软权力建设与20世纪60年代初的城镇人口精简

张昭国，李 妮

(华东交通大学 马克思主义学院，江西 南昌 330013)

软权力建设与20世纪60年代初的城镇人口精简

张昭国，李 妮

(华东交通大学 马克思主义学院，江西 南昌 330013)

20世纪60年代，为实现国民经济的调整和发展，中国共产党进行了城镇人口大精简，“几千万人民招之即来，挥之即去”。个中原因，与新中国成立后中国共产党建构起来的党和政府公信力、社会主义制度的吸引力、意识形态的凝聚力、政策安排的认同力及民主建政激发的创造力等软权力因素密不可分。尽管在新中国成立初期政府在软权力建设上存在不足和缺憾，但仍为当今处置群体性事件及构建和谐社会提供了有益的历史借鉴。

职工精简；软权力；城镇人口；社会治理；20世纪60年代；中国

对1961～1963年的城镇人口大精简，已有学者作了相关研究。他们有的侧重于历史过程的宏观叙述，有的采用人口社会学的视角进行分析。但对这场涉及千万人切身利益的大迁徙能够顺利完成且保持社会稳定的深层次原因，却鲜有深刻的条分缕析。鉴往知今，探究我们的先辈们能够义不容辞做出牺牲背后的原因，具有重要的意义。

一、20世纪60年代初城镇人口精简的历史回顾

1958年“大跃进”运动在中国全面启动后，为了完成在五至七年的时间内地方工业产值超过农业产值的任务，各地不顾实际情况，掀起大办工业的热潮。仅据辽宁、河南、浙江、广东四个省的统计，这年新建设的县以上中小型厂矿就有15 000多个。[1]数字虽不乏浮夸成分，但大量厂矿企业的新增和扩建，不仅造成基本建设的投资大幅度增加，而且导致了职工人数的急剧上升。据统计，1958年年末全国国营、公私合营、事业和国家机关的职工总数为4 532万人，比1957年年末增加了2 082万人，其中县级企业新增加职工1 100多万人。虽然在第一次郑州会议和八届六中全会后，针对“大跃进”和“浮夸风”、“共产风”等问题，政府精简了450余万职工，但因庐山会议打断了这一纠“左”过程，在“反右倾、鼓干劲”的口号之下，高指标被重新提了出来，一批“小土群”、“小洋群”钢铁与有色金属企业再度上马，使一度有所精简的职工队伍再度迅速扩张。据国家统计局的统计，截至1960年6月底，全国职工人数达到了4 796.6万人，比1959年增加了235.7万人，同年8月份，更是达到了5 100万人。与此同时，城镇人口也大量增加。1957年城镇人口为9 950万人，1960年达到13 070万人，几乎相当于全国总人口的20%，这一比例是1980年以前最高的。[2] (P140)

在大跃进与人民公社的狂热中，罕见的三年自然灾害又不期而至，这就使粮食问题日趋危急，大量的人口非正常死亡开始出现。面对极其严峻的形势，党和政府一方面制定了一系列的应急措施，如紧抓粮食的调运，实行票证供应制度，压低农村和城市的口粮标准，提倡“瓜菜代”，推广“增饭法”、紧急进口粮食等；另一方面，就是减少城镇人口，压缩城镇粮食需求量。在1961年5月的中央工作会议上，周恩来提出，解决问题的根本方法是从城市压缩人口下乡。陈云也指出：“面前摆着两条路要我们选择：一个是继续挖农民的口粮；一个是城市人口下乡。两条路必须选一条，没有什么别的路可走。我认为只能走压缩城市人口这条路”。[3] (P161)此后，从1961年初到1963年6月这两年半的时间里，全国职工人数共减少了1 887万人，从1960年末的5 043.8万人下降为3 183万人，同期全国城镇人口共计减少了2 600万人。[4] (P256)

不可否认，1961～1963年的城镇人口精简，也存在一些人思想不够稳定的问题，但从整体上看，还是比较顺利的。对此，周恩来曾感慨地说，下去这么多人，等于一个中等国家搬家，在中国，没有哪个政权能够这样做，只有我们才有这样做的群众基础。时隔十多年后，邓小平在1979年11月的中央党、政、军机关副部长以上干部会上也指出：“回想1958年、1959年我们犯了那么‘左’的错误，使国民经济遇到很大困难……还下放了两千万职工，关了一些企业……单单两千万人下放这一件事情，就不容易呀。”[5] (P217)

周恩来、邓小平的感慨的确是有道理的。尽管当时国务院下发了《关于精简职工安置办法的若干规定》，明确了给予回乡、下乡职工的待遇，但在当时城乡差距明显的情况下，要放弃“吃着自在粮，住着大楼房”的城市生活，完成“农村脏又累，每天五六两”的转变，并不是一件容易的事情，然而最终还是“几千万人民招之即来，挥之即去”。个中原因，除了我们耐心细致的说服、教育、宣传工作之外，最重要的就是依靠我党崇高的威信、良好的群众基础。“冰冻三尺，非一日之寒”，党的威信之高、群众基础之厚，与新中国成立后中国共产党在社会治理中注重软权力建设密不可分。

二、软权力建设对社会治理的作用

时下，我们谈得最多的是软实力。软实力主要适合用于不存在上下级的国际社会中。但是在国内治理中，soft power被翻译为“软权力”更为合适。这是因为一方面国内存在中央和地方等直接的上下级命令、指示关系，这种命令和指示不能有所怀疑，这就是硬权力。另一方面，当不是通过命令或强迫，而是通过说服、信任和吸引，让对方无形中接受自己的意见和领导时，这种统治权力就是软权力。在国内政治治理过程中，硬权力固然不可忽视，但是，过分使用硬权力则不仅达不到凝聚人心、稳定社会的效果，反而极有可能消解执政党的政治权威和亲和力，从而使社会变得失范、无序。相对于硬权力而言，软权力的发挥主要依靠权力主体的吸引力。

纵观新中国成立后中国共产党的社会治理过程，除了运用革命化的整合手段外，更使用了党和政府的公信力、社会主义制度的吸引力、意识形态的凝聚力、政策安排的认同力及民主建政激发的创造力等软权力因素。这种软权力的使用在维护社会稳定方面具有不可忽视的作用。

第一，整顿作风，惩治腐败，提升党和政府的公信力。在新民主主义革命时期，以毛泽东为代表的中国共产党人，以对国家前途命运的崇高责任感，锻造了广大干部队伍的廉洁奉公、无私奉献、一身正气、两袖清风。然而，由于执政环境的变化，一些党员干部骄傲自满，官僚主义、命令主义作风严重，甚至发展到腐化变质。针对这种状况，中共中央于1950年5月发出《关于在全党全军开展整风运动的指示》，要求首先整顿干部作风，纠正干部、党员中的居功自傲情绪，加强党和人民群众的联系。1951年4月在全国第一次组织会议上又通过《关于整顿党的基层组织的决议》和《关于发展新党员的决议》，对整党工作作了具体部署，并要求加强对党员的普遍教育，使全体党员树立坚定的社会主义信念和为人民服务的思想。在整党过程中，党中央认为只有来一次全党的清理，才能“彻底揭露一切大、中、小贪污事件”，“才能停止很多党员被资产阶级所腐蚀的极大危险现象”[6] (P190)。于是，一场以反贪污、反浪费和反官僚主义为内容的“三反”运动果断开展。在这场反腐败斗争中，毛泽东自始至终抓运动的领导工作，对于贪污腐化情节严重的分子，一律严惩不贷。特别是对刘青山、张子善的处理，对执政条件下保持党和国家工作人员的廉洁，产生了巨大而深远的影响。薄一波后来对此评价说：“今天人们仍还怀念的50年代那股清新优良的党风和社会风气，之所以能够形成和保持，应该说是同‘三反’斗争的及时开展，全党同志从中受到警醒与教育紧密相关的。”[7] (P155-156)

社会主义建设全面开展后，中国共产党还进行了1957年的开门整风运动、1960年财贸系统的新“三反运动”等。虽然后来这些党的整风运动带有“左”的偏向，但在很大程度上同样清除了党内腐败现象，健全了党的肌体，使党和人民群众的血肉联系在新的条件下得到巩固，党和政府的公信力大大提高。

第二，消除特权，防止两极分化，彰显社会主义制度的吸引力。社会平等和公平是毛泽东等早期共产党人一生的理想和奋斗目标，也是社会主义制度的应有内涵。新中国建立后，分配上的供给制逐步向等级职务工资制过渡。高工资、特殊待遇，使党内一些干部逐步脱离了人民群众而形成一个特殊阶层。1956年11月，刘少奇在党的八届二中全会上，借鉴波匈事件的教训，提出了要防止因特权而产生“贵族阶层”的问题。刘少奇的讲话引起毛泽东的高度重视，从1957年开始，毛泽东就多次在党的一些重要会议上，教育领导干部要打掉官风，以普通劳动者的姿态出现，以真正平等的态度对待干部和群众，并要求党的干部要经常深入基层，与群众实行“同吃、同住、同劳动”，方能“改造思想，改造人”，也才能真正铲除其特权思想。三年困难时期，中共中央还专门就高级干部和高级知识分子特需供应问题发出指示，要求副食品特需供应“对党外民主人士和高级知识分子可以稍宽，对党内干部必须从严”。“干部生活特殊，脱离群众……从长远影响上看，则势必对干部的思想发生腐蚀作用，发展下去，就有出现‘特殊化’的危险。”[8] (P682-683)

除此之外，为了避免因个体劳动能力和贡献不同而带来收入差距过大出现的两极分化，在分配问题上，中国共产党一直提倡“既反平均主义，也反对过分悬殊”。尤其是在1960年9月，中央批转了国家计委党组、劳动部党组提交的《关于当前劳动力安排和职工工资问题的报告》，提出为了进一步地缩小高、低工资之间的差距，要对国家机关十七级以上党员干部的现行工资标准进行降低，并且明确规定高级干部的工资标准不再增加，以后只能在发展生产的基础上逐步提高广大干部和职工的工资，改善群众的生活。

诚然，在分配上，中国共产党由最初的追求平等走向后来的强调平均，建立的人民公社制度也被证明有较大的历史局限性。但是新中国成立后中国共产党主张消灭剥削和压迫、消灭一切特权，逐步缩小干部和群众的收入差距，确实是营造了公平的社会格局，彰显了社会主义制度的内涵和巨大吸引力。

第三，除旧布新，学习、宣传马克思主义，增强意识形态的凝聚力。一般说来，通过意识形态的机制，创造国家共同的理想和精神，是政党借助文化进行软权力治理的有效手段。新中国成立后，中国共产党先是通过开展《武训传》、胡适及俞平伯唯心主义、胡风文艺思想、梁漱溟新儒学的批判运动进行了“除旧”，同时还进行了学习和宣传马克思主义的“布新”。在中央部署下，全国迅速掀起了一个学习、宣传马克思主义思想的高潮。

这些批判运动今天看来的确有失偏颇，但在当时却是“在学术界中、在党内外知识分子中宣传唯物主义的有效方法，是推动科学和文化进步的有效方法，是促进各个学术领域中马克思主义新生力量的成长的有效方法，是培养和组织理论工作队伍的有效方法”[9] (P66)。连续几年的除旧布新，把马克思列宁主义由党的指导思想，推广到了全社会，使之成为国家的指导思想，从而使全国各族人民形成了以马克思列宁主义为基础的政治上和思想上的一致。这种一致性既为社会稳定提供了精神支柱，又为广大人民群众提供了主导价值观。

第四，顺应民意，适时转变，提高政策安排的社会认同力。马克思曾说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”在政策的安排过程中，目标群体对其态度同样取决于利益得失的判断。对此，中国共产党有着清醒的认识。毛泽东曾一再告诫广大干部要“时刻提醒自己的政策措施一定要适合当前群众的觉悟水平和当前群众的迫切要求。凡是违背这两条的，一定行不通，一定要失败。”[10] (P33)中国共产党是这样认识的，在实践中也是如此力行的。譬如农村自留地，从最初的全部收回，到最后规定不得将社员的自留地收归公有，也不得任意调换社员的自留地。再例如从公社所有到“队为基础，三级所有”核算的转变等，都是中国共产党人基于人民利益而做出政策调整的生动注脚。

无论是自留地政策的一波三折，还是公社核算体制的下移，都是由于符合了人民群众的利益而获得了高度的社会认同。它不仅增强了党和政府的号召力，而且激发了人民群众极大的建设热情，因此即使在党出现政策偏差乃至失误之时，也能获得人民的理解，并坚定不移地相信党，听从党的召唤，服从党的指挥。

第五，发扬民主，加强监督，激发党和群众的创造力。在延安回答黄炎培“历史周期律”的问题时，毛泽东提出了“民主新路”，并强调只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，才不至于人亡政息。成为执政党后，为了将这一理念付诸实践，营造一个生动活泼的政治局面，中国共产党在进行一系列民主政治制度建设的基础上，还提出要通过民主的方式，“使得人民群众能够自由地在报纸刊物上发表他们对于党和人民政府的批评和建议”[11] (P191)，“借助于各民主党派和无党派人士的批评来克服缺点和错误。”[12] (P147)

尽管新中国成立后的民主政治建设由于没有纳入法制化、制度化的轨道而发生很多曲折，但是，中国共产党坚定地意识到，只要“充分的发扬民主，就能把党内、党外广大群众的积极性调动起来，就能使占人口百分之九十五以上的人民大众团结起来”[10] (P311)。正是较好地发扬了民主作风，在后来的第二次郑州会议及七千人大会上，毛泽东带头作了自我批评，并形成了大家畅所欲言的政治局面，做出了有利于国民经济发展的政策调整；也正是加强了群众对党员干部的批评监督，才使广大人民群众增强了主人翁的责任感，从而在困难时期与党同甘共苦，休戚与共。

三、20世纪60年代初城镇人口精简的现实启示

20世纪60年代初城镇人口精简时，中央曾有过可能会出乱子、甚至大乱子的担心。1962年5月，刘少奇在中央五月工作会议上提醒全党，压缩城镇人口、精简职工“要尽可能不出乱子，少出乱子。但是，在精神上、组织上还得有点准备，准备出乱子，甚至出大乱子”[13] (P447)。然而这次精简不但按照预期完成了任务，而且还保持了社会稳定，为国民经济恢复和发展创造了条件。

时至今日，遑论再发生类似的事情，即使看似不大的利益受损，有时候也能成为群体性事件爆发的火药桶。当然，这与人们自我权利维护意识的觉醒有关，也与市场经济还原了人们追求利益的正当性、鼓励人们追求合法利益相连。我们无意指责或要求人们完全牺牲个人利益，因为邓小平在改革开放之初就指出：“不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。”[5] (P146)可问题在于为什么涉及利益纠纷的群体性事件不断蔓延、对抗程度日益剧烈、无相关利益人员参加踊跃、政府处置起来又举步维艰呢？这就不得不反思我们在软权力建设上的不足了。

首先，权力腐败的存在，降低了党和政府的威信。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上曾指出：“如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民信任和支持”。虽然个别腐败官员不能代表党和政府的全体队伍，但他们的存在，不仅败坏了党和政府的形象，降低了群众对政府的信任度，而且还破坏了机会平等规则，增加了社会不公正程度，从而成为群体性事件爆发的温床。分析近几年来全国影响较大的群体性事件，都不难看出其背后存在的腐败。2001年3月，时任中央纪委书记的尉健行就指出：“有的干部腐败问题严重，严重损害国家、企业和群众的利益，群众强烈不满，最后酿成了群体性事件。”[14]正因如此，中央一再强调要严查群体性事件背后的腐败问题。

其次，社会分化与贫富差距严重，耗散了意识形态的凝聚力。利益格局的剧烈变动导致贫富差距和社会分化日益严重，对社会主义制度所要求的公平正义、共同富裕形成了极大挑战。而这种形势与马克思、恩格斯所描述的社会主义社会相矛盾，同时也背离了人们对社会主义制度优越性的设想与期待。许多人因此开始对“三个代表”产生排斥，甚至质疑社会主义意识形态所宣扬的价值观念。利益冲突的焦点事件一旦出现，就极易引发群体性事件，并出现“无直接利益者”参与增多和利益主体多元化的现象。

再次，利益诉求表达渠道不畅。各社会群体的利益需求是多元化的，为了实现各自的利益，往往希望通过某些方式或渠道让政策的制定者和实施者“听到”他们的心声。然而摆在眼前的事实却是，虽然我们已经建立了一些利益表达渠道，如：举报制度、信访制度、司法救济制度、领导接待日制度等，但是受制于政绩考核导向和“压力型”政治生态，很多官员和部门难以甚至不能正视问题和矛盾。为了尽快解决问题，这些不能与政府部门进行直接、有效沟通的缺乏话语权的弱势群体就极有可能采取群体行动。

最后，群众缺乏知情权，破坏了群众对政策的支持力。在20世纪60年代共和国的大精简中，我们“把困难摆到了人民面前，对群众讲清道理，做了大量的工作”[5] (P217)。而现在，仍有一些地方政府在与民争利，政策制定过程缺乏论证、听证程序，甚至对制定的政策朝令夕改的事也时有发生，致使出台的政策在利益共荣和决策程序上产生偏差，影响了某些特定利益群体的利益，从而因社会认同性的缺失引发社会矛盾。这也正是邓小平所说的：“我们没有把问题摆到群众面前，取得共同的认识，同群众一起商量解决问题。”[5] (P218)

总之，无论是腐败、政策制定中的失误，还是社会不公及利益表达渠道的受阻所引发的群体性事件，很大程度上是因为我们在社会治理过程中软权力建设不足所致。回溯历史，正是由于以毛泽东为代表的中国共产党人在新中国成立后加强了软权力建设，才凝聚人心，集思广益，不但营造了一个积极向上、平稳安定的社会秩序，而且做到了在国家困难面前，党和人民能够同舟共济。虽然由于时代及认识的局限，中国共产党在新中国成立初期的软权力建设上存在不足和缺憾，但仍对当今社会如何应对群体性事件及构建和谐社会提供有益的历史借鉴。

[1] 近七百大厂矿今年投入生产，成千上万的中小型厂矿像雨后春笋破土而出[N] .人民日报，1958-12-31.

[2] [美] 彭尼·凯恩.中国的大饥荒(1959-1961)[M] .北京：中国社会科学出版社，1993.

[3] 陈云文选(第3卷)[M] .北京：人民出版社，1995.

[4] 罗平汉.大迁移：1961-1963年的城镇人口精简[M] .南宁：广西人民出版社，2003.

[5] 邓小平文选(第2卷)[M] .北京：人民出版社，1994.

[6] 毛泽东文集(第六卷)[M] .北京：人民出版社，1999.

[7] 薄一波.若干重大决策与事件的回顾(上)[M] .北京：中央党校出版社，1991.

[8] 建国以来重要文献选编(第13册)[M] .北京：中央文献出版社，1996.

[9] 建国以来重要文献选编(第6册)[M] . 北京：中央文献出版社，1993.

[10] 毛泽东文集(第八卷)[M] .北京：人民出版社，1999.

[11] 建国以来重要文献选编(第1册)[M] .北京：中央文献出版社，1992.

[12] 建国以来毛泽东文稿(第六册)[M] .北京：中央文献出版社，1992.

[13] 刘少奇选集(下)[M] .北京：人民出版社，1985.

[14] 贯彻“三个代表”重要思想 正确处理新形势下的人民内部矛盾[N] .人民日报，2001-03-14.

责任编校：裴媛慧，孙咏梅

Analysis on Soft Power Construction and Population Simplification in the 1960s

ZHANG Zhao-guo，LI Ni

(School of Marxism, East China Jiaotong University, Nanchang 330013, China)

In the 1960s, CCP streamlined urban population for adjusting and developing national economy.A couple of reasons could explain that: credibility of CCP and the government; attraction of socialist system; cohesion of ideology; agreement of policy arrangement and creation of democratic revolution. Athough there were some insufficients of soft power construction in the early days of China, it still has some beneficial lessons for dealing with mass incidents and building harmonious society.

worker simplification；soft power;urban population；society management;1960s;China

2015-04-09

国家社科基金资助项目(11CDJ008)

张昭国，男，山东济宁人，副教授，法学博士，硕士生导师，主要从事中共党史和社会主义现代化建设研究。

F091.32

A

1007-9734(2015)04-0011-05