业形态的文化课程及构建企业参与职业教育的法制主体等方面。

职业教育治理；企业利益；企业文化；法制主体

上世纪80年代末以来，伴随西方国家公民意识的增强，治理理论随之兴起。治理理论的前提是政府功能的有限性。因此，规范政府在公共领域的权力是治理理论的核心观点，其目的是建立多中心行动者相互协作的伙伴关系来共同负责公共事务的管理。治理理论援引到现代职业教育领域，即如何确定现代职业教育发展的企业主体，通过企业主体地位的确立，落实“专业设置、专业课程内容与职业标准相对接”［1］，形成工学结合，校企合作，企业、政府和院校共同管理职业教育事务的发展格局。尤其对于开放的现代职业教育体系而言，企业主体的参与是实现现代职业教育治理的重要前提，企业权利的重构是国家职业教育治理体系现代化的应然之义。重构企业参与发展职业教育的权利，主要包括确立企业在职业教育运行中的主体地位、保障企业在职业教育发展中的利益、融入企业形态的文化课程及构建企业参与职业教育的法制主体四方面。

一、确立企业在职业教育运行中的主体地位

我国职业教育长期实行政府政策设计导向下的“供给式”发展，在计划经济体制下，职业教育发展的质量问题一直被掩盖。随着我国社会主义市场经济体制的建立，职业教育在我国产业调整和经济转型中的戏份逐渐加重，单纯的政府力量已难以完成社会对职教发展的质量要求，政府必须寻求企业主体的参与来发展现代职业教育。现代职业教育是开放的教育，这种开放性不仅要求职业教育系统与普通教育系统对接，更重要的是实现职业教育系统与劳动力市场的对接，这种对接意味着政府必须发展现代职业教育以满足市场需求，也意味着其不再是职业教育的唯一提供者［2］。政府应放宽职业教育市场，鼓励企业办学，让更多的企业或行业资本参与投资，并逐步确立企业在职业教育运行中的主体地位，以最大限度的提升职业教育发展的力量和质量。对此，我国《职业教育法》中明确规定“企业可以单独举办和联合举办职业学校”［3］。在近期颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中亦指出，“鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用。”［4］可见，对企业有权参与职业教育办学在政府和学界是没有任何异议的，可为何现实中企业同职业教育之间的关系总是若即若离，处于边缘化的地位呢？

首先，是由于强大的公办教育规模对企业参与空间的挤压所致。在我国社会主义条件下，政府作为公共利益的代表是不可或缺的，尤其是对于教育系统而言，单靠市场力量不足以完成人类社会所赋予教育的使命。从教育的角度来看待职业教育，其首要目的是提供社会稳定所需的共同价值，而这也是“学科式”课程在职教课程领域率先发展并占据优势的原因之一。但随着教育产业化的推进和高等教育大众化的实现，职业教育发展的效率日益低下，质量亦未被社会认可，人才供应的结构性矛盾逐渐凸显。对此，弗里德曼（Milton Friedman）认为，“公立学校很少受到私立学校的竞争，并可以享受政府资助，只要它们不必为激烈的竞争节省开支，指望公立学校效率或质量有所提高的一切想法都是痴心妄想。”［5］因此，现代职业教育的发展急需政府角色的转变和企业主体的确立。治理视阈下的政府角色，首先应由‘参与者’向‘裁判者’转变，即政府作为提供职业教育服务的政治单位组织，不一定生产该项服务，而且，公共服务安排者和生产者的一体化必然导致相应的官僚成本和低效发展。所以，公共产品的供给不应由政府全部操纵，而应是治理视阈下的多元化的构成。政府角色应是“竞赛规则的制定者，兼解释和强制执行规则的裁判员，它的基本作用在于调解我们对于规则意义上的分歧，迫使参加游戏的人遵守这些规则。”［6］对于职业教育治理而言，其下游的执行，应通过合同和契约由专门的企业主体来完成。

其次，就现代职业教育的开放性而言，其内涵于企业文化中的职业认同和职业忠诚也应深度融入职校课程之中，以提高我国职校毕业生与产业的融合，增强企业和院校双方的信任。以代表职业教育发展水平的高等职业教育为例，截止2012年我国高职高专的数量已达1297所，高职（高专）在校生人数964万（普通本科院校1145所，人数1427万）［7］，无论是从院校数量，还是在校生规模，高职（高专）已然占到我国高等教育的半壁江山，可职业教育在我国企业发展和社会转型中的作用并未得到充分发挥，这与职业教育课程中企业及产业文化的缺失有直接关系。可见，从硬件和软件两方面来看，职业教育的应然主体被以政府主体为代表的公共教育无端排挤，企业文化也未能与职校课程兼容，导致职业教育发展的低效。因此，政府应引导更多的企业举办和参与职业教育发展，不同的行业，不同的区域之间都应根据自身的特点来鼓励企业通过独资、合资、合作，或资本、知识、技术、管理等多方式、多要素参与和引导职业教育发展，并给予企业相应的政府补贴和财税优惠；政府应组织协调企业主体参与职业教育课程标准开发及具体教学、评价过程，以深化产教融合；同时，政府应建立健全企业社会责任报告制度，并通过主流媒体定期向社会公布，以提升企业主体信誉，扩大其社会影响力，逐步确立企业在职教发展中的主体地位，最终形成企业主体深度参与的、高质量的现代职业教育治理体系。

二、保障企业在职业教育发展中的利益共享

对于现代职业教育而言，治理视阈下的多主体参与，是基于各主体利益协商一致基础上的平等对话，治理谋求的是多方利益的诉求和满足，以达到共治的目的。引申到校企合作中，就要关注企业利益的表达。但我国在推行校企合作的过程中，企业的声音往往被忽视或得不到重视，究其原因主要是因为职业教育“邻近效应”（Neighborhood effect）①在企业扩展的局限性所致。职业教育的“邻近效应”即指 “个人行动迫使其他人为其付出相当大的代价，而又无法使前者赔偿后者的情况，或者个人行动对其他人产生相当大的好处，而又无法使后者赔偿前者的情况。”［8］通常而言，教育的“邻近效应”被认为是政府干预教育的强有力支撑，但这对于职业教育而言并不完全适用。一是因为随着教育水平的提高，从义务教育、中等教育到高等教育，其“邻近效应”的社会收益会越来越小。所以，对义务教育阶段由政府提供补助，学界的看法是一致的。但对于职业教育而言，个人投资的回报率明显高于社会投资回报率，如果政府投入的代价过大，最终是企业收益，政府财政对此负担太过庞大。而且，现阶段没有任何一国的政府财政可以独立承担起职业教育发展的全部开支；二是如果校企合作中企业对学生的技能增长投入了一定的成本，但最终由于种种原因，企业并未留住想要的学生，这对于企业来讲是得不偿失的。从现代职业教育治理的角度来讲，政府应扮演职业教育发展的政策制定者、利益协调者和质量监督者角色。政府虽然控制着职业教育发展经费，但提供经费并不代表参与具体管理，可以交由直接的消费者来管理，如家长，也可以交由服务的提供者管理，即企业，但归根结底这项费用要流到服务提供者的手中。政府应鼓励和实行谁提供服务谁“邻近”受益的原则，以激发企业参与职业教育的动机，避免职业教育“邻近效应”的成本由企业负担，而权益却不能由企业获得的尴尬局面产生。对此问题，可以借鉴发达国家的做法。比如在德国职业教育的“双元制”模式中，企业之所以能成为职业教育的权利主体和经费主体，主要的原因就在于企业对参与职业教育收益的认识上。一是可以获得国家经费补贴，正常情况下，企业可获得其投入费用50%-80%的培训补助，对于某些特殊的行业，企业甚至可获得100%的培训补助。此外，被列入校企合作培训名单的企业，国家还会在税务方面予以优惠，这样就保证了企业参与职业教育的经济动机；二是通过较低的人力成本和有针对性的在岗培训，提高企业的产品竞争力，通过企业文化熏陶的员工，更能以规范的生产行为和良好的企业精神来应对激烈的竞争；三是可以提高企业社会声誉。在德国并不是任意一家企业都可以参与到 “双元制”的校企培训中的，无论企业规模如何，德国《职业教育法》都对参与成员的个人资格、专业资格和企业的场所、设备和项目计划进行了具体规定，只有满足要求的企业才能被列入校企合作名单［9］。对于参与企业来说既是一种实力的证明，也是一种无形的宣传，有利于提高企业的社会声誉。上述原因再加上德国完善的法律保障和社会氛围，均保证了合作企业对职业教育发展利益的共享。

三、融入企业形态文化课程

对于现代职业教育治理而言，企业参与职业教育发展不仅局限于具体的行为中，还包括意识层面的企业形态文化对职业教育课程的渗透。企业形态文化外显为企业的制度管理、产品设计、创新理念、服务意识、社会责任感等方面，内隐于企业的价值观和人文理念方面。一方面企业形态文化渗透着相应的产业文化，代表了一定的产业文化理念，体现着产业行为的文化特征；另一方面，企业形态文化在职业教育课程中的呈现，使学生可以提前感受企业文化和企业理念，促使学生职业生涯意识的产生。当前企业形态文化融入职校课程的具体方式有如下几种，一是间接引入，即将职业习惯、职业岗位感情和职业道德的培养贯穿在课堂教学、技能训练和企校合作的过程中；二是直接引入，即将企业的职业道德规范、职业成功实例、人力资源管理要求列入院校的课程内容；三是相关的课程开发，利用校企合作的时机，聘请企业专家或管理人员参与校本课程开发，全面及时的掌握现代企业在物质文化、制度文化、行为文化与精神文化各个层面动态，并将其核心内容引入课程教学，为学生的企业实习和日后的职业成长提供条件［10］。更重要的是，引导学生通过对企业文化、行业文化的了解，激发学生自身的职业发展意识，以塑造个体积极的职业习惯，最终将个体从组织内部的“约束”中解放出来，实现个体的职业发展自觉。

有学者可能会担心企业形态文化融入职业教育课程会影响到“学科式”课程对个体公共价值的养成，特别是对于追逐经济利益最大化的企业形态文化而言，会将个体塑造成唯利是图的“小人”。这种担忧一方面忽视了企业文化与社会公共价值的一致性。优秀的企业文化亦包含着一定的社会责任感，任何一家企业要想得到社会认可，拥有社会责任感的企业文化是其必不可少的组成。另一方面，教育公共价值的“邻近效应”已经在基础教育阶段得到持续传达，对于职业教育阶段的学生而言，就业技能和企业文化的认同更为重要。现阶段对企业式文化的引入还处在探索阶段，但这对于激发和巩固学生的行业兴趣和专业认同极为重要，也代表着企业主体确立后，职业教育课程内容的调整方向随着社会的进步，尤其是党的十八大以来国家治理理念的提出，已经证明了我国社会发展的多元趋势。在一个多元的社会中，对于教育制度的最终评定是“看它是否提供了合适的背景来促使个体的基本生活目标得以实现”［11］，即共同享有人生出彩的机会。对于现代职业教育治理而言，企业形态文化的课程融入正是顺应了企业主体的参与要求。换言之，企业形态文化融入职业教育课程，是在技术技能之外，使学生对企业认同的必经阶段。同时，企业形态的文化课程有助于个体职业发展的自觉，有利于个体寻求自身的职业和行业从属，是企业获得职业教育“邻近效应”收益的课程保证。

四、构建企业参与职业教育的法制主体

治理的目标不仅在于各方利益的契约化保证更要重的是对各权利主体的法制化约束，这就涉及如何以法制化的形式固定和规约校企关系，以保证校企合作中的双方利益。与国外发达职业教育法制不同，我国职业教育法制还相当不健全，唯一的《职业教育法》只是规定了公民有接受职业教育的权力各级政府 “应当”将职业教育纳入当地社会发展规划。该法缺少必备的法律条款明确规定职业教育领域具体的行为和措施，具体表现在：一是“应当”、“可以”等伸缩性较强的用语充满了职业教育体系构建和实施部分。对于企业权力方面的规定只是明确“企业可以单独举办和联合举办职业学校、职业培训机构，而培训机构也“应当”如何，并没有涉及企业“必须”保证对接受培训的学员授以所需技能之类的规定；二是对于职业教育发展保障部分的条款，也是以“鼓励”“应当”为主，不确定用语甚多；三是在职业教育法制实践中职能机构比较混乱。除了一部《职业教育法》，地方配套的职业教育法律法规由谁来制定及如何执行，至今都未能明确，更谈不上职业教育法制监督体系的建设。停留在这一层面的法律变通范围较大，执行力度较差。在治理的视域下，校企权利的明晰，责任的确认是主体参与职业教育发展必须首先予以确定的。一味的倡导与鼓励企业参与职业教育供给，而又缺乏具体的操作措施，加之单一的参与方式均会降低企业参与职业教育的积极性。而在职业教育发达的德国，政府颁布了一系列的职业教育法律、章程，其早在1969年就颁布了《联邦职业技术教育法》，在企业职业技术教育的指导思想、方针政策、培训权责及培训的组织形式等方面均做出了具体阐述，保障了国家对职业教育的影响力，确立了“双元制”职业教育的法律地位，从法律上将战后德国的行业培训纳入统一的国家管理之下。此法辅以相应的配套体系，比如1972年的《企业章程法》和1981年的《职业教育促进法》等，形成了一个较为完整的法律体系。既有针对学校的，也有针对企业的，同时还涉及培训等内容，政府也会负责定期对相关的法律法规进行调整。其次，《职业教育法》详细规定了各行各业的职业教育细则，如中小型企业、农业、药剂师助理的职业教育及家政职业教育等，并明晰了对相应违法行为进行处罚规定。为普及职业教育法律法规，德国政府亦将相关法律知识列入考试内容，例如钟表制造专业的结业考试就规定考核有关政府的职业技术教育政策、劳动法规和社会保险制度方面的内容，以检查受职业教育者对职业技术教育法规的掌握情况。对于企业实际培训的专职培训人员和专任教师，把是否具备必要的职业技术教育法律知识作为他们的任职资格之一，以此来敦促受教育者学习职业技术教育的相关法规，确保德国职业教育法律知识的普及。再者，德国职业教育法明文规定，接受职业技术教育者具有获得职业培训合同规定的所学专业必须的知识和技能的权力，培训企业必须履行向接受职业技术教育者传授为达到培训目的所需的知识和技能的义务，受职业技术教育者由于培训企业方面的责任而结业考试不合格，有权要求企业赔偿不能按时成为熟练工人所造成的工资差额，如果企业不接受，受教育者即可向法院提起诉讼，德国对此执法相当严格。例如，波恩曾发生过三次因培训企业失职，受教育者结业考试不合格而要求企业赔偿工资差额的起诉，法院均依法判决，其中最高的一次赔款达1.2万马克，并取消了该企业举办职业教育的资格［12］。而在我国学习者没有必须获取教学计划所规定的知识和技能的法律保证，只要学业期满，不管其是否获得必要的知识和技能，职业技术教育机构都不承担任何法律责任。因此，要推动企业参与职业教育，就要求政府部门搭建企业参与职业教育的法律平台，建立能起到协调、强制和监督作用的现代职业教育治理法律共同体，最终促成多主体资源的集成与利益的共享。

总之，现代职业教育治理源于职业教育本身的开放性，这种职业教育系统内外的双重开放，使得现代职业教育与经济发展的紧密程度大大增加，在客观上要求现代职业教育治理应由现在的政府“控制模式”向“监督模式”转变。政府不再是职业教育的唯一提供者，应通过企业权利的重构来发展高质量的职业教育以满足经济发展和市场需求。不仅要确立企业多方式、多要素参与职业教育发展的主体地位，保障企业权利的实现，更要在意识层面和法律层面让企业成为职业教育的发展主体，如此，才能发挥企业主体在现代职业教育治理中的作用，进一步完善我国现代职业教育治理体系。

注释：

①邻近效应即指教育的外部性。外部性在经济学中是指个人采取某种行为但不承担全部成本或得到全部利益时的一种现象。经济学家弗里德曼（M·Friedman）认为教育存在一定的邻近效应，尤其是对社会价值准则的贡献使稳定而民主的社会得以可能，最低水平的学校教育对社会具有最大的益处，随着教育水平的提高，社会得到的收益会持续下降。

［1］中华人民共和国教育部.加快发展现代职业教育全国职业教育工作会议文件汇编［M］.北京：高等教育出版社，2014：38.

［2］Pandey，V.Education and Glpbalization［M］.New Delhi：Kalpaz Publications，2001：116.

［3］中华人民共和国职业教育法［EB/OL］.http：//www. gov.cn/banshi/2005-05/25/content_928.htm.

［4］国务院关于加快发展现代职业教育的决定［EB/OL］. http：//www.scio.gov.cn/ztk/xwfb/2014/gxbjhzyjyggyf zqkxwfbh/xgbd31088/Document/1373573/1373573. htm.

［5］Friedman，M.Public Schools：Make ThemPrivate ［N］.Washington Post，1995：19.

［6］［美］米尔顿·弗里德曼.弗里德曼文萃［M］.北京：北京经济学院出版社，1991：120.

［7］中华人民共和国教育部统计数据［EB/OL］.http：// www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ s7567/list.html.

［8］［美］米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由［M］.张琦，等，译.北京：商务印书馆，1982：83.

［9］冯旭芳，李海宗.德国企业参与职业教育实践教学和培训模式对我国的启示［J］.职教论坛，2008 （9）：60-61.

［10］刘建湘.企业形态的高职院校文化研究［J］.教育研究，2011（12）：96-98.

［11］West，E.Education and the State：A Study in Political Economy［M］.London：Liberty fund，Inc，1994：86.

［12］黄日强.比较职业技术教育研究［M］.北京：原子能出版社，2010：171.