区域宏观审慎管理框架构建：基于国际经验与中国实践

陈涛

摘 要：本文通过回顾“宏观审慎管理”的演变过程，总结了目前国际组织及各国在构建宏观审慎管理框架方面的做法。从中央银行分支机构视角看，构建区域宏观审慎管理框架，应重点关注区域经济金融监测分析和评估、区域信贷结构优化和融资结构改善、区域系统性重要金融机构管理、区域金融稳定协调机制、区域法人机构改革、金融消费者权益保护等方面。

关键词：金融稳定；宏观审慎管理

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（1）-0058-05

2008年爆发的国际金融危机至今余波未平，世界主要国家尚未从由这场危机带来的经济衰退中实现稳定的复苏。各国金融监管部门以及金融学界对这场二战以来最为严重的衰退的成因和发展进行了深刻反思，并就2008年国际金融危机的成因达成了基本共识，即金融体系的顺周期性和金融监管的顺周期性共同作用，加之系统性重要金融机构之间出现风险传染，最终导致这场危机的爆发。通过对金融危机的反思，“宏观审慎管理”这一理念逐步深入人心，世界主要经济体和金融管理组织对宏观审慎进行了深入研究，形成了涵盖机构设置、风险识别与评估、宏观审慎工具体系、政策协调、危机救助等的基本政策框架。中国的金融管理机构在宏观审慎管理建设的过程中，在统计体系的规范化、新型政策工具设立、压力测试、差别化信贷政策、存款保险制度和金融消费者权益保护等方面进行了有益的探索与实践，逐步构建起中国宏观审慎管理的基本框架。

一、宏观审慎管理框架的基本构成及国际借鉴

（一）宏观审慎管理的演变。从现有文献看，“宏观审慎”这一概念可能最早出现于1979 年，库克委员会（巴塞尔委员会的前身）首次使用了“宏观审慎”一词，1986 年，国际清算银行指出，“金融监管当局应有宏观审慎意识”。1998年亚洲金融危机后，国际货币基金组织首次提出将宏观审慎理念应用于金融监管体系，并于 2000 年开始设计宏观审慎管理指标，还与世界银行共同发起了进行金融稳定评估规划（FSAP）。BIS行长Andrew Crockett（2000）提出了宏观审慎性监管的两个维度，一是时间维度，即风险如何随时间的推移而不断演变，后来被总结为金融系统的“顺周期性”，二是截面维度，即风险在金融体系内部是如何分布，可称之为金融体系的系统性风险。欧洲中央银行（2005）设计了一套较为详细的宏观审慎监管指标体系，并认为金融市场的快速发展，加之银行与非银行间联系不断加大，此时货币与新兴金融市场的流动性风险将远大于传统金融市场，欧洲中央银行的判断一定程度上预言了2008年的金融危机。

2008年爆发的国际金融危机真正使“宏观审慎”成为银行监管机构和学术界关注的重点和热点，各国中央银行及国际组织对“宏观审慎”管理框架进行了深入系统的研究。2009 年，IMF 在《全球金融稳定报告》中指出，全球金融监管机构应当采取宏观审慎方法，并制定宏观审慎监管框架，用以减轻系统性风险的积累，降低再次发生金融危机的可能性。2009年9 月G20 匹兹堡峰会形成的会议文件中使用了“宏观审慎管理”和“宏观审慎政策”的提法，2010年5月BIS全球金融体系委员会总结了宏观审慎政策框架构建及工具运用的初步经验，2010 年11 月G20 首尔峰会进一步形成了宏观审慎管理的基础性框架，并提出了最主要的宏观审慎管理政策，2011年2月FSB向G20财长和央行行长提供了名为《宏观审慎政策工具和框架》的报告，总结了国际及各国构建宏观审慎政策框架的最新进展。

（二）宏观审慎管理框架的构成。宏观审慎管理框架是一个完整的体系，并与宏观审慎管理的内涵紧密相连。从宏观审慎的两个维度看，宏观审慎应主要是采用逆周期的调控政策，防范系统性的金融体系风险，维护国际或各国的金融总体稳定。宏观审慎主要目标应主要是强化金融主体对经济下滑和其他负面冲击的恢复能力，以及限制金融风险的累积，以此降低金融危机的可能性或强度，因此宏观审慎政策框架应包括宏观审慎政策目标与宏观审慎政策工具以及工具的运用。FSB（2011）认为宏观审慎政策主要是运用宏观审慎工具防范系统系金融风险，由此防止可能对实体经济造成危害的关键金融服务领域的动荡，主要政策框架包括识别和衡量系统性风险、时间维度政策工具、跨行业维度政策工具、宏观政策实施的治理框架（包括机构、政策协调）等。我国《金融业发展和改革“十二五”规划》指出，宏观审慎政策是指以防范系统性金融风险为目标，主要采用审慎工具，以必要的治理架构为支持的相关政策。

从宏观审慎的主要内涵及对宏观审慎管理框架的研究基本可以总结出，一个较为完善的宏观审慎管理框架应主要包括：宏观审慎管理机构、对系统风险的识别和评估、宏观审慎工具体系、管理部门的协调，基于2008年金融危机的教训，宏观审慎管理框架还应包括发生危机后的响应与救助。

（三）宏观审慎管理框架的国际借鉴。2008年金融危机过后，各国及国际组织在反思中加快了构建逆周期宏观审慎管理框架的步伐和探索，中央银行或新成立的机构被赋予实施宏观审慎管理的职能，以巴塞尔协议Ⅲ为代表的宏观审慎管理工具及指标不断被加强，世界各主要国际金融管理组织开展了多层次的金融体系风险评估与压力测试，各国均加强了宏观审慎政策、货币政策、财政政策等的协调，以美联储为代表的发达经济体中央银行在2008年金融危机后承担最后贷款人职责采取的各类救助措施，显著拓展了逆周期政策的范围和空间。

指定中央银行或成立新机构负责对系统性金融风险的监管。美国将系统性风险监管职责赋予美联储，并将美联储的监管权力从商业银行扩大至所有具有系统重要性的金融机构，包括投资银行、保险公司、对冲基金以及金融控股公司等，尤其是加强了对大型金融机构的监管。英国将金融监管权从金融服务管理局重新移交给英格兰银行，并在英格兰银行下设立金融稳定委员会，负责国家金融稳定。欧盟新设了欧洲系统风险委员会，欧洲议会赋予其对欧盟内金融体系进行宏观审慎管理及防范和减少欧盟金融稳定系统性风险的职责。韩国扩大了中央银行职权，进一步强化了韩国银行的宏观审慎管理职能；日本亦将宏观审慎的职责赋予了日本银行。

创建或加强逆周期监管要求。2008年金融危机对原有监管体系带来的最大改变即应创建或加强对金融机构的逆周期监管要求。巴塞尔协议Ⅲ成为金融危机后国家金融管理组织在逆周期监管方面的最大成果。巴塞尔协议Ⅲ提出的逆周期资本缓冲及永久资本留存缓冲成为宏观审慎时间维度上最重要的管理要求，在防范行业维度层面的风险上，目前正处于初步探索阶段，G20于2010年签署了关于解决系统性重要金融机构道德风险和外部风险的政策框架，巴塞尔协议Ⅲ部分条款通过提高高风险业务的资本要求和流动性要求来降低机构层面的风险，从而一定程度上解决系统性风险和金融机构之间的关联性。

开展金融体系风险监测、评估与压力测试。2008年金融危机后，对金融体系的系统性风险的监测和压力测试更加受到重视。根据 G20伦敦峰会的要求，金融稳定理事会成立了金融脆弱性评估常务委员会，定期对全球金融体系的脆弱性进行评估，BIS 和全球金融系统委员会已开发出了一系列宏观审慎监管指标，IMF 在 2009年 4 月的《全球金融稳定报告》中，重点介绍了四种评估金融机构风险关联性的定量模型。截至2011年3月，欧洲银行业监管局、欧洲系统性风险委员会和欧洲中央银行会同各国监管当局已经开展了三次银行业压力测试。2011年7月，美国金融稳定监督委员会发布了首份年报，从宏观经济环境、金融业发展、监管改革等方面对美国金融稳定状况进行了分析评估。

建立跨部门协调机制。宏观审慎作为最新出现的政策取向，其政策制定、实施必然存在与货币政策、财税政策之间的协调，这种政策的协调通过部门或机构之间往往不能达到目的，因此需要建立跨部门的协调机制。美国成立了金融稳定监督委员会，该委员会由美国财政部、美联储以及联邦存款保险公司等其他市场参与方或管理部门等多个机构组成，负责监测跨部门系统性风险，统一监管标准，协调监管冲突等；英国成立了由财政部、英格兰银行、金融服务管理局参与的金融稳定理事会，负责监测和评估金融体系系统性风险；欧盟系统风险委员会要求欧洲中央银行、欧洲银行业监管局、欧洲证券和市场监管局、欧洲保险和职业养老金监管局等机构定期向其提供数据，以便其开展系统性风险监测和评估，并将可能产生系统性风险或威胁金融体系稳定的风险通过预警方式传递给欧盟金融监管体系。

对产生危机的金融机构的救助。中央银行的最后贷款人职责在维系金融稳定中起到核心作用，对产生危机的机构的救助在宏观审慎管理框架中仍应是不可或缺的。金融危机以来，发达经济体中央银行采取大量创新性的政策工具对金融机构开展救助，显著拓展了宏观审慎政策工具逆周期操作的广度和深度。美联储创设了包括定期拍卖工具、定期证券借贷工具、一级交易商信贷工具、商业票据信贷工具、定期资产支持证券信贷工具、资产抵押证券贷款工具等大量最后贷款人操作工具，这些政策工具的创设，有效补充了金融市场流动性，对于应对金融危机起到了重要作用。

二、中国建立宏观审慎管理框架的实践

我国《金融业发展和改革“十二五”规划》指出，“借鉴国际经验并结合我国国情，进一步构建和完善逆周期的宏观审慎政策框架，有效防范系统性金融风险，保持经济金融平稳较快发展。”中国金融管理部门在完善金融统计指标体系、创设宏观审慎政策工具、开展系统性风险评估、加强逆周期宏观监管、健全存款保险和金融消费者保护框架等方面进行了探索与实践。

（一）完善金融统计指标体系。2011年，人民银行推出了“社会融资规模”这一衡量实体经济融资总量的新指标，社会融资规模基本涵盖了整个金融体系，能够更准确、全面地反映全社会的融资状况和流动性水平，同时还能反映金融风险在不同金融机构、不同金融市场之间的传导。社会融资规模指标对于强化对系统重要性金融机构、市场和工具的监管，加强金融体系稳健性监测分析与评估，实施逆周期的宏观审慎管理和维护金融稳定具有重要意义。同时，在总结国际金融危机教训的基础上，人民银行推动了金融统计标准化建设，统一金融机构、金融工具和金融产品的分类标准与计量方法，成为维护金融稳定的重要举措。

（二）创设宏观审慎政策工具。2011年人民银行创设立了差别准备金动态调整工具，差别准备金动态调整结合了流动性总量管理与构建宏观审慎政策框架，基于银行信贷偏离经济增长加物价涨幅的程度，同时考虑各金融机构对整体偏离的影响及各自系统重要性程度和稳健性状况，重在引导金融机构按照宏观审慎要求充实资本、管理风险资产、主动调整并合理安排贷款投放，保持稳健经营。差别准备金动态调整措施与利率、公开市场操作、存款准备金率等传统货币政策工具相配合，对于引导货币信贷及时回归常态，提升了金融机构的稳健性起到了重要作用。

（三）开展金融体系系统性风险评估和压力测试。2008年金融危机的爆发凸显了对一国金融体系进行全面评估的重要性。2009年8月，我国经与IMF、世界银行协商，正式启动了FSAP评估。国际基金组织、世界银行中国FSAP评估团分别于2010年6月、12月进行了两次现场评估，2011年11月，中国FSAP顺利结束。该评估涵盖了中国宏观金融风险和金融体系脆弱性、金融监管环境、系统流动性和金融稳定、金融市场基础设施建设、金融发展和金融服务可获得性、应急预案和危机管理安排等六方面内容。FSAP评估从国际视角客观评价了中国金融体系，肯定了近年来中国金融改革和发展的成就，对潜在风险及其对宏观金融稳定的影响进行了系统分析，并提出了有益建议，对中国提升金融体系稳健性具有一定参考价值。

2011 年底，为识别和评估金融体系的潜在风险，人民银行组织17家商业银行开展了金融稳定压力测试。此次测试主要针对商业银行信用风险，包含“整体及重点领域信用风险敏感性压力测试”和“宏观经济情景压力测试”。敏感性和情景压力测试结果表明，我国商业银行资产质量和资本充足水平较高，以17 家商业银行为代表的银行体系对宏观经济冲击的缓释能力较强，总体运行稳健。

（四）加强对金融机构的逆周期宏观监管。2011 年，人民银行会同相关部门研究了我国系统重要性金融机构评估方法，加强了对我国系统重要性金融机构的宏观审慎管理，探索建立我国系统重要性金融机构的风险处置机制和清算安排。中国银监会按照巴塞尔协议Ⅲ的要求，制定了针对中国银行业机构的新的监管标准，2012年6月正式出台了《商业银行资本管理办法（试行）》，全面引入了巴塞尔协议Ⅲ确立的资本质量标准及资本监管最新要求，在宏观审慎监管上，将系统性风险纳入资本监管框架，设立了逆周期资本要求和系统重要性银行附加资本要求，还提高了传染性较强的银行体系内部交易的风险权重，并推动金融机构建立流动性风险内部监控指标体系。在2012年11月美国和欧盟先后宣布或考虑一定条件下无限期推迟巴塞尔协议Ⅲ的生效时间的背景下，中国仍将在2013年起实施新的监管办法，体现了中国贯彻宏观审慎管理理念的决心和信心。

（五）健全存款保险和金融消费者保护框架。加快存款保险制度出台。在借鉴国际金融危机中各国风险处置经验基础上，人民银行推进建立存款保险制度，起草《存款保险条例》，目前我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟，存款保险制度的设立，将对保持金融市场公平竞争、推动利率市场化、促进金融机构稳健经营起到基础性作用。

成立金融消费者保护机构。金融消费者保护通常被作为微观监管的最终目标，但金融危机的爆发使各国金融管理当局意识到，忽视对消费者利益的保护，会破坏金融业赖以发展的基础，金融消费者保护缺失，客观上推动和加剧了市场失灵，为金融危机的孕育和最终爆发提供了最适宜的土壤，加强金融消费者权益保护成为后金融危机时期各国金融管理当局反思和改革的重要内容。2011年10月，中国保监会首先成立了保险消费者保护局。2012年1月，证监会成立了投资者保护局。2012年下半年，人民银行和银监会分别成立了金融消费者保护局，中国主要金融管理部门均建立起专门维护金融消费者权益的专门机构。

三、构建区域宏观审慎管理框架的重点

（一）加强对区域经济金融的监测分析和评估。对区域经济金融运行进行监测分析和评估一直以来都是人民银行分支机构的重要工作之一。宏观审慎管理框架的基础和出发点即识别和预警系统性风险，特别是在当前金融体系不断完善、经济结构转型不断深化的背景下，金融风险的暴露往往呈现突发性、快速传染的特点。人民银行分支机构应加快建设区域经济金融风险识别和评估指标体系，提高对系统性风险初期暴露的监测能力。2012年我国各地不断出现的民间借贷资金链断裂、房地产价格快速下滑、钢贸企业贷款不良上升等情况，说明在区域层面，系统性风险的产生往往与区域经济结构密切相关，在经济下滑的背景下，区域系统性风险点与区域产业集中、经营模式等存在较大关联性，因此，对当地核心和支柱产业的经营状况监测分析和评估应是研判风险的核心，特别是对信贷投放快速增加和集中的行业与企业更应重点关注。

（二）推动区域信贷结构优化和融资结构改善。2008年金融危机的爆发，集体失误是促使危机形成的重要内在原因和逻辑链条，减少金融机构间的“羊群效应”，推动金融机构差异化经营应是降低金融体系系统性风险的重要措施。从区域金融体系发展来看，银行体系融资较多的集中在大企业、优质行业，融资体系较多的集中于银行系统，不利于风险的缓释和金融体系整体稳定。人民银行分支机构应加强对区域信贷投向结构的指引，降低集中度，同时提高金融体系包容性，加大对县域、小微企业的支持力度，鼓励金融机构开发适合区域经济发展实际和特点的信贷产品；同时促进区域融资结构改善，提高直接融资在社会融资规模中的占比，建设多元化的融资体系，降低对银行系统的依赖度。

（三）加强对区域系统性重要金融机构的管理。对系统性重要金融机构实施更为严格的监管和资本要求是宏观审慎管理框架的重要内容。从人民银行分支机构角度看，应加强对区域内重要法人机构的管理。区域法人金融机构由于在发展策略、业务方向、经营决策等方面具有自主性，与处在同一区域的其他非法人机构具有一定差异性。特别是在县域和农村地区，法人机构承担了支持三农和小微企业的主要任务，呈现“垄断经营”的状态，同时法人机构一般还存在治理结构不完善，内控制度不健全，管理较为粗放等问题，一旦某区域法人机构经营出现较大风险，将立刻引致区域金融动荡。应对区域内具有系统重要性的法人机构予以重点关注，应督促法人机构完善治理结构，规范管理制度，提高资本实力，防范信贷风险，探索区域金融稳定协调机制。目前区域金融管理部门呈现“一办一行三局”的态势，代表当地政府的金融办以及作为派出机构的人民银行、银监局、证监局、保监局共同承担对区域内各类金融机构的管理职责，特别是地方政府金融办在小额贷款公司、融资性担保公司等非正规金融体系的监管上承担重要责任。在维护区域金融稳定方面，人民银行分支机构应加强与其他金融管理部门在各类机构信息、监管信息方面的对接和共享，促进宏观审慎监管信息与微观监管信息的及时沟通，探索维护区域金融稳定的协调机制，特别在“影子银行”体系监测和风险评估、系统性风险预警和处置、困境机构救助等方面更应加强机构间的协调与配合。

（四）推进区域法人机构进一步改革。近10年以来，中国的金融改革取得了显著的进展，国有商业银行基本建立起现代银行业管理制度，但在区域法人金融层面，2003年开始的农村信用社改革已基本结束，区域法人金融机构基本走出了困境，人民银行“花钱买机制”效果较为显著。区域法人机构下一步改革仍需进一步探索，人民银行分支机构应在科学分析区域法人金融机构自身条件、经营环境的基础上，弱化对法人机构的行政干预，强化资本和产权的基础性作用，分类推进区域法人机构的进一步改革。对于资本水平较高，风险控制能力较强的法人机构鼓励其向农村商业银行、农村合作银行改制；推动城区农村信用社业务转型发展，从支持三农转向支持小微企业及民生领域；对于处于同一区域、经营水平相当、业务范围相似的机构，在自愿协商的基础上，可重组、联合，增强机构实力，但应保持大多数县域法人机构的主体地位。

（五）做好金融消费者权益保护工作。忽视金融消费者权益的模式引致的金融过度创新是导致此次金融危机的重要原因，加强对金融消费者权益的保护有助于金融环境的优化和公平竞争市场形成。人民银行分支机构履行金融消费者保护职责，对于区域金融稳定具有积极意义。人民银行分支机构在征信、银行卡、结算账户、人民币流通等金融领域负有管理职责，而现阶段这些领域又是产生金融消费权益争端较多的地方，并且部分领域的争端呈现倾向性、系统性的特点，人民银行分支机构应加大对金融消费者保护的宣传力度，强化监督管理，稳步推进金融消费者权益保护工作，维护区域金融稳定。

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Building the Regional Macro-prudential Management Framework：Based on the International Experience and Chinas Practice

CHEN Tao

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The paper reviews the macro-prudential management evolution and sums up the practices applied by the countries and the international organizations in building a framework of macro-prudential management. From the perspective of the central bank branches， when building the regional macro-prudential management framework， the focus should be placed on the monitoring analysis and assessment of the regional economy and finance， the structure optimization and financing structure improvement of the regional credit， the management of the regional systemically important financial institutions， the coordination mechanism for the regional financial stability， the reform of the regional legal person institution and the financial consumers rights and interests protection and so on.

Keywords：financial stability； macro-prudential management

责任编辑、校对：杨振峰