农村职业教育杂谈之六城市与农村职业学校为什么两难招生

□周 启

农村职业教育杂谈之六城市与农村职业学校为什么两难招生

□周 启

中等职业学校招生难是一个不争的事实，农村职业学校因为办学条件差等原因，招生难还好理解，办学条件较好的城市职业学校同样出现了招生困难，就是值得思考的问题了。之所以出现这样的情况，与30多年来实施二元体制发展中等职业教育紧密相关。农村人口只能在农村的职业学校就读，所以，在农村地区建立了大量的职业学校，形成了职业学校遍地开花的局面。当中等职业教育进入市场之后，失去了吸引力，城市人口对它不再青睐，它们也只能到农村地区招生，这样就形成了农村职业学校与城市职业学校竞争生源的局面。然而，尽管整个中等职业教育进入了市场，但我们的二元管理模式却没有改变，我们还在向县域职业学校要规模，1∶1普职比的利剑依然悬在县级政府的头上。为了完成职业教育的规模任务，保护本地职业学校的生存，把城市职业学校招生排除在外的圈地保护毫无疑问是最简单而有效的选择。其后果是因为信息不畅，本地职业学校声誉又不好，致使不少学生选择放弃高中阶段教育，结果是城市和农村职业学校都没有招到应有的学生，甚至已形成了中等职业教育发展的恶性循环。

城市职业学校；农村职业学校；招生困难；办学质量；圈地保护

一

近几年，农村地区的职业学校因为招生困难，关门倒闭已不是个别现象，之前的文章也已经提到了这个问题。在农村职业学校发生这样的现象不足为奇，因为不少农村职业学校，尤其是地处乡镇的职业学校多数经过漫长的发展过程，有些甚至已有30年的历史，但始终没有积累起足够的实践教学设施，也没有能够锻炼和培养一支具有实践经验的师资队伍。在不少地方，即使每个县所谓的那个重点职业中专情况也这样。从2009年《国家教育督导团关于对天津等5个国家职业教育改革试验区专项督导检查的公报》［1］看，在5个国家职业教育改革试验区中，农村地区职业学校办学条件均未达到教育部《中等职业学校设置标准》规定的生均校舍建筑面积不少于20平方米的要求，大部分省份未达到规定的生均仪器设备值最低标准，所以，农村地区职业学校招生困难容易理解。但是，目前我们放眼全国职业学校招生问题，城市职业学校，也就是原来的普通中专和技工学校招生也备受煎熬。不少城市职业学校在招生时全员出动，人人有责，甚至每个老师都分派有招生数量任务。在2012年某省的一次座谈会上，有位农村职业学校校长很自豪地讲，他们学校招生了多少人，而他所在市的市技工学校有几百台机床设备却招不来学生。城市职业学校办学条件无论是教学设施还是师资一般都比较好，为什么也会出现招生困难？也就是说，目前中等职业学校出现了城市与农村职业学校两难招生的困境，这是一个值得思考的问题。

城市与农村职业学校两难招生首先会让人想到中等职业教育是不是已经供大于求了，因为中等职业教育的市场化已经较为充分，从1998年起中等职业教育就已经摆脱了计划经济的束缚而进入了市场。从表面看，既然市场化了，城市与农村职业学校招生都困难，显然是供大于求了，这是经济学的一般规律。从这个意义上说，毫无疑问中等职业教育是供给过剩的，也就是说，需要招生的职业学校多，而可招到的学生少。为什么会出现供给过剩呢？这还需要从中等职业教育发展的历史寻找一下答案。

自1980年国务院批转《教育部、国家劳动总局关于中等教育结构改革的报告》以后，国家下发了一系列文件，如：1983年的《中共中央、国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》、《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》，1985年的 《中共中央关于教育体制改革的决定》，目的在于调整中等教育结构，大力发展职业技术教育。主要措施是有计划地把一批普通高中改为职业高中或者农业中学，或者新建职业学校。当时的目标是“使各类职业技术学校在校生与普通高中在校生的比例大体相当”。1983年开始，全国各地都在新建和改建职业高中或者农业中学。到1985年底，职业中学已达8070所［2］。到1990年年底，我国各类职业技术学校发展到16 000多所［3］。需要注意的是，在那个时期，尽管计划经济体制有所松动，但在中等职业教育领域基本上还维持着严格的计划经济模式，也就是说，这些职业学校办学还执行原有的分工，即：普通中等专业学校主要通过中招招生，其生源既有农村的也有城市的；技工学校则不同，只以城镇人口为招生对象，农村学生则被排除在外；而20世纪80年代新建立的成人中专，主要以在职人员为招生对象，其目标可以说是对成人进行学历补偿。在那个时期，各行各业在招收新增人员时，同样是把农村人员排除在外，如银行、工商、税务、国营企业等。甚至许多大型企业都办有技工学校，同样他们也是为城镇人员服务的。

农村新增人口只能到农村地域所办的所谓农业中学或是职业中专进行学习，而20世纪80年代初期中等职业教育就提出了1∶1的普职比。所以，从改革开放以后，农村地区开始大量建立职业学校，否则怎么可以完成1∶1的普职比？尤其是到了20世纪90年代中后期，农村职业学校数量增速明显加快。1994年，国务院发布《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出：到2000年各类中等职业学校年招生数和在校生数占高中阶段学生数的比例，全国平均保持在60%左右；普及高中阶段教育的城市可达到70%。即职教人士普遍熟知的7∶3或6∶4的职普比。为了达到这一目标，全国农村地区对普通高中实行了强制化的改造，众多职业学校如雨后春笋般迅速由普高翻牌改建或新建而成，不少地方还出现了承诺毕业包分配收取高价生以筹资办职业学校的情况。由于这些职业高中是在普通高中的基础上改建的，所以办学条件不足、师资严重缺乏，并且专业设置主要为涉农专业。再加上人们对职业高中的认识不足，职业高中的毕业生不包分配、遵循从哪里来到哪里去的就业原则等因素的影响，这些改建的职业学校的招生情况不甚理想，有些很快就倒闭了，尽管如此，还是有一些职业高中生存了下来。1998年，全国中等职业学校大约2.22万所［4］，是中等职业学校发展历史上学校数量最多的年份。数量多但整体规模效益却不高，除普通中专外，其他几类职业学校校均规模只有500人左右，尤其是设在乡镇的职业学校规模更小。在这以前整个中等职业教育大发展时期，城市职业学校招生是没有问题的，他们还是保持着高傲的姿态。然而，也就是在这个中等职业学校数量达到了顶峰时期的1998年，中等职业教育被推向了市场，城市职业学校的中等职业教育原有的许多附加价值消失了，如分配制度、干部身份等。附加价值的消失使它们不再受到城市人的青睐。同时，高等教育的发展速度显著加快，短时间内，专门为城市人口服务的一些职业学校很快就陷入了发展困境。为扭转这一局面，1999年9月9日，教育部下发了 《关于调整中等职业学校布局结构的意见》。《意见》提出：通过合并、共建、联办、划转等形式，将普通中专、技工学校、职业高中、成人中专，包括社会力量举办的各类中等职业学校进行重新规划和调整，实现教育资源的优化组合。通过调整，至2000年，全国中等职业学校仍然还有1.97万所［5］。即使到了2013年全国仍有1.23万所职业学校，其中6000多所职业学校在城市。

二

然而，城市人口对中等职业学校失去了兴趣，或者说中等职业教育对城市人口失去了吸引力。这些职业学校要生存、要发展，毫无疑问需要到农村地区去招收学生。而农村地区也保持着大量的职业学校，它们也需要生存、也需要招生。如果大家公开平等地都去招生，很明显，农村地区的职业学校不具有任何优势。

从办学条件来看，由于我国实行的是分级管理的教育体制，发展农村中等职业教育的责任在县域。实际上，除东部发达地区外，我国大部分县域是农业县，尤其是中西部地区，财政收入有限，有些县对义务教育的投入都比较困难，更别说建设职业学校的实验场地、实训基地了。对培养成本相对较高的职业教育来说，大部分县财政都无力投入。有些县甚至20多年来就没对职业学校投入过，尤其是在乡镇设立的职业学校。投入不足，导致职业学校实验场地、实训基地严重缺乏，硬件设施不完备，教学设施不齐全，图书资料陈旧。从师资水平上看，农村职业学校教师的专业实践经验普遍较低。20世纪八九十年代，农村职业学校的专业教师多为文化课教师转行而来；随着农类专业的衰落，许多农业类专业的教师又转行为其他专业教师。进入21世纪以来，农村职业学校的专业课教师虽来自高等学校的相应专业，是所谓的科班出身，但他们缺少到企业、到社会一线锻炼的机会，普遍存在理论知识过硬、专业实践能力不足的问题。尽管教育行政部门一再强调职业学校要聘请企业的技术能手、高级技能型人才及社会上的能工巧匠来做专业课教师，但由于经费、办学条件等所限，能聘请到专业教师的学校寥寥无几。尽管近几年教育部实施了职业学校教师素质提高计划，但培训往往流于形式，培训模式单一，多为理论知识讲授，缺少动手操作能力的实践，难以有效提高职业学校专业课教师的应有素质和能力。从专业设置来看，农村职业学校专业设置很难具有与现代制造业有关的专业。也就是说，农村职业学校根本不具备与城市职业学校竞争的条件。

没有竞争优势，而又需要生存，在这样的情况下，毫无疑问，农村地区就需要对自己的职业学校加以保护。所以，在城市职业学校要去农村地区争夺生源的情况下，不少农村地区为了保证所辖职业学校的基本生存并保持中等职业学校一定的在校生规模，就会出台相应的中等职业学校招生管理办法来保护自己区域内的职业学校。如某省A县在下发的文件中规定：中等职业学校的招生实行责任制，分管职业教育的教育局副局长都有招生任务，不准市区职业学校到该县初中进行招生宣传，不准本县初中生到外地就读职业学校，把给本县职业学校输送生源数量作为初中校及校长业绩考核及奖惩的主要指标之一。这种禁止其他区域学校在本地招生、本地学生不准外流的管制政策我们称之为“圈地保护”。事实上，“圈地保护”不是近几年的事情，进入21世纪后，在全国各地普遍存在，在网上也可以查到许多地区具有“圈地保护”性质的文件，只不过在我国人口高峰时期，这一问题不太突出。尽管各个地方对城市职业学校到农村地区招生管制不尽相同，有些地方非常严格，有些地方较为宽松，但限制城市职业学校到农村进行招生宣传基本上是普遍的。也就是说，除了本地职业学校可以做招生宣传外，区域外的其他任何职业学校都不能到这个区域进行招生宣传。所以，无论执行是否严格，这种“圈地保护”的基本功能都能基本实现，即使执行不严格的县（市），限制宣传本身就在起着生源保护的作用。在这样的背景下，城市职业学校到农村地区的招生可谓艰难，老师们需要到农村走街串巷，登门拜访学生与家长，或招募代理人进行招生，这个过程显著增加了城市职业学校的办学成本。据河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心的调查，在一些地区，招生成本比较低的城市职业学校，要招到一个学生至少也需要500元以上，每年仅此一项就需要几十万或上百万元的费用，甚至远远大于实际的教学经费。招生成本高的职业学校，一个学生的招生成本有的已经超过了1000元。招生成本过大一方面说明招生的困难，使职业教育资源难以得到优化配置；另一方面招生费用过高必然影响教学的投入，从而导致办学质量下降，又显著降低了中等职业教育的吸引力。

三

真的是僧多粥少吗，我们到农村地区进行了调查，发现现实情况远不是这样。如某省某县的A乡，在2010年、2011年、2012年、2013年四年之中，其全部初中毕业生中近50%既没有上普通高中也没有上职业学校，而是流失到了社会。为什么会出现这样的情况，一是普通高中资源严重不足，这个县每年参加中招的学生在8000人以上，而普通高中每年也就招生3000多人，而县城的职业学校因为办学条件和管理问题却又很难招到学生，其结果就是学生既难上普通高中，也没有选择上职业学校，最终流向了社会。也许这么严重的只是个案，却偶然地被我们调查到了，既然有这么严重的个案，情况一般的个案肯定会存在，只是没有这么严重罢了。

出现这样的状况，肯定会有人产生疑问，既然农村地区没有条件办职业学校，而普通高中教育资源又严重不足，为什么不在这样的县域重点做好普通高中教育，让城市的职业学校来做职业教育呢？

毫无疑问，它与国家强制实施1∶1普职比的政策不无关系。我国在20世纪80年代初就提出普职大体相当的规定，90年代又提出3∶7或4∶6的规定，进入21世纪，教育部又提出普职比大体相当的要求。县域进行圈地保护并不仅仅是为了自己的职业学校更好地发展，而是到了只要有职业学校存在就能过关的严重地步，因为1∶1普职比这把利剑时刻悬在县级政府头上，他们不敢也不愿随意砍掉任何一所职业学校，即使是几年来都不招生的职业学校。例如，某省2004年出台的《关于大力推进县域职业教育改革与发展的若干意见》提出：县（市）教育行政部门要把发展职业教育作为教育工作的突破口，列入重要议事日程，制定责任目标，分解落实任务。2006年，这个省为了推进县域农村职业教育的快速发展，经省政府同意，省教育厅启动了职教强县（市）创建活动，该省的《职业教育强县（市）评估指标体系》把“近三年初中毕业生除升入普通高中外，均应一个不少地接受中等职业学校教育或参加连续三个月以上的技能培训”作为认定职教强县（市）的核心标准。2008年，该省《关于实施职业教育攻坚计划的决定》下发，攻坚的主要目标之一是：到2012年，全省职业教育在校生规模达到262万人，其中中等职业教育在校生规模达到190万人，占高中阶段教育在校生规模的50%以上。攻坚的政策措施之一是：县（市）政府在巩固九年义务教育的同时，要集中人力、财力和物力，重点办好一所在校生规模达到3000人以上的职教中心或中等职业学校。也就是说，尽管中等职业教育进入市场已经十几年了，但我们的管理、我们的考核基本没有改变，我们依然按照二元体制管理模式向农村地区的中等职业教育要规模要数量。

在这样的情况下，哪个县级政府能不为了完成责任目标、应付职教强县的建设与考核、实施职教攻坚计划，而不极力维护本地职业学校的存在呢？更为严重的是，前面提到的这个省的城市职业学校在招生困难的情况下，该省的一些西部落后县，由于传统农业县居多，中等职业教育根本发展不起来，县财政也无力负担，过去没有建立大型的职业学校，但为了完成该省职教强县建设及职业教育攻坚任务，2009年以来，仍有一些县在陆续征地、建设新的大型职业学校，建立了学校就需要维持招生，新建一所职业学校，既无设备又无师资，不进行圈地保护能行吗？只要有学校存在，无论规模大小，就能够应付上级对职业教育发展的基本要求。从我们的调研情况看，有些农村地区的职业学校已名存实亡，从2010以来就没有招到过学生的，其职业学校的名称，以及空壳的校园一直没有消失，因为只要职业学校存在就好应付所谓的职业教育发展规模。

这种“圈地保护”现象不但在县域出现，同样，在城市也或明或暗地存在。在城市，因从属于不同的管理机构，行业办职业学校、劳动部门办技工学校与教育行政部门办职业学校之间存在着招生竞争，教育部门优先保证的是自己所属的职业学校招生。以某省C市为例，前几年的潜规则是初中校在哪个区设的，如果这个区有职业学校，这些初中学校就需要向本区职业学校输送生源。由于管理职责所限，教育部门有关的招生会议也不会通知行业办职业学校和技工学校来参加。所以，由于保护政策的影响，办学历史较长、办学经验较为丰富的行业办职业学校和技工学校在城市也不易招到学生。

需要强调是，我们不能忽略一个问题，在全国还不断强调1∶1普职比的情况下，中等职业教育的主要生源是谁？80%以上是农村学生，这本身就是一个严重的问题，强调普职比，就意味着把更多的农村学生强制到中等职业教育上来了，这些学生只能就读职业学校。学生就读何种学校是学生自己的事情，教育部门的职责是为每一个人提供读书的机会和平等的权利，这种人为的强制措施使得大量的农村学生丧失了选择权，失去了享受优质教育的机会。在目前这样的情况下，由于招生竞争对信息的屏蔽，不少农村学生难以了解真实的情况，初中毕业生即使想就读职业学校，也想在办学质量好的职业学校上学，但在各种圈地保护政策下，失去了了解信息的渠道，他们不了解本地以外职业学校的信息，被剥夺了知情权和选择权，不管本地职业学校办学质量如何，也只能选择就读。在当前县域职业学校整体办学水平较差的情况下，学生就读职业学校，不管从精力上、财力上还是将来的发展上来说，都是一种极大的浪费。致使不少学生选择放弃高中阶段教育，损失了一辈子接受教育的机会。

众所周知，教育是提高人们社会地位的重要阶梯，是实现阶层向上流动、保持社会和谐稳定的一根血脉。好的教育制度是实现社会阶层流动，让下层向上层流动的最主要通道［6］。在对学生家长和学生进行的访谈中得知，绝大部分学生还是愿意就读普通高中，毕竟高等院校招收普高生的数量较大，学生可供选择的高等院校较多，专业选择面也大。假如学生在高中阶段努力学习，说不定还能考上本科。即使考不上本科，专科的选择余地也较大。如某省从2013年高等教育招生情况看，高职生源已开始紧张，招生分数已跌破200分，只要能在高中坚持三年参加高考，可以说上高职已没有任何问题，谁还在愿意通过职业学校对口升学来上一个高职，毕竟通过三年的普通高中教育，也许可以考上二本高等学校或者是一本的高等学校。一定要知道，哪个家长也不会放弃孩子的发展机会，除非，你把他们的路堵死了。

从中等职业教育发展来看，这样的发展方式无异于在不断消耗中等职业教育原有的那点声誉，这样下去，中等职业教育的吸引力会越来越差。毕竟办学质量是根本，只有把中等职业学校的办学质量搞上去，才是发展中等职业教育的唯一出路，规模不应该是我们发展中等职业教育的目标，只有有了质量才会有真正的有效供给，才会有真正的规模。

［1］国家教育督导团关于对天津等5个国家职业教育改革试验区专项督导检查的公报［EB/OL］.http：// www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ moe_764/201104/116426.html.

［2］黄亚妮.关于我国职教发展的回顾与认识［J］.职教论坛，2001（11）：8.

［3］国务院关于大力发展职业技术教育的决定（国发〔1991〕55号）［EB/OL］.http：//wenku.baidu.com/view/ 4b1b6ed33186bceb19e8bbe1.html.

［4］1998年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］. http：//www.edu.cn/gong_bao_803/20060323/t20060 323_110468.shtml.

［5］2000年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］. http：//www.edu.cn/20011128/3012090.shtm l.

［6］吴锡平.教育公平才能打破社会阶层固化［EB/OL］. http：//opinion.china.com.cn/opinion_19_36319.htm l.

责任编辑 肖称萍

周启（1969-），女，河南中牟人，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心副编审，主要从事职业教育研究。

河南省科技厅软科学项目“经济学视角下职业教育校企长效合作的对策研究”（编号：42400410389），主持人：周启；河南省职业教育教育教学改革项目“中等职业学校校企合作的路径研究”（编号：ZJA14134），同时受河南省普通高校人文社科创新型科研团队“教育与区域经济”的资助。

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1001-7518（2015）16-0058-05