完善法律实效之路径初探

2015-01-31周雷

周口师范学院学报 2015年3期

关键词：制约司法主体

周雷

(广西大学法学院,广西南宁 530004)

完善法律实效之路径初探

周雷

(广西大学法学院,广西南宁 530004)

法律实效即国家实在法效力的实现状态和样式,是应然的法律效力实然化的情形,是法律主体对实在法权利义务的享有和履行的实际状况。目前,我国法律在制定和实施过程中实效实现状况令人堪忧。造成此种现状的原因既包括来自法律运行的社会环境的制约,也存在立法、司法等法律内在因素的制约。在对制约因素分析的基础上,探索完善我国法律实效之路径,并提出完善的具体设想。

法律实效;法律运行;法律运行环境

法律制定后,只有转化为人们交往行为中对其权利和义务的实际操守,才能使其从纸上的规则转变成人们行动中的准则。也只有这样,法律才能成为人们所期望的社会秩序的构造者和主体自由的保障者[1]。一部良法要转化为现实的法律秩序,就必须正视法律实效问题,找寻法律实效的完善路径。目前法律实效的含义在学术界尚未形成统一的论断。部分学者认为法律实效是现行法法律效力的实现状态和方式,是法律主体实际享有的权利和承担的义务的现实状态的体现。也有学者主张法律实效是法律效力所期待可能实现的法律秩序的状态在社会生活中的全部实现,或者法律实效仅仅是指一种行为规范在社会生活中得到了其调整对象的遵守、适用与执行以及所达至程度。笔者赞同谢晖教授的观点,认为法律实效是指国家实在法效力的实现状态和样式,是应然的法律效力实然化的情形,是法律主体对实在法权利义务的享有和履行的实际状况。因此,法律实效在实质上表达着法律的实现过程[1]。法律实效的实现就是缩短法律效力和法律实效之间应然与实然距离的过程。本文以我国当下法律实效的现状为基础,剖析我国法律实效实现的制约因素,探寻完善我国法律实效之实现路径,以期实现法律文本中的应然效力向生活中实然效力的全面转化。

一、制定与实施：审视我国法律实效的现状

经过近半个世纪的法制建设之后,我国迎来了法治建设的春天,但对于完全实现法治来说无疑是杯水车薪,我们必须回归现实认真审视我国现行法律在运行过程中法律实效的现状。对我国法律实效现状的审视不能仅仅依据对部分案件的审判情况,以及法条适用的频繁程度而简单做出我国法律实效好或坏的结论性评价。同时,也不能仅凭某一项法律制度的运行情况,就对我国整体的法律实效做出结论性论断。对我国法律实效现状的剖析,只需从法律运行的各个环节进行整体性评价,找寻各个环节影响法律实效的制约因素,而非事无巨细定要得出一个结论性评价。

从法律制定的视角看我国法律实效的现状。首先,法律必须稳定,但又不能静止不变[2]。目前,部分法律处于停滞状态,未能依社会生活的变化而做出相应的改变,没有充分协调好法律的稳定和变化的关系,实际运用中出现法律空白。有一部分法律从未使用,其存在仅是带来了立法的复杂冗长,别无他用。其次,在立法过程中,如果将法做广义的理解,即法包括法律、法规、规章、司法解释等,立法主体就有立法机关、行政机关、司法机关。伴随着制定的规则位阶降低,调整对象则更具有针对性。上述立法主体所制定之法实际适用中在一些特别的领域出现全国人民代表大会立法的重要性不如行政法规,法律实效大打折扣。在自主立法的情况下,如果法律空缺,根据宪法,在与法律不相抵触的前提下,就可以进行立法。如最高人民法院的立法式的司法解释,在一定程度上也削弱了人大的立法权威[3]。再次,我国立法监督仅是一种形式,根本无法实现其应然的目标。我国目前没有真正形成有效的监督机制,以督促行政和司法机关认真履行职责。监督方式、权限范围、监督程序仍然缺乏较为明确且具体的可操作性强的规定。最后,立法主体过多导致立法混乱,甚至出现立法主体与执法主体同为一体,且立法主体过多还导致了立法重叠,法律冲突不断。

法律实效不仅在法的制定中问题频现,法的实施中也不容乐观。法的实施包含守法、执法、司法三个方面。当下我国的守法现状是,社会成员普遍守法意识淡薄、自觉性差。在农村大部分人仍选择习惯、族规等熟人社会解决问题的方式去解决冲突,而不相信法律。作为守法主体之一的行政机关也经常出现无视法律的现象。例如,一事多罚的行为。除此之外,在守法时人们更加看重对公法的遵守而忽视了私法,强调法律赋予的权利却怠于履行法律规定的义务。执法层面,执法流于形式、缺乏公正的现象已是不争的事实。执法中所使用的法律,部分缺乏明确性,在解决纠纷时往往出现法律依据的缺位。“运动式”执法、行政庇护及地区保护同样严重损害了法律效力在社会生活中的实现。司法现状则首先是司法成本过高。随着诉讼成本不断升高,民众因承受不起高额的诉讼费用而放弃司法救济途径。其次,司法腐败现象普遍存在。司法腐败侵蚀着人们对司法的信任,行政干预司法,已严重威胁到司法公正。

二、制约法律实效的因素

我国法律实效的制约因素存在于法律自身运行所处的社会环境以及法律运行过程的各个环节。

(一)法律运行的社会环境

制约我国法律实效的社会环境因素,主要是经济环境和法律文化环境。经济基础决定上层建筑,法律作为上层建筑,法律实效是法律应有的组成要素之一,经济基础影响并决定法律实效也是理所当然。我国较多的基层法院或者部分乡镇所设的法庭,由于当地经济落后,这些法庭法律运行的条件、资金、设备问题频现,已经严重影响到法律实施工作的开展和法律实施的质量,制约了法律实效的实现。但是,经济因素对法律实效更广更长远的制约作用是我国当下的市场经济体制。改革开放至今,我国经济体制已经逐步转型为社会主义市场经济体制。然而,社会价值取向的多样性带来的社会矛盾仍然存在。法律的实施未能起到很好的规制作用。加之市场经济自身的体系、运行机制都处于有待完善的阶段。在农村熟人社会的经济模式并未得到良好改善仍在冲击市场经济的运行,影响着我国法律实效的实现水平。

从中国的法律发展史中不难看出,中国自古以来法律的形式较为单一,多表现为刑事法律和民事法律。中国传统的法律是诸法合体、刑民不分,重义务而轻权利,致使现行法律适用中民众普遍更加关注结果公正而忽视程序公正,即使是通过不正当程序获得的结果人们也深信不疑。反而通过正当程序得出的判决也许不是人们理想的公正判决。长期以来,人们形成了对权力无条件服从的定向思维,缺乏对权力制衡的思考,缺乏权利主张与保护意识,更多的是对义务的遵守。此种现象直接导致当前法治社会的构筑过程中,无法找到先进的法治经验与传统资源去承继,严重阻碍了对法律实效的实现。

(二)法律内在制约因素

我国法律实效的制约因素的另一部分是法律自身运行的立法、执法、司法环节存在的问题。制定良法并得到普遍服从是实现法律实效,最终完成法治建设的基本前提。正如亚里士多德所言,法治即“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律”[4]。立法环节的制约因素,首先是立法主体过多,法出多门,法律体系内部相互冲突。如同一地位的立法主体针对同一个问题所制定的不同的法律规范在法的效力上处于同一位阶,但在法的实际实施中因各自效力相同但规定不同,导致法律适用冲突,降低法律的可预测性和公信力。其次,立法机关所制定的部分现行法律操作性不强,致使法律无法有效实行。有些法律已经不适应社会现实,但却仍然在用,其实不能有效解决根本问题。部分新法因制定不到位而不合国情、民情,虽已制定却难以有效实施。

执法对法律实效的影响,目前主要集中在三个方面：第一,缺乏有效的权力控制机制。行政机关是主要的执法者,其执法状况直接影响法律实效的实现程度。依法行政是执法者最根本的职责,执法者通过其拥有的国家权力控制着社会资源的分配,影响着人们的日常生活。但是在执法过程中缺乏对执法者权力的有效监控,以权谋私、权力滥用和异化、知法犯法的事件频繁发生。深层次上动摇了公众对法律的信任,对法律实效的消极作用极大。第二,执法主体偏多。主体之间执法的权责和分工不清。行政执法中经常一事多罚,引起民众的不满。又加之责任不清、法律本身规定不明确,导致执法行为相互冲突,执法难以公正。行政执法中“运动式”执法较多,法的精神难以落实。第三,执法成本过高。我国现阶段的执法过程中,由于部分法律规定不科学、部分执法人员素质低,导致我国执法成本较高。法律实效因受制于法律运行的高昂成本,无法实现对现有水平的突破。

司法过程中的制约因素是影响法律实效的一个最为直接的因素。司法作为公民救济权利的最终途径,作为挽回其他各运行环节不良影响的最后防线,司法处理的皆是现实生活中具体的案例,一个判决的好坏会对法律实效产生巨大的影响。正如培根所说,“一次不公正的判决,其恶果相当于十次犯罪。犯罪好比污染了河水,不公正的判决则好比污染了水源”[5]。现在制约我国法律实效的首要因素是行政干预司法过多。我国目前审判机构的设置,司法机关的人事任免等大部分都是通过行政决定或命令的方式实现。司法机关的权责关系不清,致使审判结果的公正性和专业性大打折扣。其次是司法腐败问题严重。司法最看重的是公正和公开,但如今一些司法主体为了司法权带来的灰色收益滥用司法权的行为屡见不鲜,已经严重影响到司法公正的效力。最后的司法制约因素是司法判决的权威性受挫。司法审判中的审判委员会制度、疑难案件请示汇报制度,庭审中律师辩了也是徒劳等现象,很大程度上使司法判决的权威性受挫。民事判决执行难的问题尤其突出,甚至近些年有出现低价出让判决书的荒唐事,这严重降低了法律的效力。

三、路径探索：完善我国法律实效之具体设想

认识现状,把握制约因素,探索完善我国法律实效的途径,第一个步骤是建立一个良好的外部法律运行环境。良法被制定出来以后,只有在一定的现实条件下才能正常运行,法律实效才能得以实现。建立一个良好的法律运行的外部环境,首先是重点发展市场经济体制。市场经济决定法律,法律反作用于市场经济。法治与市场经济紧紧相连,经济增长有助于人们或者司法机关等承担起较高的法律运行成本。发展社会主义市场经济、保障多元利益、维护交易秩序,为法律在运行过程中更好地发挥实效奠定必要的经济基础。其次是全面、彻底地开展民主政治建设。优良、民主的政治环境是目前我国实现法律实效的最大保障。建设民主政治主要把握两点：一是限制国家权力,实施间接的宏观调控,给予公民更多权利和自由。二是对立法、行政、司法等国家权力实施分工制约、相互制衡,权力的行使必须按照正当程序进行,杜绝权力滥用。最后是努力构建法治文化的氛围。好的法律文化氛围可以在潜意识中影响人们对法律的看法,增加公众对法律的信任度,自觉运用、遵守法律。构建法治文化应当培育以公平正义为核心的法治价值文化观,加强法治理论研究,着力营造全社会普遍关注法治文化的良好氛围。并且注重在法治实践中丰富和发展法治文化理论,更好地指导法制宣传教育和法治实践[6]。

完善我国法律实效路径的第二个步骤是完善法律运行的各个环节,最终完善法律运行机制,全面实现法律实效。法律运行是指在社会生活中法律产生、实施以及实现的过程,它包括立法、执法、司法等环节。它的每一个环节都影响着法律实效的实现程度,而法律实效也是检验每一个环节的关键标准。因此,提高法律运行质量对于提高我国法律实效起着决定性的作用。

完善我国法律运行机制,立法环节是开始。该环节的完善主要包括两个方面：一方面是协调法律的稳定和变化的关系,在保持法律稳定性的同时增强法律对社会变化的适应性。当今社会瞬息万变,现行法律如果不能跟上社会变化的步伐,就会出现法律漏洞以及许多法律的灰色地带。法律失去实效将是必然。但法律基于自身的稳定性,其满足变化的同时必须保持其自身的稳定。因为朝令夕改的法律在民众心中缺乏权威,同样也会致使法律失去实效。因此,笔者认为,应当在提高法律适应性的同时确保法律的稳定方为上策。此目标实现需要运用科学方法,揭示立法的发展趋势及其规律,使现行立法合乎未来的发展规律,符合社会的发展目标,符合改革的方向,从而加强立法的预测作用[6]。与此同时,在立法时应当兼顾法律的相对稳定性和较强的适应性。另一方面是确保民主的立法过程并且理清立法主体及其权责的范围。民主的立法,在立法时会倾听和征求各种意见,根据具体情况考虑不同的利益,协调不同的冲突。因此,民主立法过程中创制的法才能真正反映民意,才可实现法律实效。理清立法主体及其权责的范围才可排除立法主体过多,避免导致法出多门以及法律体系内部相互冲突,确保法律实效的应然与实然的统一。

其次,处理执法环节的制约因素,提升法律实效。此时的执法是狭义范围的执法,即指行政机关和司法机关及其公职人员依照法定职权和程序,贯彻和执行法律的行为或活动[7]。“在中国社会主义法制发展的进程中,政府是主要的执法者,法律实效的状况如何,在很大程度上取决于各级政府及其工作人员的执法状况。”[8]目前,执法环节要解决的首要问题是使权力运行得到有效控制,杜绝行政权滥用。控制权力运行,应当构建行政权运行的自我约束制度和严格的行政责任追究机制。行政机关在处理同等情况时应做到同等对待,而非反复无常,违反自我约束原则。对行政主体行使行政权应制定明确的奖惩标准和规范程序,使行政权的享有者和实施者不敢滥用职权。让职权成为职责,权力与责任同存。除此之外,在执法环节,国家应降低执法成本,提高执法者的法律素养,彻底摆脱“运动式”执法等给法律实效造成的困境。

最后,调整司法环节的问题。司法运行中阻碍法律实效的因素主要是行政干预司法、腐败问题严重,以及司法工作人员法律素质偏低,最终影响法律在实际运行中的权威,破坏了法律的实效。针对这些问题,可以从以下两个方面着手：第一,全面实现司法独立。司法独立即国家的司法权只能由国家的司法机关统一行使,其他的任何组织和个人都无权行使此项权力;司法机关行使司法权只服从法律,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉[9]。正确处理司法与行政干预以及地方保护主义的关系。通过设置跨省、跨地区的综合法院,处理牵涉多省市的纠纷,避免由其中一个区域的法院进行审理带来的地方行政干预。与此同时,对法院的财政来源实行中央统一调配,建立由中央至地方的垂直人事关系,从根本上摆脱地方政府的束缚。明确上下级法院之间仅仅只是监督与被监督的关系。第二,实施司法人员职业化,防止司法腐败并提高司法人员法律素养。提高司法人员尤其是法官的法律素养和社会地位,对司法人员定期进行职业素质评估以及思想教育培训和考核,进一步提高和规范我国法官和相关司法人员的任职条件和任职保障。杜绝司法腐败,提高司法人员素质,保障司法独立,扫清司法环节对法律实效的制约因素。

[1]谢晖.论法律实效[J].学习与探索,2005(1)：95-102.

[2]庞德.法律史解释[M].邓正来,译.北京：商务印书馆, 2014：4.

[3]张平娟.试论法律实效[D].西安：西安科技大学,2010.

[4]亚里士多德.政治学[M].吴寿澎,译.北京：商务印书馆, 1981.

[5]培根.论司法：培根论说文集[M].水天同,译.北京：商务印书馆,1983：193.

[6]由好.我国法律实效问题研究[D].沈阳：辽宁师范大学, 2008.

[7]邹晓红.法律实效：界定、特征及其研究意义[J].松辽学刊：人文社会科学版,2001(6)：12.

[8]赵震江,周旺生,张骥,等.论法律实效[J].中外法学, 1989(2)：1-7.

[9]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社,北京大学出版,2007：255.

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