我国融资性担保救助基金构建及其运作——以辽宁省为例

赵爱玲，从龙恩，王 瑛

(1.东北财经大学 金融学院，辽宁 大连 116025；2.辽宁省融资担保业协会，辽宁 沈阳 110001)

我国融资性担保救助基金构建及其运作
——以辽宁省为例

赵爱玲1，从龙恩2，王 瑛1

(1.东北财经大学 金融学院，辽宁 大连 116025；2.辽宁省融资担保业协会，辽宁 沈阳 110001)

我国融资性担保业对缓解中小企业融资难、降低银行信贷风险起着重要作用。但其在迅猛发展的同时出现了虚假出资、挪用客户保证金、吸收存款和发放贷款等违规现象，导致担保机构破产倒闭风险事件频发。为了对担保业风险进行防范和危机管理，确保担保行业稳定健康发展，使问题担保机构能够平稳退出市场，抑制系统性行业风险的发生和蔓延，文章采用理论与实证相结合的方法，从救助层面上以辽宁省为例研究我国融资性担保救助基金构建与运作。

融资性担保机构；风险等级分类模型；风险费率；救助基金；辽宁省

一、引 言

2014年12月18日，国务院召开了全国融资性担保行业发展经验交流电视电话会议，中共中央政治局常委、国务院总理李克强做出重要批示，中共中央政治局委员、国务院副总理马凯出席会议并讲话，强调积极发展政府支持的融资性担保机构，加快组建政府控股的再担保机构，完善对政府担保机构的考核和风险分担机制，通过中小企业发展基金加大对担保业务的支持力度，鼓励设立风险补偿专项基金或担保基金，对银行、担保机构承担的小微企业、“三农”融资担保贷款损失进行补偿，并通过减免税等方式对融资性担保机构给予财政支持。此次会议是国务院第一次针对融资性担保行业召开的专门会议，充分体现了国家对担保行业的重视和肯定。

融资性担保机构(以下简称担保机构)在缓解中小企业融资难、降低银行信贷风险中起着重要作用。2010年至2013年，我国融资担保在保余额从1.2万亿元增加到2.2万亿元，年均增长23.6%。其中，中小微企业融资担保贷款余额从0.7万亿元增加到1.3万亿元，年均增长22.1%。但由于一些担保机构违规经营、政府部门监管不力、缺乏早期的风险预警机制，担保机构破产倒闭事件频发。从近期担保机构风险案件来看，风险主要集中在抽逃资本金、挪用客户保证金、关联交易、非法吸存和发放贷款等违规经营活动中，最终引发较大规模的行业系统性风险，使担保行业整体陷入困局。当担保机构出现上述违规现象后，监管部门对问题担保机构通常采取不予年检、吊销营业执照等行政化方式令其退出担保业。

近两年，由于经济下滑，受保企业出现经营困难，导致担保机构代偿增加，出现严重的流动性不足，此时需要有人出手相救，帮助担保机构暂时渡过难关，避免引起连锁反应导致担保行业系统性风险发生，这是目前摆在担保行业面前急需解决的问题。本文从维护担保行业稳定，促进担保行业健康发展的角度，提出当担保机构出现流动性不足时，不是任其经营状况继续恶化，而是通过建立担保救助基金给问题担保机构提供资金支持，让其暂时渡过难关。融资性担保救助基金(简称担保救助基金)是指由政府和担保机构共同出资建立，在担保机构出现暂时性的流动性不足而发生经营困难甚至危机的情形下，通过提供贷款等方式向担保机构提供流动性支持的专项救助资金。目前无论是官方、理论界还是担保行业都没有组建担保救助基金的意向。本文在借鉴保险保障基金和证券投资者保护基金运营模式的基础上，结合担保行业特点提出了组建担保救助基金的建议，包括基金的筹集方式、运作管理与救助流程，其中救助基金如何建立，担保机构如何按照风险状况缴纳费用是关键。本文建议救助基金由政府和担保机构共同出资建立，并以辽宁省45家担保机构数据为基础，通过实证方法测算出不同风险状况的担保机构应缴费用，进而测算出全省担保机构应缴费总额，为各省组建担保救助基金提供借鉴。

二、担保救助基金的构建及其运作管理

(一)担保救助基金的资金来源及筹集方式

1.资金来源

本文建议融资性担保救助基金采用政府出资与担保机构按照风险状况缴费相结合的方式，主要原因如下：

(1)从防范道德风险与逆向选择上看

此方式可以有效防范道德风险与逆向选择。一方面，因为需要依据风险程度缴纳担保救助基金，担保机构不会为了谋取高额利润而从事高风险业务，放松对担保项目的评估审查以及动态跟踪管理；另一方面，担保救助基金具有行业互保性质，使担保机构之间互相监督，减少或降低担保机构的道德风险。同时基于风险水平设计的差异化风险费率促使担保机构加强风险约束与危机管理，充分发挥市场“优胜劣汰”机制，防范逆向选择。

(2)从应急反应能力和公众信心维护来看

由于有政府的资金支持，在担保行业发生系统性危机时救助基金能够担负起最后安全网的责任，有在紧急情况下快速明确的融资渠道及安排，保证担保机构的偿付能力，增强公众对担保救助基金的信心。

2.筹集方式

结合我国担保行业发展现状与担保公司资本金不雄厚、偿付能力不高引发的危机事件对整个担保行业的影响，再加上随着经济金融的迅速发展，担保市场与金融市场联系将更为紧密，相互之间的风险传递、影响愈发明显，担保市场面临破产倒闭的可能性加大，这就需要在短期内积累一定数额的能随时应对可能发生风险的基金。我国担保救助资金应该采用事前事后混合方式进行筹集，即事先确定好政府出资比例，然后再根据合理的风险费率向担保机构收取救助基金，当基金累积达到适度规模后不再征收。当担保机构发生代偿风险时，在基金规模不足以应对的情况下启动事后筹集，做好紧急融资的事后准备。混合方式征集救助基金既可以实现事前积累用于不时之需，又可以达到事后补足，同时也可以降低基金管理成本以及过多累积基金可能引发的道德风险。

(二)担保救助基金的运作管理

1.担保救助基金的组织形式

担保救助基金是由政府和担保机构共同募集形成的一种具有行业互助性质的基金，其设立的目的是为了维持担保行业整体的现金流稳定，达到担保行业稳定发展的目的并最终能够保障银行等放款机构和中小企业的利益，形成行业之间的良性循环，具有社会公共性，因此担保救助基金的管理机构应该具备非营利性组织的特征。考虑到我国目前担保行业自律监管机制还有待进一步完善，担保机构风险事件频发以及担保救助基金需要政府支持，光靠行业自律组织是不够的，而如果担保救助基金隶属于政府监管部门将会由于监管部门的干预使其不能够独自发挥作用，因此，担保救助基金应该成立专门的担保救助基金公司对担保救助基金进行管理。公司设立董事会主要负责基金日常征收、管理与使用，董事会成员应由政府、担保机构和金融机构的代表三方面组成；成立监事会负责对基金的运作进行监督，其成员由监管部门派出的代表构成；管理人员应由熟悉资金运作、基金管理且具有丰富担保从业经验的专业人才构成。

2.担保救助基金的救助管理

(1)救助条件

担保救助基金救助条件应该包括两个方面：一是担保机构出现流动性不足；二是担保机构退出将引致系统性危机。担保机构的流动性不足是指担保机构发生代偿时因流动资金不足、资金链条断裂等原因无法及时支付银行等机构贷款，危及金融稳定的一种状态。

在进行救助时应该分析问题担保机构是由于外部原因而陷入流动性危机还是由于自身的经营管理不善而陷入危机。对于自身经营管理不当而引起的流动性问题应充分发挥市场化的“优胜劣汰”机制，而对于由于外部原因导致流动性不足的担保机构应展开救助，防止危机的进一步蔓延。但同时需要注意的是，如果该担保机构退出，由于连锁反应而引发金融危机时，无论是由于何种原因引起的流动性不足都要对其实施救助。

(2)救助原则

一是成本收益原则。在利用担保救助基金对问题担保机构进行救助时，要以救助收益大于救助成本为首要原则。如果救助收益小于救助成本，救助基金一般情况下不应对其进行救助。二是重要性原则。是指问题担保机构退出对整个担保行业体系的破坏非常巨大，可能导致危机的系统性传染，发生整个行业危机，此时就需要对担保机构择机实施合理有效的救助策略。三是短期原则。是指担保救助基金对担保机构进行融资救助是临时性的而非永久性。担保救助基金的目的是为问题担保机构提供暂时的流动性支持，不能让其对救助基金形成依赖，产生道德风险。

(3)救助程序

首先，担保机构进行申请。担保机构意识到自身由于大量代偿而产生流动性不足的时候向担保救助基金进行救助申请。

其次，调查。由担保救助基金和相关的监管部门组成调查小组对拟救助的担保机构财务状况进行详细了解，如果担保机构满足救助条件，就进入是否符合救助原则的审查环节。

最后，根据上述三条救助原则，即成本收益原则、重要性原则和短期性原则，判定担保机构是否值得救助。如果符合救助原则，担保救助基金应进行全力救助，如果不符合就进入破产清算程序，进行市场化退出。

(4)救助方式

担保救助基金在实施救助时，不能提供无收益的流动性支持，应该以贷款或者充当保证人的方式向问题担保机构进行救助，并通过设计合理的贷款利率或者收取一定比例的费用，一方面能够使担保救助基金自身获取收益，保证担保救助基金能够持续运营；另一方面也能够防止担保机构产生道德风险。

三、我国融资性担保救助基金风险费率模拟分析

(一)实证分析的整体思路

我国融资性担保机构数量众多，担保行业地域发展不平衡，地方政府对担保行业支持程度不同。为了能够切实发挥融资性担保救助基金的流动性补充作用，理论上应以省为单位设立担保救助基金。本文基于统计数据资料收集的方便性，以辽宁省为例对担保救助基金的风险费率进行模拟分析，具体分析思路如下：首先以辽宁省担保机构的代偿额和损失额为基准分别确定担保救助基金最高和最低额度(代偿额和损失额有统计数据)，依据等式1：救助基金规模=政府出资额+担保机构总缴纳额，得到由担保机构负责缴纳的资金。其中政府出资比例大小根据当地政府资金能力、对担保机构支持程度、担保行业风险大小等因素酌量决定；其次根据等式2：担保机构出资规模=平均费率×担保费收入总额，得到担保机构总体平均费率；最后使用风险等级分类法得到的模拟风险费率和等式3：担保机构出资规模=Σ各个担保机构担保费收入×对应的风险费率，得到样本担保机构缴纳的救助基金规模的上下限，进而通过样本占总体的比例并结合政府出资比例得到基于风险费率的辽宁省担保救助基金规模区间，当筹集额度达到上限时就暂停征收。

(二)指标的设定和样本选择

为了度量融资性担保机构的风险程度，本文根据担保业经营特点，在确定担保救助基金风险费率时设定了四大类17个衡量指标，并据此采集了辽宁省具有代表性的45家担保机构2013年末的数据进行实证研究，所选取的样本担保机构以序号1～45列示，指标值依次用X1，X2，X3，…，X12表示，对应的各个指标值如表1至表5所示，其中X1和X4单位分别为亿元和百万元，其他指标值单位为%。

1．担保组合质量指标

(1)担保责任余额=总担保-再担保额

(2)客户集中度=前五名最大担保客户担保余额∕全部担保责任余额

(3)行业集中度=单个行业担保责任余额∕全部担保责任余额

(4)平均单笔担保责任余额=担保责任余额∕担保笔数

2．担保风险管理指标

(1)担保代偿率=(同期)代偿支出∕(同期)已解除担保额×100%

(2)担保损失率=本年度累计担保损失额/本年度累计解除的担保额

(3)担保追偿率=追偿收入∕代偿平均余额×100%

(4)联保比率=联保业务发生额∕担保业务发生额

(5)反担保率=具有足额反担保措施的担保余额/担保总余额×100%

3．担保财务实力指标

(1)资产负债率=负债总额∕资产总额×100%

(2)流动资产比率=流动资产∕全部资产×100%

(3)利润率=利润总额∕(担保业务收入+其他业务收入)×100%

(4)资本结构比率=所有者权益∕资产总额×100%

(5)股东权益收益率=净利润∕平均股东权益×100%

4．担保资金运作与资本充足性指标

(1)担保放大比例=担保责任余额∕注册资本×100%

(2)资本充足率=净资产∕(在保责任余额+投资额)×100%

(3)准备金率=风险准备金∕担保责任余额×100%

(三)对辽宁省担保机构各指标的实证分析

首先，利用SPSS软件运用因子分析法从反映各家担保公司状况的各项指标中提取主要因子(本文由于受到数据的限制，在进行因子分析法时剔除了存在数值为零和数值大部分相同的反映担保风险管理情况的五个指标，即担保代偿率、担保损失率、担保追偿率、联保比率、反担保率)；其次利用提取的主要因子和上述被剔除的五个指标构造层次分析结构模型，确定各个指标对担保机构风险程度的权重，进而得出各个担保机构的总得分，并据此对各公司的风险等级进行分类；最后，在风险等级分类的基础上模拟各个担保机构风险费率，进而得到可以征收到的担保救助基金规模。

1．对样本担保机构的因子分析过程

(1)判定分析法适用性

利用SPSS软件得到初始变量的标准化统计信息如表1所示。表2给出了KMO检验统计量与Bartlett球形检验结果，KMO统计量等于0.612，Bartlett球形检验的P值为0.000，表明原有变量比较适合作因子分析。

表1 所有初始变量的基本统计描述信息

资料来源：根据担保业协会网站整理.

表2 KMO检验与Bartlett球形检验

(2)提取主因子

根据可解释的总方差特征值大于1的原则提取了四个公共因子，并按照因子方差贡献的大小进行排序，如表3所示。提取的4个因子对总体方差的累积贡献率达到75.618%，已经包含了原有初始变量大部分的信息，表明可以用这4个因子替代12个初始变量并能实现较好的解释能力。

表3 特征根与方差贡献

2．对样本公司的层次分析过程

(1)建立递阶层次结构模型

根据因子分析过程得到的旋转后的因子载荷阵，对提取的公共因子进行归类命名。第一个公共因子在指标资本充足率、资产负债率、资本结构比率、担保放大倍数、客户集中度上有较大载荷，将这一因子命名为担保财务运作因子；第二个公共因子在股东权益收益率、利润率、担保责任余额上有较大载荷，将其命名为担保财务质量因子；第三个公共因子在平均单笔担保责任余额、行业集中度上有较大载荷，将其命名为担保质量因子；第四个因子在准备金率、流动资产比率上有较大载荷，将其命名为担保财务充足因子。结合前面因子分析法未考虑到的担保风险管理指标，构造评价担保机构风险程度的四级指标体系，如表4所示。

表4 担保机构风险程度评价指标体系

(2)指标权重的确定

首先，计算次目标层各指标在总目标内的权重，如表5所示。

表5 A—Bi判断矩阵(i=1,2)

其次，计算准则层各指标在次目标层两项指标下的权重，C1、C2、C3、C4指标在B1指标下的权重，由因子分析法得到的各公共因子的方差贡献率确定，其计算公式为：权重=某一因子的方差贡献率∕全部因子的累积方差贡献率，如表6所示；C5、C6、C7、C8、C9指标在B2指标下的权重根据B2—Ci(i=5，…，9)判断矩阵确定，如表7所示。

表6 特征值及方差贡献率

表7 B2—Ci(i=5，…，9)判断矩阵

然后，计算方案层各指标在准则层指标下的权重，D1、D2、D3、D4、D5指标对C1指标的权重。根据因子分析法中的因子系数矩阵确定指标权重，其计算公式为：权重=某一指标因子系数的绝对值∕全部指标因子系数绝对值的总和；其他指标权重也通过此方式求得，结果如表8所示。

表8 方案层各指标在准则层指标下的比重

最后，将上述计算结果汇总，确定描述担保机构风险程度的17个指标权重，如表9所示。

表9 担保机构风险指标权重

(3)计算各担保机构的评级得分

由于担保责任余额和平均单笔担保责任余额是绝对数，为了与其他指标保持一致，本文分别以DD8、DD10对其进行替代，其中DD8=某一样本担保机构担保责任余额∕样本担保机构担保责任余额总和，DD10=某一样本担保机构平均单笔担保责任余额∕样本担保机构平均单笔担保责任余额总和；结合确定的指标权重和权重系数，利用下列公式计算各个担保机构的评级得分，得到的担保机构得分及排名如表10、表11所示。

A=-0.0674D1+0.0543D2-0.0538D3+0.0458D4+0.0681D5-0.0651D6-0.0678D7+0.0475DD8+0.0871D9+0.0878DD10-0.0650D11-0.0403D12+0.1071C5+0.0682C6-0.0318C7-0.0277C8-0.0152C9

(四)样本担保机构的风险分级

根据辽宁省45家担保机构风险状况指标的因子分析和层次分析结果，按照评级得分及排名状况，各取三分之一左右的样本担保机构作为标准进行风险等级分类，得到的分类结果如表10所示。

表10 各担保机构评级得分、排名及风险等级

续表10 各担保机构评级得分、排名及风险等级

(五)风险费率模拟及征收额度测算

为了能够模拟样本担保机构的风险费率，进行如下假定：1)建立的辽宁省担保救助基金，政府出资比例为20%①；2)Ⅱ类担保公司为平均风险水平，Ⅰ类担保公司属于风险较低的，征收比例下调20%，相对应地Ⅲ类担保公司征收比例上调20%。按照此征收比例所能筹集到的样本担保机构救助基金规模及据此推导的辽宁省担保救助基金规模上下限如表11所示。

表11 样本担保机构担保救助基金规模模拟 (万元)

如果直接按照平均费率单一比例征收担保救助基金，不作风险费率的区别，则征收的情况如表12所示。

表12 单一比例样本担保机构担保救助基金规模模拟 (万元)

(六)结 论

由表11、表12可以看出，采用风险费率法征收的救助基金规模区间为[8371.5854万元, 162030.6851万元] ，按照单一比例征收的救助基金规模区间为[7797.6262万元, 150921.9653万元] ，说明按风险调整后的征收比例能筹集较多的资金应对风险；从担保机构来说，采用风险费率征收避免了风险等级较低的担保机构承担了部分风险等级较高担保机构风险，有利于防止道德风险和逆向选择。而征收差异化的担保救助基金又可以激励相对薄弱的担保机构改善资产状况，相应减少对担保救助的承担比例，有利于担保行业稳定发展。

四、建立我国融资性担保救助基金的建议

(一)加强融资担保监管法制建设，建立健全市场退出机制

融资性担保救助基金是对担保行业监管制度的继续与延伸，与政府监管形成强有力的相互补充关系，担保监管制度是保证融资性担保救助基金发挥有效作用和功能的前提条件。因此要实现融资性担保救助基金的救助目的，就需要有完善的担保监管制度。这主要包括如下两个方面：一是法律法规的加强与完善，二是融资性担保机构市场退出机制的建立健全。

(二)增强地方政府对担保业的认识，从财政上给予支持

融资性担保救助基金的资金来源是由政府和担保机构共同出资，地方政府必须从财政上给予支持。这是因为：一方面融资性担保行业承担着扶持中小企业发展的职责，通过信用扩张成为金融机构和中小企业的纽带和桥梁，缓解了中小企业融资难融资贵的现状。但其自身却面临着被迫承担代偿责任的风险，受外界环境影响较大。另一方面，融资性担保救助基金建立的目的是对处于流动性危机的担保机构提供流动性支持，避免风险的进一步蔓延，维护担保行业安全与稳定。因此，政府必须从根本上重视担保行业并认识到融资性担保救助基金对担保行业的作用，通过注入资金等方式促进融资性担保救助基金的建立。

(三)构建融资性担保机构信用评价体系，严格信息披露制度

一方面是设立担保机构数据信息库，建立担保行业统一的标准评级指标体系，培育高水平、权威性的专门评价担保机构的评级机构，对融资性担保机构的风险进行等级分类，判断其所处风险级别，进而确定担保救助基金缴纳比例；另一方面是严格信息披露制度，强制担保机构定期公布其经营状况与财务信息，引导担保机构加强内部治理机制建设，不断完善业务标准和业务流程，提高担保业务透明度，推进担保机构开展信用评级工作，纳入征信体系，进一步增强外部监督约束，减少利益相关者间信息不对称问题。

(四)大力实施人才培育战略，提高担保从业人员专业素质

本文在担保救助基金的组织管理模式中建议董事会成员由政府、行业代表和社会公众三部分构成。这就需要制定科学合理的人才储备与培育规划，逐步完善高管任职资格管理和从业人员资格认证制度，提高其职业道德和专业素质，使这些成员能够熟悉资金运用、基金管理且具有丰富的担保从业经验，并利用专业知识和经验在保证担保救助基金安全性和流动性的前提下实现担保救助基金的保值增值，从而为担保行业储备充足的救助基金，应对风险事件。

注 释：

①本文中政府出资比例设定为20%，可以根据当地政府财政情况上下浮动.

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责任编校：田 旭，马军英

2015-04-26

2013年辽宁省教育厅课题(W2013207)

赵爱玲，女，副教授，研究方向为金融理论、中小企业融资、担保机构管理。

F832.3

A

1007-9734(2015)04-0097-08