环京津贫困地区农村土地流转中的政府作用探析——以河北尚义县为例

刘建玲，刘玉珍，张 巍，张亚瑛，佟丹丹

(1.中共张家口市委党校，河北张家口 075000；2.河北怀来县委党校，河北张家口 075400)



环京津贫困地区农村土地流转中的政府作用探析
——以河北尚义县为例

刘建玲1，刘玉珍2，张 巍1，张亚瑛1，佟丹丹1

(1.中共张家口市委党校，河北张家口 075000；2.河北怀来县委党校，河北张家口 075400)

河北尚义县是环京津地区的贫困县，县域经济发展比较落后。在新一轮改革中，如何发挥好土地资源这一最大优势，提高土地资源的配置效率，加快农村土地的流转，就成为该县摆脱贫困、加快经济发展的关键所在。课题基于对河北尚义县的实地调研，从发挥政府作用的角度，对环京津贫困地区政府如何科学规范土地流转进行探索，以期推进环京津贫困地区农业的健康发展。

环京津贫困地区；农村；土地流转；政府作用

土地流转是当前我国土地制度变革中的创新之举。它是在坚持我国土地集体所有权的前提下，实现农户承包地的所有权、承包权和经营权的分离。农户承包地的适度流转，有助于实现土地的适度规模经营，提高土地的资源配置效率，是实现工业化、城镇化、农业现代化的必由之路。尤其是对于环京津贫困地区而言，农民人均耕地占有量较多，但由于经济发展比较落后，农民外出务工造成的土地撂荒现象比较普遍，土地不能高效利用的问题非常突出。因此，土地流转对于的农村经济发展意义更为重大。在各地推进土地流转的实践中，政府在土地流转中的角色错位、越位、缺位现象不断出现，阻碍了农户承包地的流转，损害了农户的基本权益，也影响了农村的社会稳定。本文基于对河北尚义县的调研，通过调查走访，对环京津贫困地区的政府在土地流转中的行为进行分析研究，以期更好地发挥政府的作用，加快推进土地流转，推动农村经济健康平稳发展。

一、加大土地流转的宣传引导力度，提高农民参与的积极性

在调研中，笔者发现一些农民不再耕种土地，土地撂荒的现象是存在的。有的是想流转，没有找到合适的流转对象，也有的是宁愿撂荒搁置，也不愿意流转。对于后者，究其原因有多个方面，有的是因为外出务工不稳定，不愿意将土地长期包出去或租出去，也有的是基于对土地政策的不了解，认为土地流转出去，就会失去土地，将来会失去生活的基本保障，年轻时尚可在外打工，等到岁数大了，无法在城市生活的时候，保留土地，还可以回家种地，维持基本生计，还有的农民看到近年来国家对种地的农民给予很多生产补贴，害怕土体流转出去以后，这些农业补贴拿不到，因而也对土地流转不积极。仔细分析这些原因，我们不难看到，农民不再耕种土地，也不愿进行土地流转的的一个重要因素就是对现行土地流转的政策法律法规不了解。不能够深刻理解土地流转三权分离的本质，把承包权与经营权混为一谈，降低了参与土地流转的积极性。一些地方政府虽然认识到土地流转的重要性，但是对土地流转的宣传力度不够深入，不够全面，在总结土地流转的典型经验上也缺乏力度。因此，要加快推进土地流转，政府首先要大力加强土地流转政策、法律法规的宣传工作。

地方政府要做好土地流转的宣传工作，必须充分认识宣传工作的重要性，把宣传工作作为一项重要内容纳入到推进土地流转的工作中。要抓住宣传工作的重点，突出抓好对广大的农村基层干部的培训，可以集中采取办培训班，召开座谈会或讨论会等形式，让广大农村基层干部深刻理解和全面把握土地流转的相关政策及法律制度，提高基层干部指导土地流转的政策水平，更好地做好农民群众的思想工作，依法有序推进土地流转。对广大的农民群众可以通过印发通俗易懂的宣传材料，要对农民最关心的，有疑问的有关土地流转的相关政策进行释疑解惑，让农民对土地流转的政策能够看清楚，弄明白。同时，基层地方政府还可以通过树立典型示范的方法，帮助农民全面认识土地流转的相关政策以及具体做法，并通过那些因为土地流转而获益的农民进行现身说法，让农民真切地感受到土地流转给农民带来的好处，解除农民对于土地流转的担心和疑虑，提高农民参与土地流转的积极性。

二、加强农村基础设施建设，优化土地流转的发展环境

农业的规模化、产业化经营客观上要求具备完善的基础设施环境。近几年来，在推进社会主义新农村的建设中，国家不断加大对农村的交通、通讯、电网、水利等基础设施的投入力度，农村基础设施环境得到了一定程度的改善，但是环京津贫困地区的农村基础设施环境依然是农业、农村经济发展的短板。环京津贫困地区农村基础设施的建设，建设资金除了少部分来源于财政投入外，大部分主要依靠中央的专项转移支付。在过去的财税体制下，专项转移支付资金都需要地方的配套。对于经济发展落后、财政收入水平低的环京津贫困地区而言，资金配套难度很大。那些能够改善农村基础设施的项目建设，由于受到配套资金的限制，一些地方政府有的举债搞建设，有的拖欠工程款，有的偷工减料，有的不得不放弃一些项目建设，致使环京津贫困地区农村基础设施环境改善缓慢。2014年，国务院出台《国务院关于改善和完善中央对地方转移支付制度的意见》，该意见明确指出，“除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金”。新政策的实施为环京津贫困地区农村基础设施的建设创造了良好的发展机遇。环京津贫困地区地方政府要大力加强基础设施建设，为推进土地流转创造良好的投资环境。

由于农村基础设施具有的非排他性、非竞争性特征，地方政府必须成为这一公共产品的供给主体。地方政府要科学谋划，积极争跑项目，加大农村交通、通讯、电网、水利、网络等基础设施的投入力度，为农业、农村经济发展创造更为便利的生产和生活条件。当前在基础设施的建设上一是要重点加大农村网络基础设施的建设，让更多的农民使用互联网。不仅要促进更多的农产品通过电商平台进行交易，而且农村经济发展要把握互联网+的历史机遇，运用互联网的思维、理念、技术和模式等改造提升传统产业，培育新的农村经济的增长点。二是地方政府要结合本地区的发展实际，大力加强水利建设，改造中低产田，提高农业抵御自然风险的能力。一些干旱缺水的环京津贫困地区，要大力实施节水工程，提高农业的生产力。政府可以通过财政补贴的形式，对土地流转的规模经营主体进行资金扶持。如河北尚义县采取了政府补贴、个人投资、产权到户的建设管护机制，加快了水利建设的步伐。三是要整合扶贫攻坚、农业综合开发、生态建设等专项资金，加强对土地的开发与整理。对那些因外出务工常年撂荒的土地，以及因自然因素或其他经济活动遭受破坏的土地，实施综合整治，进行修复，以促进的土地的再生利用和生态系统的恢复。

三、创新政府服务机制，确保土地流转的规范高效运行

由于土地的集体所有性质，土地流转实现的是土地承包权、经营权与所有权的分离，土地流转的只是承包权或经营权，所有权仍归集体所有。这样一种植根于中国特色社会主义的土地制度的变革，若仅靠市场的推动和农民的自发行动，事实证明，土地流转不仅发展缓慢，而且不能够有效保护流转主体的各方利益。因此，政府在土地流转中，必须加强规范和引导，不断完善土地流转的服务体系，搭建土地流转的服务平台，加强对土地流转的规范、服务和引导，促进土地流转的健康快速发展。

一是要建立土地流转信息沟通制度。地方政府要及时登记汇集可流转的土地的数量、区位、价格等信息,并通过公告、互联网、组织网络公开对外发布土地流转供求的信息,为土地流转双方提供指导和服务，提升农村土地流转的范围、效率和质量，降低土地流转成本。二是要建立土地流转价格评估和调节制度。由于流转的土地市场发育不完善，竞争不充分，交易双方在土地流转的价格制定上存在一定的随意性和不合理性。地方政府要综合考虑影响土地价格的多种因素，科学地对土地进行分级，确定一个指导土地流转的指导价格，流转交易双方围绕指导价格进行交易。在交易双方签订流转合同时，流转期限较长的，要在合同中明确，随着物价的变化,满三年或满五年进行调整，最大限度地保护交易双方的利益。三是要建立土地流转的登记备案和地籍档案制度。政府要对土地流转的情况登记造册，准确记载土地流转的情况，并对流转资料进行收集、整理、立卷和归档。土地流转的登记和档案管理工作，有助于地方政府全面准确地掌握土地的变更情况，也有利于为今后解决土地流转纠纷提供书面依据。四是要对土地流转的合同进行规范管理。地方政府要为流转土地的双方提供标准的合同文本，帮助交易双方在依法自愿的基础上签订流转合同。

同时对于合同的内容要进行审查鉴定，确保合同合法、真实、有效，最大程度保护交易双方的合法权益。五是要对流转的土地要加强检查监督和事后管理，促使流转双方正确行使权力合法履行义务，避免造成严重的土地资源浪费及对土地进行掠夺性经营，破坏耕地资源的现象，要及时纠正擅自改变土地使用用途等违法利用土地或违法经营土地的行为。[1]

四、强化财政信贷支持，缓解土地规模经营主体的融资困境

从事土地规模经营的主体，由于租种大面积的土地，在生产及销售农产品的过程中需要大量的资金投入。在本次调研的河北尚义县某乡镇，目前，每亩土地租金的价格300元左右，若按承包500亩计算，仅土地租金的支付每年需15万元，再加上购买化肥、种子、农药等农业生产资料、农业灌溉所需要的水电费用、农业机械的使用以及各种人工支出，每亩大约还需投入700元到1000元左右，几项加起来大约50万到70万左右，,这对于规模经营主体而言，资金的压力是巨大的。目前缓解资金压力的主要渠道是银行贷款，但是由于银行贷款需要抵押或担保，而目前的法律框架中，农户承包的土地还不能进行抵押，再加上农业面临着自然和市场的双重风险，金融机构对农业发放贷款的积极性不高。有的规模经营主体迫于资金压力以高息通过民间借贷的方式取得资金，这无疑又增大了农业生产的经营成本。在支持农业发展的信贷资金上，虽然农业银行和农村信用社有面向农村的小额贷款，但是由于贷款额度小，且手续复杂，在缓解资金的压力上作用不大。[2]因此，作为地方政府在财政信贷上，出台一些扶持政策，缓解一些规模经营主体的资金困境，对于加快促进土地的规模经营，发展现代农业具有重要的现实意义。

财政信贷支持政策首先必须明确政策扶持的对象和重点扶持的项目。考虑到目前农业经济普遍存在的融资困境，以及农业规模经营带动力强、农业效益显著、抗风险能力强等特点，财政信贷政策的支持对象应向规模经营主体倾斜，如承包大户、农村经济合作组织、家庭农场、民营企业等。财政政策的扶持项目应根据本地区农村发展的特色及发展重点实行重点优惠。如河北尚义县对“四荒”开发性经营项目、具有技术推广价值和市场发展前景的特色种养项目以及实行集约化、规模化经营的项目进行重点扶持。其次要加大财政信贷和一些中介机构的相互结合，采取多种形式支持土地规模经营主体。如，省市财政设立担保基金，吸引社会资金成立担保公司，解决贫困县规模经营主体缺乏抵押担保的问题。省市财政也可对一些贫困县的规模经营主体提供贷款贴息，根据经营规模的不同，提供30%到50%的贴息支持。也可以采取规模经营主体参加保险，由省市财政给予规模经营主体保费补贴的支持方式。此外地方政府也可以在财政预算中，安排土地流转专项扶持资金，加大对土地流转的财政支持力度。如河北尚义县设立了土地经营权流转扶持资金，每年适当安排现代农业生产发展专项资金预算，对流转期限5年以上，流转面积100亩以上，社会经济效益好，辐射带动能力强的规模经营主体给予重点扶持。对土地流转建成的精品农业示范基地，在基础设施建设，农业机械化配套环节，采用“一事一议”办法给予部分资金补贴。这些对规模经营主体采取的财政支持，有力地推动了该县的土地流转，促进了土地的规模经营。再次要深化金融改革，创新农村金融服务体系。一方面，要构建商业性、合作性、政策性相结合的农村金融体系，加快农村信用社改制为商业银行，培育发展村镇银行和农村资金互助组织，另一方面，金融机构要积极开展土地流转贷款试点，探索新型土地金融制度，涉农金融机构要制定关于土地流转贷款的特殊管理办法和业务工作流程，同时可适度放宽对土地流转贷款的的业务考核标准，探索实行单独考核办法，激发信贷员放贷的积极性。

五、深化农村社会保障和社会管理体制配套改革，解除农民的后顾之忧

在传统的二元体制下，农村的社会保障不完善，且保障水平低，土地承担起了农村社会保障的全部职能。近几年来，随着城镇化的不断推进，我国在农村医疗保险、养老保险、最低生活保障以及农民外出务工就业等制度上进行了大胆的探索，在完善农村社会保障制度上取得了重大地进展，但是由于保障水平低，且存在着城乡分割，区域分割的局限，目前的农村社会保障制度还远远不能适应农村经济发展的需要，农民依然具有非常浓厚的恋土情结。在推进土地流转的过程中，一些农民担心土地流转之后生活没有保障，流转意愿不强。因此，加快推进土地流转，解除农民的后顾之忧，必须进一步完善农村社会保障制度和深化社会管理体制的改革。

农村社会保障制度的完善，要在统筹城乡发展的进程中，不断提高农民的社会保障水平。在养老保险制度上，对于外出务工的农民，要提高统筹层次，积极推进省级统筹，逐步推进全国统筹，提高外出务工的农民缴纳职工养老保险的积极性。地方政府也可在土地流转的收益中适当拿出一部分，对流转土地的农民缴纳养老保险给予一定的补助，提高养老保险的水平。在医疗保险上，要不断完善新型农村合作医疗保险，逐步提高缴费标准，提高医疗补偿水平，尤其是要切实解决外出务工人员异地医药费报销的问题。同时要不断完善城乡统一的最低生活保障制度，推进城乡制度的整合和待遇衔接。另外，要消除农民转让承包土地承包权或经营权之后的担心与忧虑，还要进一步推动社会管理体制的改革，为土地流转后农民就业提供制度保障。一是要针对市场需求，对农民进行一些实用技术和技能的职业培训，提高农民的再就业能力。二是要加强对农民出外务工的信息引导和组织管理,确保农民工有序流动。[3]三是要进一步加大户籍改革力度，对已经进入城市的农民工，要区分不同条件，循序渐进，使农民工在就医、子女就学、社保等方面享受和城市人一样的待遇。使农民转移到城市中不仅要实现就业形式的改变，还要实现社会身份从农民向市民的转变。

[1]李玮，于力，王慎.政府对农村土地流转规范引导探析[J].农业经济，2014，(07).

[2]许春涛.农村土地流转中存在的问题与政府行为[J].郑州航空工业管理学院学报，2012，(08).

[3]郭晓鸣，韩立达，王静.农地承包经营权流转中的政府行为——基于成都市的分析视角[J].2010，(12).

Researches into the Role of Government in Rural Land Circulation in the Poverty-Stricken Area Surrounding Beijing and Tianjin

LIU Jian-ling1，LIU Yuzhen2，ZHANG Wei1，ZHANG Yaying1，TONG Dandan1

(1.Party School of CPC of Zhangjiakou Municipal Committee, Zhangjiakou, Hebei 075000; 2.Party School of CPC of Huailai Committee, Zhangjiakou, Hebei 075400)

The county of Shangyi in Hebei Province is a poverty-stricken county surrounding Beijing and Tianjin due to its backward economy. In this new round of reforms, how to make the best use of land resources to increase the allocation efficiency of land resources and to speed up the land circulation is the key to relieve poverty and to increase the development of economy. Based on a survey of Shangyi County in Hebei Province, this study analyzes the role of government, and how the government regulates the land circulation scientifically, in the hope of promoting a healthy development of agriculture in the poverty-stricken area surrounding Beijing and Tianjin.

poverty-stricken area around Beijing and Tianjin; rural area; land circulation; the role of government

2015-08-11

刘建玲(1970-)，女，河北怀来人，河北张家口市委党校教授，经济学学士。研究方向：宏观经济方向等。

本文系2014年度河北省委党校系统科研项目“环京津贫困地区农村土地流转中的政府作用探析——以河北尚义县为例”(项目编号：201449)。

F321

A

1008-8156(2015)03-0004-04

修回日期：2015-09-02