农业政策调整，渐行渐清晰——从“农业三项补贴”调整看化肥政策变革

□《中国农资》记者 张　涛

农业政策调整，渐行渐清晰
——从“农业三项补贴”调整看化肥政策变革

□《中国农资》记者 张涛

近日，财政部、农业部联合发布了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，《意见》遵照党的十八届三中全会和近年来中央1号文件关于完善农业补贴政策、改革农业补贴制度的要求和党中央、国务院统一决策部署，财政部、农业部针对农业补贴政策实施过程中出现的突出问题，深入开展调查研究，在充分征求和广泛听取各方面意见的基础上，提出了调整完善农业补贴政策的建议。经国务院同意，决定从2015年调整完善农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴政策。

此次国家为何要调整和完善“三项补贴”？将会如何调整？这期间将会折射出什么样的相关政策，本报记者采访业内相关人士，深入剖析这一《意见》出台后的意义。

补贴调整——“谁多种粮，就优先支持谁”

自2004年起，国家先后实施了农业“三项补贴”，对于促进粮食生产和农民增收、推动农业农村发展发挥了积极的作用，但随着农业农村发展形势发生深刻变化，农业“三项补贴”政策效应递减，政策效能逐步降低，迫切需要调整完善。

农业部种植业司相关人士表示：我国目前的农业发展方式较为粗放，无论是科技成果的推广应用还是与市场的有效对接，市场竞争能力并不强，所以农业三项补贴的调整是为了加大对粮食适度规模经营，促进农业的可持续发展；其次，近年来在我国相关政策的感召下，土地流转成为一种趋势，越来越多的农民将土地集中流转给一定规模的专业合作社或者集体，但却仍然享受着国家的“三项补贴”，变成一种收入补贴，使得那些真正去种粮的经营主体并没有享受到政策所带来的支持，直接导致种粮主体积极性的下降，为了增强农业“三项补贴”的指向性、精准性和实效性，迫切需要政策的调整，这也是此次调整最为突出的问题之一；再其次，我国作为世界贸易组织成员，对农业的补贴受到世界贸易组织规则的约束，需要改革现有农业“三项补贴”制度，将一部分农业补贴转为在世界贸易组织规则中使用不受限制的补贴。所以说，“三项补贴”极具一定的迫切性。

《意见》中对具体调整完善指出，根据当前化肥和柴油等农业生产资料价格下降的情况，各省、自治区、直辖市、计划单列市要从中央财政提前下达的农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。支持对象为主要粮食作物的适度规模生产经营者，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。同时，《意见》中选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省，由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。

一增一减——政策调整市场化的节奏

此次“三项补贴”的调整，再一次强调了粮食安全在我国发展战略中的重要性，突出了支持耕地地力保护和鼓励粮食适度规模的指导方针。从历史的轨迹来看，从我国2004年实施农业“三项补贴”开始，这项利国利民的重大国策就曾提出过“只增不减”的思路，而从另一方面看，此次的调整又对粮食生产中的生产资料有着一定的关联，特别是对我国化肥产业政策性调整有着一定的引申定义。相关人士表示：此次调整的方向在某种意义上是增加补贴力度，而相对应的化肥产业正在减少支持力度，这一增一减，正是国家政策层面在捋顺农业种植产业链的各个环节，从中间环节的补贴改为源头补贴。

从上个世纪末发展到今天，我国化肥产业经历着从供不应求向供大于求格局的变更，截至目前，除我国钾肥产能还不能完全自给外，其余品种均已出现产能过剩的态势，甚至是产能严重过剩。随着格局的转变，原本享受特殊优惠政策的化肥产业正在由政策性鼓励转向市场化进程。特别是党的十八届三中全会之后，明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，关于化肥用电价、气价、运价等政策正在逐步取消。今年4月，国家发改委发文要求上调电价，并要求两年内取消化肥用电优惠政策，一时间化肥生产企业成本陡增，是近年来政策调整影响最大的一次，而眼下最为热议的是对于化肥行业恢复增值税和化肥出口政策的调整。

从去年开始，市场上对于恢复化肥增值税的传言就不绝于耳，对此相关人士表示：化肥增值税并非所得税，而是一项流转税、差价税，利润低则相应的增值税低。只要有经营行为都要征税，即便是钢铁、采矿、建筑这样的行业也要征收，与行业利润水平没有关系，也不会因为行业阶段性困难就不征收。从历史来看，我国化肥的增值税出现过退税、免税的不同时期，主要出于促进化肥产业和减少农业投入成本两方面考虑，即便现在征收增值税导致农资产品价格上涨，国家将会通过农资补贴进行补偿，实现税收政策与补贴政策并行，不会因此增加农民负担。所以在一些人眼中，此次“三项补贴”的调整正是化肥恢复增值税的前奏，起码有着一定的关联，况且目前化肥价格处于近十年来历史的最低点，是恢复增值税的最佳时机。

“现在需要由市场完善价格机制，由市场供需决定，况且现在化肥的产能已经过剩，钢铁行业也存在过剩，从来没有提出免税的要求，免税与压缩产能的导向是完全背离的，在此情况下，免税的理由何在？”相关人士告诉记者，恢复增值税需要一视同仁，让企业站在同一起跑线，无论是国内生产还是进口化肥都要征税，有利于行业的健康发展，上到国策，下到产业现状，恢复增值税的脚步正在加速。

化肥关税——既然市场化，各环节都需同步

如果说恢复增值税再次证明这个原本特殊的行业不再“特殊”，而且经过一段时间的心理预期，多数从业者能够接受政策的调整，业内专家认为，既然国家相关部门要捋顺产业链，要放开就全放开，化肥出口关税同样需要调整。

自2001年化肥取消增值税后，我国政府对化肥的进出口和市场价格采取了很多干预措施。进出口化肥关税政策，走过了由出口退增值税，到取消出口退税，再到加征出口关税，直至加征特别出口关税的路程、强力关税政策的出台，体现了政府限制化肥出口的坚定信心，保障国内市场供应的坚定决心。对抑制化肥大量出口、对稳定国内市场化肥供应量、保障农民能买得到化肥起到了至关重要的作用。

也正是基于这种政策的感召，往往企业赶上好时机却不能像其他产品一样正常盈利，只得看着火热的海外市场却无回天之力。毕竟企业享受到了增值税的“恩惠”，但是磷肥生产所需的硫磺价格都是含税价，磷铵产品的出口还要征收一定的特殊关税，这也是2008年前后很多磷铵企业“要市场不要优惠”的呼声非常高的主要原因。既然目前恢复增值税已经进入实质性阶段，接下来化肥市场化进程的步伐将会愈发加快，那么绑在企业身上的关税枷锁是否可以卸掉？

与2014年相比，2015年关税方案对化肥出口整体“调松”，主要品种的旺季出口成为可能。从目前的海关数据来看，无论是氮肥还是磷肥的出口，均已实现了历史性的突破，不过数量大基数也大，所涉及到的影响不可小觑，所以相关人士呼吁：在气、电、运、税等优惠政策不断取消和国内明确减施的大背景下，化肥出口完全取消关税限制、恢复征收增值税的同时恢复出口退税等出口政策，也许陆续会出台。

《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》与农资产业息息相关的内容

支持发展多种形式的粮食适度规模经营，既可以支持以土地有序流转形成的土地适度规模经营，也可以支持土地股份合作和联合或土地托管方式、龙头企业与农民或合作社签订订单实现规模经营的方式、农业社会化服务组织提供专业的生产服务实现区域规模经营等其他形式的粮食适度规模经营。

将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低。补贴资金要与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征（占）用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。同时，要调动农民加强农业生态资源保护意识，主动保护地力，鼓励秸秆还田，不露天焚烧。用于耕地地力保护的补贴资金直接现金补贴到户。

20%的农资综合补贴存量资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，按照全国统一调整完善政策的要求支持粮食适度规模经营。