中国高等职业教育的“战略拐点”

2015-01-31霍雄飞

职教论坛 2015年36期

□霍雄飞

中国高等职业教育的“战略拐点”

□霍雄飞

公共战略学的“战略拐点”理论，可以有效地分析中国高等职业教育发展的战略转折点。从历史上看，美国职业教育经历了至少两次“战略拐点”。2014年，中国高等职业教育战略拐点的“窗口期”已打开，因此，策动中国高等职业教育的“战略拐点”，必须紧扣“学位制度建设”这一关键事件。

公共战略学；战略拐点；高等职业教育；战略窗口期；学位制度

一、战略管理理论对高等职业教育的分析意义

（一）战略管理理论向公共组织领域的理论拓展

众所周知，战略管理理论源于美国，萌芽于20世纪30年代，形成于60年代，70年代之后得到快速发展。它最初仅是作为一门应用于私营组织与领域进行科学决策而兴起的一个分支学科；20世纪80年代，它被引入到公共组织与领域中，形成了一种对于公共部门发展使命与价值进行战略分析的新兴学科，沿着这样一个发展路径，20世纪90年代，就开始形成一个新的学科，即“政府战略管理”。也就是说，在私营部门战略管理模式的启发与影响下，对政府这一公共组织进行战略分析的研究思路随之兴起与发展起来。比如，哈佛大学肯尼迪政府学院的马克·莫尔教授所著的《创造公共价值：政府战略管理》就是首批论证政府战略管理的代表作[1]。

（二）战略管理理论被广泛应用于高等教育领域

战略管理理论在企业以外的组织与领域的应用，获得了以下的积极评价：（1）在战略管理理论的启发下，组织及其领导者开始关注并逐渐重视组织发展目标的全局性与长远性，换言之，他们在关注具体目标达成的同时，更重视总体目标的实现。（2）使组织及其领导者更注重“战略技术与方法”，尤其是SWOT（优势-Strength、劣势-weakness、机会-Opportunity和威胁-Threats）分析技术的应用，提高了组织及其领导者的战略决策水平。在这一背景下，战略管理理论被引入高等教育与高等职业教育领域也就不足为奇了。正如有学者所言，采用SWOT分析技术与策略，确保了大学战略规划的科学性和可行性[2]。

（三）公共战略学的“战略拐点”框架适合于高等职业教育

战略管理理论在政府组织领域的应用又启发了一些学者把这一理论应用到更加广泛的组织与领域中，国内学者赵景华等人就提出了“公共战略学”的概念与学科建构等设想，他们认为：“‘公共战略’既包括‘政府战略’和‘公共部门战略’，又包括‘非政府组织战略’。”[3]更进一步，在公共战略学的学科基础上，他们又提出了公共战略学的“战略拐点理论”，他们认为，战略拐点理论是公共战略学理论的重要组织部分，它整合了“有序的渐进”与“理智的跃迁”的两种战略发展路径与模式，能更好地策动与实现公共组织的战略转变[4]。因此，笔者认为，战略拐点理论可以有效地分析公共组织战略转变的态势与节奏。

所谓战略拐点，“通常是标志着公共组织战略发生根本性方向转变的重大事件。”战略拐点的发生取决于一系列的“战略子拐点”。所谓“战略子拐点”是指对战略拐点的产生起支持作用的一个个重要的历史事件；换言之，当战略子拐点积累到一定程度，并且这些重要事件之间具有一定的相互耦合功能时，这些重要事件就会形成与积累出一定的“历史势能”，这势必会引发战略拐点的发生[4]。下面我们以美国职业教育的两次战略拐点为例进行简要的分析，以明析战略拐点的意义。

二、案例：美国职业教育的两次“战略拐点”

（一）美国职业教育的“第一次战略拐点”

19世纪中叶，基于《莫雷尔法案》的“赠地学院”，使美国高等教育一改重钻研学术理论而鄙视技术生产的英国教育传统，从而转向服务于社会生产的高等教育的“职业化改造”，即形成了美国职业教育的第一次“战略拐点”。

19世纪中叶之前，虽然美国的高等教育在职业教育这一问题上，已进行了一些本土化的改造，以试图摆脱源自英国的重自由教育、排斥专业教育的传统，也开始形成了自己的特色，但是，高等教育的根本理念却没有发生太大的改观。自19世纪中叶开始，美国的社会发生了深刻的变化。一方面，南北战争结束以后，在整个社会的思想意识层面上，民主与平等的观念逐渐成为美国社会的主流价值，这一价值观的变化也从政治制度上为美国政治民主制度的建立奠定了坚实的基础。在这一社会主流价值的引导下，社会反传统的力量很容易就迸发出来；另一方面，在社会物质生产与经济生产上，美国的工农业生产快速发展，新型城市大量涌现，同时，社会工业化与现代化的快速发展急需大量具有知识与技术的专业人才。

在这一社会背景下，传统的来自于英国的高等教育模式受到了很大冲击，这样，1862年，美国国会通过了《莫雷尔法案》——由联邦政府拨地和赠予经费给各州兴建农工学院。其后，美国国会通过与颁布了一系列法案以支持“赠地学院”的发展，比如，1890年美国国会通过了第二莫雷尔法案，即《1890年莫雷尔赠地法案》。美国政府支持赠地学院的发展，其目的有三个：（1）打破传统僵化的办学体制，以满足社会的实际需要；（2）支持创办与发展农业和机械学院，以满足农业发展的需要；（3）为工业界培养技术人才、为工业界提供就业机会[5]。

由政府政策支持的赠地学院的发展，基本上改变了美国高等教育重学术理论、轻生产技术的英国高等教育的传统，密切了高校与社会的关系；重视职业技术教育的“赠地学院”的建立推动了美国工农业生产的发展，也推动了美国社会的工业化与城市化的发展进程。正如美国斯坦福大学戴维·拉伯雷所言：“正因为它，美国大学可以对公众说：我们不只为你们的孩子提供一流的学术，我们还提供非常实用的职业教育，我们还将致力于开展应用研究，解决本地实际的重大问题，促进工业与农业的发展。 ”[6]

（二）美国职业教育的“第二次战略拐点”

进入21世纪，美国高等职业教育观念又发生了一次战略转变，即 “从学校到工作”（School-to-Work，简称STW）逐渐被“从学校到生涯”（Schoolto-Career，简称STC）取代，这样，就形成了美国职业教育的第二次“战略拐点”。

20世纪90年代，美国职业教育的核心议题是：基于社会发展的现实，对高等职业的教育质量进行反思，即那种过早专业化的、单纯职业训练的职业教育受到了广泛的批评。在这一背景下，美国政府推动了一场职业教育的改革运动，其主要策略就是倡导“从学校到工作”过渡的职业主义改革。其中著名的有：（1）1990年的《卡尔·D·珀金斯法案》修订案，其目的是将融合学术与职业教育作为主要目标之一，强调不能以“牺牲职业教育”来满足社会与大众对学术教育的需求。（2）1994年的《学校到工作过渡多途径法案》，这一法案强调“三个整合”，即普通教育与职业教育整合、学校学习与岗位学习整合、高中教育与社区学院教育整合。

但是，在不到十年的时间里，即一进入21世纪初，美国政府又推动了一项旨在改革职业教育战略的运动，即倡导“从学校到生涯”过渡的职业理念，以“生涯教育”来取代“职业教育”。这项改革也是基于以下两个方面的因素：一是，21世纪以来，国际经济竞争与国家综合实力竞争的态势越来越激烈，同时，高新技术的快速发展引发了对“复合型技术人才”的迫切需要；二是，社会的复杂性、不确定性与社会发展速度的加快，也引发了职场的深刻变化，即职业变更已成为职场的常态；换言之，一辈子只从事一种职业变得越来越不现实。在这两个方面因素的作用下，职业世界就要求职业者，不仅要具有宽厚的职业知识与转换职业的能力，而且要具有接受继续教育与自我学习的愿景与能力。为此，美国的“国家职业教育研究中心”就更名为“国家生涯与技术教育中心”。对此，有学者认为，美国高等职业教育的这一战略转变，即从STW到STC的转变，“既是美国职业教育理念的传承，也反映出美国及至全世界职业教育改革的主旋律——关注学生职业生涯与终身发展，实施终身职业教育和全民职业教育，这一理念主导了后工业化时代美国职业教育的发展。 ”[5]

三、如何认识中国高等职业教育“战略拐点”

（一）中国高等职业教育战略拐点形成的历史背景

回顾自恢复高考制度以来，我国高等职业教育的发展历程，大致可以分为以下几个阶段：（1）1977年恢复“高考”至1984年，为我国高等职业教育的恢复时期。这一时期，我国恢复了高等专科教育，发展了以职业大学为代表的新型高等职业教育。（2）1985-1994年的10年，是我国高等职业教育的探索与调整阶段，并开始完善职业教育体系。这期间，五年制技术专科学校开办、成人教育快速发展，以及职业大学开始分流。（3）1994至2003年的十年，是我国高等职业教育“地位确立”与快速发展阶段。在这一阶段，以1996年《中华人民共和国职业教育法》颁布为标志，高等职业教育的地位在整个高等教育体系中得到了确认，这极大地促进了高等职业教育的快速发展。（4）2004年至现在，是我国高等职业教育的“质量提升”阶段，以2004年教育部颁发的《以就业为导向，深化高等职业教育改革的若干意见》为标志，2005年国务院决定在全国建立100所国家示范性高等职业院校，从此高等职业教育的发展重点放在“提高教育质量”与“重视内涵建设”这两点上。

通过这一回顾，我国可以清晰地看出，我国高等职业教育在过去的近40年里，在恢复的基础上做了两件事情，一是“量”上的规模扩张，二是“质”上的内涵建设，也正是因为这40年的发展，高等职业教育在招生规模、服务于社会经济建设等诸多方面能与普通高等教育“分庭抗礼”并形成了“半壁江山”。那么，往下看，中国高等职业教育该何去何从？笔者认为，正是对这一问题的深刻反省，才促发了近几年中国高等职业教育“战略拐点”这一议题。

（二）中国高等职业教育战略拐点的“窗口期”打开

第一，从历史上看，任何战略拐点的发生都具有一定的“时间窗口”，也就是说，战略拐点的引发，需要把握由时间、环境和形势等复杂历史与社会因素交织在一起而形成的特定的“窗口”。在这一窗口期，与战略拐点相关的重要历史事件在不停地涨落，一些事件就会形成相应的战略子拐点，并引发战略拐点。对比中美高等职业教育的发展史，笔者认为，今天中国高等职业教育战略拐点的发生，非常类似于美国职业教育的第一次拐点。其理由如下：（1）在社会需求背景上，同美国当时的情景一样，中国经济社会的快速发展，以及城市化、大工业化与农业生产的快速发展，对拥有专门知识与技术的专业人才需求量激增；（2）在思想观念上，重视本科学术教育、轻视专业技术教育的传统观念，在家长乃至全社会正在发生着深刻的变化，换言之，专业技术人才的社会需求改变了家长头脑里专业技术人才低人一等的传统观念，这一点也与美国当时的情形相一致。

第二，公共组织可以抓住战略拐点的窗口期，通过其政治控制力让其由可能性变成现实性。哲学辩证法原理告诉我们，窗口期的打开，使得战略拐点的发生仅具有可能性，但是它还不是现实的，它只是潜在的现实性，因此，要把它变成现实性，需要公共组织对其进行引导甚至是控制，让战略发展趋向于某一个方向，以积累形成战略拐点的重要事件。在美国职业教育战略拐点发生以前，当时的美国政府就实时地抓住了这一战略拐点的 “窗口期”，在其行动上通过出台一系列的法案推动了职业教育的改革，策动了美国职业教育的第一次战略拐点。

在这一点上，笔者认为，中国政府及其教育主管部门也是敏锐地觉察到中国职业教育的战略窗口的打开，并且在有意识地引导甚至是通过政治控制的方式来积累战略子拐点事件。比如，2014年5月，国家出台了《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，为贯彻落实《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》，2014年6月，教育部等六部委组织编制了《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》，几乎同时，“全国职业教育工作会议”在北京召开，会议明确了加快发展现代职业教育的任务与目标。因此，2014年，从中央政府层面完成了现代职业教育体系建设的顶层设计。接下来的2015年，职业教育热度不减，全国人大启动了《职业教育法》执法检查；首届“职业教育活动周”也成功举办，这一系列事件表明：2014年打开了中国职业教育战略拐点的“窗口期”。

四、如何策动中国高等职业教育“战略拐点”

（一）主动策动中国高等职业教育的战略拐点

根据战略拐点理论，按引发方式，可以将其分为主动策动型与被动策动型，“主动战略拐点是公共组织主动谋划和引导控制下的战略拐点，一般都具有正面影响，是较为理想的引发方式。”[4]因此，被动策动型是由于突发性外部事件冲击所引发的战略拐点，从而具有消极影响。对于中国高等职业教育而言，主动策动战略拐点的发生具有积极意义。那么如何策动中国高等职业教育的战略拐点呢？问题的核心就在于“选取关键环节、确立战略子拐点”。

对于中国高等职业而言，虽然中央政府已经完成了它在高等教育体系中的定位，但是，它仍然处于高等教育体系中的“下位”，这一定位体现在招生、教学、学历认证等所有环节中。那么，如何提升高等职业教育真正的“半壁江山”地位，笔者认为，必须从高等职业教育“学位制度”建设这一关键环节入手，并把它确定为引发战略子拐点的关键事件，并从这一关键事件出发，进一步完善我国高等职业教育完整的学位体系。对此，2014年出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中也提出，“研究建立符合职业教育特点的学位制度”。同年，教育部等六部委组织编制的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》中也提出，要强化学历、学位和职业资格衔接，研究探索符合职业教育特点的“学位制度”。因此，高等职业教育进行“学位制度建设”已进入中央政府的战略议程之中，这势必会改变职业教育“低人一等”的传统观念，从而形成“职业教育”与“学术教育”等同发展的良好局面。

从世界发达国家职业教育学位制度来看，美国形成了职业教育的“副学士”学位制度，英国形成了高等职业教育的“基础学位”制度，而日本则形成了高等职业教育的“短期大学士”等学位制度[7]。因此，中国现行高等职业教育的“非学位化”制度，既不符合世界高等职业教育发展的潮流，也严重低估了中国高等职业教育的社会价值与使命感。因此，策动战略拐点的发生，抓住这一关键事件，并以此为突破口，完善我国职业教育的学位制度体系至关重要。

（二）策动中国高等职业教育战略拐点的“关键事件”

笔者认为，可以把以下一些学位制度建设确立为“关键事件”，以引发中国高等职业教育战略拐点的发生。

1.实现中、高等职业教育的“制度衔接”。从现实来看，同为职业教育，无论是从政府层面还是社会层面看，高等职业教育比中等职业教育更受人们关注与重视；同时，我国中等职业教育与高等职业教育之间还存在着制度衔接不畅的问题，即使有衔接，也还仅仅局限于形式上的“学历衔接”。蒋春洋通过对美国、英国、日本与澳大利亚等四个国家的中、高等职业教育衔接模式的个案研究表明，西方一些国家的衔接更侧重于“内容衔接”，因此，我们需要借鉴与重视“内容衔接”的模式[8]。虽然，经过这么多年的努力与发展，我国中、高等职业教育在制度衔接上也形成了自己的特色，也形成了一些具有代表性的模式，比如“3+3”模式、“3+4”模式与“5年一贯制”模式等。但是，需要说明的是：这些模式中的数字代表着学生在中职与高职学校学习的不同年限，它看重的是学生学习的时间长短，而不是关注学生在中职与高职学习的内容。而西方国家的制度衔接则重点放在内容上，比如，日本的“对口入学模式”、美国的“课程与大纲衔接”模式等都是在职业教育的课程体系上进行制度性衔接。

2.探索“工士”学位制度建设，将高等职业教育的学生纳入学位体系之中，构建 “工士-学士-硕士-博士”四级学位体系，是保障和提升职业教育人才培养质量的激励机制与监管手段。从现实来看，我国高等职业院校尽管也被称作“大学”，但是，毕业的学生只具有“大专学历”而没有学位；换言之，在我国的学位制度体系里就没有高等职业教育的位置。这一制度设计对于社会、家长与考生对高等职业院校的选择产生了巨大的负面影响；同时，这一学位制度体系也不符合国际上高等教育发展的基本趋势。比如，美国的“副学士学位”制度就大大地促进了“社区学院”与大学及职业世界的顺畅沟通；而英国政府在2003发布的《高等教育的未来》白皮书中，提出要把扩大“基础学位”作为高等教育增长的一个重要途径。2000年之后，我国香港特别行政区也决定在高等教育领域引入“副学士制度”，旨在推动香港高等教育由大众化向普及化发展。也正因为如此，我国国务院在《关于加快发展现代职业教育的决定》中也提出，“要研究制定符合职业教育特点的学位制度”。对此，有学者提出，我国高等职业教育授予“工士”学位，是体现教育公平、高等职业教育发展、构建现代职业教育体系、学生全面发展与优化高等教育结构等多方面的客观需要[9]。

3.建构四年制高职“技术本科”层次的学士制度，它区别于“学术本科”的学士制度，旨在培养职业性的技术技能性人才。要确立“技术本科”层次的学士制度，我们必须先理解“技术教育”在高等教育体系中的地位与重要性。在《不列颠百科全书》中，对于“技术教育”的内涵与作用进行了如下界定，“技术教育即为进入应用科学和现代技术领域就业的学生提供学术和职业准备的教育。”“技术教育的教育目标是为其毕业生进入职场做准备，其从事职业从分层上高于技能型工作但低于科学或工程型工作。那些从事此类工作的人通常被称作技术师。”[10]在《不列颠百科全书》对于“技术教育”的内涵界定、社会作用的表述中，事实上是把它作为相对于“科学教育”与“工程教育”不一样功能的一种独立的高等教育类型。正是在这一高等教育分层的理念下，发展“技术本科”教育已成为20世纪以来世界高等教育发展的一个共同的趋势。比如，德国的“应用技术大学”以培养企业和社会组织实际需要的技术应用型人才为目标，为德国的经济与社会科技的发展做出了重要贡献；日本的“技术科学大学”是在高等专科学校的基础上发展起来的技术教育的一种突出表现。对此，中国工程院朱高峰等院士就倡议：“技术系列应有独立的职称体系和院校体系（包括本科、大专中专等）。……按不同系列的特点，确定教育目标，组织教学。 ”[10]

4.实现专业学位研究生与四年技术本科学士制度的对接。因为，专业学位教育与高职教育都具有 “为某种特定的社会职业培养应用型专门人才”的特质，在本质属性上具有高度相关性[11]。在我国的研究生培养体系中，可分为学术型研究生与专业学位研究生的两种培养方式。虽然，在专业学位设置的最初意愿中，它并不是指向高等职业教育的。但是，从专业学位的培养目标、培养方式等属性来看，它与高等职业教育具有很多相似性。正如原教育部副部长吴启迪，在2006年3月全国公共管理硕士专业学位教育指导委员会换届会议上指出：“专业学位是规范的职业教育……是比较高层次的职业教育。”[12]因此，从职业教育的角度看，实现“四年制技术本科学士”与“专业学位研究生”之间的制度对接，是我国高等职业教育改革与发展的客观需要。

总之，做到了上面的四点，才能最终形成一个与普通高等教育相对应的高等职业教育的学位制度体系，也才能真正策动中国高等职业教育“战略拐点”的发生。

[1]赵景华，李代民.政府战略管理三角模型评析与创新[J].中国行政管理，2009（6）：47-49.

[2]赵文华.我国高等学校发展战略规划的价值、挑战与策略[J].高等教育研究，2006（3）：34-39.

[3]赵景华.公共战略学的学科构建与发展趋势[J].中国行政管理，2010（8）:112-116.

[4]赵景华，马忻，李宇环.公共战略学的战略拐点理论[J].中国行政管理，2014（1）：65-70.

[5]朱雪梅.美国高等职业教育发展模式：演进历程与经验启示[J].教育学术月刊，2014（10）：55-59.

[6]戴维·拉伯雷.复杂结构造就的自主成长：美国高等教育崛起的原因[J].北京大学教育评论，2010（3）：24-39.

[7]李梦卿，等.高等职业教育学位制度的理论循证与实践形态——兼谈我国“工士”学位制度建设[J].教育发展研究，2014（21）：50-58.

[8]蒋春洋.国际视野下的中、高等职业教育衔接：模式、特征与启示[J].现代教育管理，2014（4）：100-104.

[9]曹晔.高等职业教育实施“工士”学位制度的思考[J].教育发展研究，2014（21）：64-68.

[10]夏建国，等.技术本科教育：高等教育与职业教育的“跨界”生成[J].高等工程教育研究，2013（5）：108-112.

[11]孙粤文.论专业学位研究生教育与高等职业教育的衔接[J].学位与研究生教育，2014（1）：54-58.