我国地方职教立法与现代职业教育的发展

□张志成

我国地方职教立法与现代职业教育的发展

□张志成

各地职教立法有其内在的动因，各地通过职教立法加快对现代职业教育的探索表现在：一是职业教育对象和范围空前扩大；二是建立法人治理机构，完善现代职业学校制度；三是建立新的办学体制；四是健全职业教育体系；五是建设“双师型”教师队伍；六是改革人才培养模式；七是实行就业准入制度；八是改革招生制度。地方职教法规促进了当地职业教育的发展，取得了新成果，积累了新经验。但是地方职教立法存在受限于上位法、探索呈现碎片化、各地立法不平衡等问题。因此，地方职教立法应变“被动”立法为“主动”立法、变碎片化为系统性、变滞后性为适度超前性、变模糊性为操作性强。

现代职业教育；地方立法；探索；路径

2014年，国务院出台《关于加快发展现代职业教育的决定》，标志着我国职业教育进入了新的发展时期。现代职业教育是与社会经济发展相适应，教育体系完备，行业企业等社会力量广泛参与，产教深度融合，人才培养模式先进，有健全的法制作保证，培养适合现代人才市场需要的合格劳动者的新型职业教育。法制化是现代职业教育的重要内容。

在职业教育的发展过程中，我国31个省（市）、自治区，除四川、江西、青海、宁夏和新疆外都制定了省级职业教育法规，法规名称大多是“办法”、“条例”，仅吉林省为“规定”。一些省会城市和较大的市也结合当地实际制定了本市的职业教育法规。

笔者采用文献分析法、比较分析法和实地调查法对各地职业教育法规进行研究，在地方立法过程中充分显现了对现代职业教育艰难的探索历程。

一、地方职教立法的动因

1996年，国家颁布了《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》），掀起地方职教立法的浪潮。地方制定职教法规的动因不外乎：

（一）保证职业教育法和中央有关政策精神的落实

为加快当地职业教育发展，各省（市）、自治区吃透上情、摸透下情，人大常委会发挥职能制定职业教育法规，把《职业教育法》等有关法律法规以及中央关于职业教育发展的精神结合当地实际进行细化，便于操作，建立当地职业教育的新秩序，促进当地职业教育健康发展。

（二）为了在新一轮竞争中抢占先机

国家经济结构调整，经济发展方式面临转型升级，职业教育对当地经济转型发展和提升经济运行质量以及提高全民素质作用趋显，各地充分认识到发展职业教育对促进当地经济和社会发展的重要意义。为了在新一轮竞争中取胜，各地加快了职教立法的步伐，通过职业教育质量的提升来带动当地经济和社会发展。

（三）克服落后思想观念的束缚

职业教育在我国是“舶来品”，与传统的“学而优则仕”等思想观念相抵触，社会存在轻视职业教育的思想，为了改变这一现状，通过地方立法，巩固职业教育成果，驱除落后的思想观念，提高职业教育的地位，为职业教育发展铺平道路。［1］

二、各地通过职教立法加快对现代职业教育的探索

我国各省（市）、自治区通过职教立法探索现代职业教育之路主要表现在以下几个方面：

（一）职业教育的对象和范围空前扩大

地方职教法规规定，职业教育对象为在校学生、职工、下岗失业人员、农民、妇女、外出务工人员、复员军人等，除国家机关工作人员以外的所有群众。上海、湖北、甘肃等省（市）将残疾人列入职业教育计划，各级职业教育机构必须接收残疾人入学，并为他们的学习、生活提供便利。

2000年，海南省率先提出，开展服刑罪犯和劳动教养人员的职业教育，成绩合格的发给相应的学业证书和职业资格证书。凭学业证书或职业资格证书在升学、就业等方面与其他人员同等对待。

与此同时，职业教育的触角伸向社会的各个角落。各地纷纷提出做好农业贫困地区和少数民族地区的职业教育，发挥农业职教中心的作用，开展农村实用技术和非农产业的职业培训，促进农村职业教育的发展。

（二）建立法人治理机构，努力完善现代职业学校制度

建立、健全职业学校法人治理机构，完善现代职业学校制度是现代职业教育的重要内容。《贵州省职业教育条例》颁布于今年元月，体现了最新的职教立法成果。该条例规定，职业学校应当逐步建立学校、行业、企业、社区等共同参与的学校理事会或者董事会，完善治理结构，职业学校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面依法享有自主权。

《湖北省实施<职业教育法>办法》规定，职业学校和职业培训机构依法享有办学自主权，自主决定发展规划、专业设置、教学内容、教材选用、教师聘用以及自有资金的使用等事项。广西、甘肃、江苏、安徽等省纷纷扩大职业院校的办学自主权。

（三）建立新的办学体制，促进职业教育跨越发展

现代职业教育将以新的办学体制，改变国家办学的一尊独大的局面。2001年，《黑龙江省职业教育条例》明确规定，职业教育实行公办、国有民办、民办公助、民办等办学体制……天津市致力于建立和完善以政府为主导，发挥行业、企业作用，社会力量积极参与，公办与民办共同发展的多元化职业教育办学体制。贵州省鼓励行业和企业等社会力量举办职业教育，支持各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办职业教育。民办职业学校与公办职业学校具有同等法律地位。

多元化的办学体制促进了我国职业教育的超常规发展，民办职业学校如雨后春笋蓬勃成长，改变了职业教育由政府独家投资的局面，为广大城乡青年接受职业教育拓宽了道路。

（四）努力健全职业教育体系

长期以来，我国职业教育仅限于高职以下的学校教育，职业教育体系不健全，职校生上升渠道狭窄，社会人士接受职业学校教育机会渺茫。各地通过地方立法努力健全职业教育体系。

首先，将职业培训置于职业学校教育的同等地位。1997年，北京率先提出，有计划地发展中高等职业学校教育和各类职业培训，建立健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。

其次，多种形式的继续教育齐头并进。《广东省专业技术人员继续教育条例》是我国首部省级专业技术人员继续教育的地方法规。此后，宁夏、江苏、甘肃、新疆等地也制定了继续教育条例，并将继续教育作为专技人员职称评定、聘用的重要依据。2005年，福建省人大常委会审议通过了《福建省终身教育促进条例》，为我国倡导建立终身学习社会进行了有益的探索。

再次，丰富了现代职业教育体系的内涵。新近颁布的《贵州省职业教育条例》提出建立现代职业教育体系，积极引导部分普通本科高等学校向应用技术类型本科高等学校转型，鼓励、支持普通本科高等学校开设应用技术类型专业。该条例体现了地方建立现代职业教育体系的最新成果。

（五）建设“双师型”教师队伍

职业院校师资队伍建设是发展现代职业教育的重要前提条件。各地根据职业院校的特点积极探索职业教育师资培育之路，并且通过地方性法规将师资建设成果和经验固定下来。一是纷纷将职业院校和培训机构教师建设纳入地方规划；二是建立职业院校教师资格制度；三是确立了教师到企业实践制度，建立师资培养培训基地，要求企业提供必要的条件和方便；四是实行专兼职教师制度，聘请企业专业技术人员、高级技术工人等高级技能人才到职业院校任教；四是改革职业教育的教师职务（职称）评审制度，河南、山西、西藏等地实行教师职务、专业技术职务双职称制。“双师型”教师队伍成为各地职教法规建设的一大亮点，体现了现代职业教育的根本要求。

（六）人才培养模式改革获得新进展

各地通过地方职业教育法规和规章，践行校企合作、工学结合的人才培养模式，加强实习实训基地建设。《上海市职业教育条例》提出，职业学院实行产教结合，根据市场需要灵活设置专业和课程。市和区、县人民政府应当加强职业教育公共实训基地的建设，支持职业学校建立实训、实习基地，鼓励企事业单位为职业学校提供实习基地或者场所，为学生安排带教老师，提供相应的劳动保护条件，并给予适当的补贴。该市以详尽的条款推进产教结合，为现代职业教育开拓新路。

天津市明确了订单培养模式，同时要求职业学校实行弹性学习制度，推行学分制度和选修课程制度，完善学生学籍管理；职业学校应当建立职业学校之间、相近专业之间、学历教育与非学历教育之间学分互认的机制和办法，允许学生跨专业、跨学校选择课程。校内教学改革适应了人才市场的需要。

浙江省宁波市人大制定了《宁波市校企合作促进条例》，市政府随之制定了《〈宁波市职业教育校企合作促进条例〉实施办法》。河南省人民政府根据该省《〈职业教育法〉实施办法》制定了《河南省职业教育校企合作促进办法》。地方职业教育法规和规章前呼后应，为职业教育人才培养模式改革积累了新的经验。

（七）实行就业准入制度，建立职业教育的保障机制

发展现代职业教育着眼于促进就业。建立就业准入制度，是保障接受职业教育人员权益和促进职业教育发展的重要措施。

为此，各地通过职教立法确立了劳动预备制度和就业准入制度。河北、安徽诸省坚持“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”，学生必须经过职业学校或者职业培训机构取得学历证书或者培训证书，还应参加职业技能鉴定，获取初级以上职业资格证书才能就业。企事业等用人单位在录（聘）用专职人员时，对不具备相应的学历证书或者培训证书和职业资格证书的人员，不得录（聘）用。国家规定实行就业准入控制的职业（工种），用人单位应当从取得相应职业资格证书的人员中录用。

地方职业教育法规还要求劳动保障等部门应当开展行业人才需求预测与发布工作，应当建立失业登记、职业培训、职业介绍、职业指导为一体的服务机制，积极做好就业服务；鼓励和支持职业学校毕业生自谋职业，或面向农村就业。

（八）招生制度改革写进地方职教法规

各省（市）、自治区积极探索职业教育招生改革，扩大中职招生的比例，中职生经推荐免试进入高职相关专业学习；高职毕业生经过考试、考核，可以进入普通高等学校本科学习。江苏省规定高职直接招收初中毕业生的学制不得低于五年，即“五年一贯制”。一系列职业教育招生改革写进了地方职业教育法规。

可以说，招生改革，贵州省职业教育立法再次走在全国前列。《贵州省职业教育条例》阐明，中等职业学校实行注册入学制度，学生免交学费。高等职业学校实行统一招生、单独招生、自主招生、对口招生、注册入学等综合评价、多元招生方式。完成中等职业教育和普通高中教育的学生，经考核合格，可以升入高等职业学校。普通高等学校应当划出一定招生比例，招收中职、高职学生深造。接受或者已完成普通高等教育的学生，可以免试进入职业学校接受教育。

三、地方职教立法给职业教育带来新的发展机遇

不容置疑，地方职教法规既是对《职业教育法》的落实，又能体现党中央和国务院关于发展现代职业教育的一系列文件精神，反映了我国发展职业教育的阶段性成果。

（一）地方职教立法落实了中央关于发展职业教育的一系列政策

《职业教育法》未能适时修订，为此，国务院及时发布了大力发展职业教育、推进职业教育改革发展和发展现代职业教育等一系列文件。各省（市）、自治区人大常委会充分领会中央的精神实质，制定地方法规保证当地职业教育的健康发展。如《贵州省职业教育条例》制订于今年元月，建立职业学校法人治理机构、招生制度改革、人才培养模式改革、引导部分普通本科高等学校向应用技术类型本科高等学校转型，办学体制等方面在地方立法上取得了新突破，该条例吸收了发展职业教育最新成果。

（二）地方职教立法规范和促进了我国职业教育的迅速发展

我国职业教育实行公办、国有民办、民办公助、民办等办学体制，政府和企事业单位、社会团体以及公民个人，甚至外国公司共同参与举办职业学校和职业培训机构，使职业教育呈现百花齐放的繁荣景象。据教育部门户网站统计数据，自《职业教育法》颁布十多年来，截至2012年高职（专科）院校有1297所，在校生人数为21136800余人，分别比十年前增长69%和156%；中职学校12663所，在校生 9642200余人，分别比十年前增长 38%和139%。各级各类职业培训机构蓬勃发展。职业教育成为我国教育事业的半壁江山。

（三）地方职教立法取得了新成果，积累了新经验

各地勇于探索职业教育最新领域，在校企合作、工学结合等方面出台了新的举措，2009年浙江省宁波市制定了《宁波市校企合作促进条例》，这是我国首部职业教育校企合作的地方性法规。它明确了企业和学校的职责，调动了企业参与职业教育的积极性，建立了学生顶岗实习的保障机制。宁波市政府随即制定了实施办法。地方性法规和规章促成了该市职业院校与1000余家企业建立了合作关系。2013年辽宁省沈阳市政府发布《沈阳市职业教育校企合作办法》，确立职业教育联席会议制度，统筹协调校企合作，建立实习实训基地，校企共同开发新产品、新技术、新工艺，还就学生顶岗实习报酬、企业税收优惠进行了规定。这些地方性法规、规章填补了国家《职业教育法》的空白，落实了党中央、国务院关于加快发展现代职业教育等一系列文件精神，将为中央决策和修订职教法律提供丰富的养份。

四、地方职业教育立法存在的问题

（一）地方职教法规受限于《职业教育法》

我国《职业教育法》制订于1996年，明显滞后于发展现代职业教育的新要求。新的《职业教育法》仍待字闺中。制定地方职教法规必须以上位法为依据，囿于所限，职业教育体系、“校企合作、工学结合”教学模式、招生制度改革等难以取得实质性的突破。发展现代职业教育缺乏详尽有力的法律法规作指导。

（二）地方职教立法探索呈现碎片化，缺乏系统性

各地职业教育法规对现代职业教育的探索还不是一种自觉的行动，而是在地方立法过程中根据当地实情，结合上位法而进行的一种尝试。探索的结果呈现碎片化，缺乏系统性，还不能全面、深入地体现现代职业教育的特征与要求。

（三）各地职业教育法规建设存在不平衡性

各省（市）、自治区立法时间跨度大，《职业教育法》颁布前，有关省市出台了中等职业教育条例等职教法规。《职业教育法》颁布后，1997年元月，辽宁省率先制定并实施了 《辽宁省实施<职业教育法>办法》，有关省（市）、自治区陆陆续续颁布了本省的职教法规，至今年元月贵州省再次颁布《贵州省职业教育条例》，实施了近30年的《贵州省职业技术教育暂行条例》被废止。迄今为止，全国还有四川、江西、青海、宁夏和新疆等省、自治区没有专门的省级职业教育法规，浙江和福建还停留在中等职业教育条例上。全国各地职业教育立法存在不平衡性。

（四）各地职业教育法规存在雷同现象

一些省市在制订地方职业教育法规的过程中存在照搬上位法和互相抄袭的不良现象，内容上有许多趋同的地方，未能体现职业教育的地方特色。

五、地方职业教育立法创新的路径

我国地方职业教育法规大多数是在《职业教育法》颁布以后制定的，大多条款不适合现代职业教育发展的需求，因此加快地方职教立法迫在眉睫。

（一）变“被动”立法为“主动”立法

地方立法往往在国家法律法规出台后，根据上位法的精神进行地方性立法。目前《职业教育法》的修订仍无明确的时间表，如果守株待兔，定会贻误时机。去年召开了全国职业教育会议，国务院颁布了《加快发展现代职业教育的决定》，出台了一系列发展职业教育的新政策和举措，职业教育的发展将迎来新的春天。职业教育目标方向已经明确，各省（市）、自治区人大及其常委会应充分发挥立法职能，积极开展调研，充分领会中央关于发展现代职业教育的精神实质，结合当地实际，做好本地的职教法规修订和完善，避免以政策代替法律，［2］改变立法的被动局面。

（二）变碎片化为系统性

国家应加快职业教育法的修订步伐，补上现代职业教育的一课，使地方立法有法可依，使地方职教法规能全面体现现代职业教育的本质和特征。各省级人大在职教立法取得既有经验和成果的基础上，对地方职业教育法规进行修订和完善，使之适应现代职业教育的要求，充分体现职业教育的特点和规律，改变对现代职业教育探索碎片化的现状，增强其系统性。

（三）变滞后性为适度超前性

我国地方职教法规制定时间跨度大，受制于《职业教育法》，大多规定简约，并没能反映职业教育的最新发展成果，许多条款显得陈旧，难以实施。因此，各地应抓住发展现代职业教育的契机，加快修订地方职业教育法规，删除陈旧的内容，补上现代职业教育这一课。

（四）变模糊性为操作性强

现行的一些地方性职教法规由于当时所处的立法环境，条款规定较抽象，可操作性不强。如校企合作，大多数省的职业教育条例或实施办法没有作出明确的规定，又缺少配套实施的细则，致使校企合作规定不明，致使实施过程中难以落实。因此，地方职教法规应以中央政策为依据结合实际，细化条款，使之操作性强，为职业教育提供有力的保障。

［1］阮李全.我国地方职业教育法律制度创新［J］.现代教育管理，2014（10）：73.

［2］陈久奎.中国职业教育立法的百年历程及反思［J］.现代教育管理，2014（10）：68.

责任编辑 刘扬军

张志成（1969-），男，湖北阳新人，上海工商外国语职业学院讲师，研究方向高等职业教育。

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1001-7518（2015）16-0067-04