论政治国家与市民社会二元结构的治安主体

□石启飞

(辽宁警察学院，辽宁 大连 116036)

治安主体是治安学的基础理论问题。新时期治安主体的形式有哪些，其应承担什么样的治安责任，各主体间的相互关系又应如何？这些问题的解决都亟待治安主体理论研究要有突破性的进展。然而，由于治安学起步较晚，关于治安主体的研究仍处于经验总结和概念描述阶段，并没有形成一个系统的理论。当前，关于治安主体的研究，从文献上来看主要着眼于多元主体的构建之上，将凡是能够起到维护社会治安作用的力量，无论是组织还是个人，从头到尾毫无遗漏地罗列一遍。这种经验总结式的治安主体构建并不能算作治安学上的主体理论，对实践也无多大的指导意义。之所以如此，是由于治安主体研究缺乏研究进路的反应，没有相应范式的表现。有了相应的进路和研究范式，才能对现实之中的各种治安主体现象予以系统地阐释，而且还能预测未来的走向。当然，进路和范式不能是唯一的，只有多个进路和多种范式，才能保障我们对治安主体的认识更加深入和全面。

政治国家与市民社会的区分是研究人类社会发展的基本分析工具，由于这一分析范畴不仅可以对特殊利益、个人权利、私人领域和个人价值进行深切的关怀，还可以对普遍利益、国家权力、公共领域和整体价值进行整体覆盖，其具有了对传统与现代、东方与西方的极其深透的穿透力和精准的分析力，①所以，借用这一分析范畴来分析治安主体的发展演变，不仅可以看到其表面样态，而且可以窥其实质。

根据政治国家与市民社会的不同关系，社会可以分为一元社会和二元社会。一元社会就是指虽然有形式上的政治国家与市民社会的区分，但二者是统一的，即市民社会受制于政治国家。奴隶社会、封建社会和计划经济基础上的社会主义社会均为一元社会。二元社会是指政治国家与市民社会相对立的社会，资本主义社会和市场经济基础上的社会主义社会属此范畴。

一、一元社会的治安主体

（一）一元社会治安主体的特征。我国公安学与治安学关于主体的理论，均将公安主体和治安主体进行二元的划分：公安主体分为国家公安力量与社会治安力量；治安主体分为国家治安管理主体和社会治安防范组织。这种关于治安主体二元划分的架构无疑是正确的，但是却忽视了不同社会基础上的二者关系的研究，而片面地强调其形式上的互动，以致于认为任何社会的治安主体均是二元模式。这样，现代治安主体与古代治安主体、市场经济基础上的治安主体与计划经济基础上的治安主体就没有了实质的区别，就模糊了一元社会治安主体与二元社会治安主体的界限，不利于对治安主体本质的认识，也不利于当下社会治安主体的构建。笔者认为，古代社会（指奴隶社会和封建社会）和计划经济时期的社会主义社会是政治国家与市民社会高度统一的社会，因而在其基础之上建立的治安主体也只能是一元化的治安主体。所谓一元化的治安主体，就是指社会上虽然存在着以维护社会治安为职责的个人和组织，但其都程度不同地隶属或依附于国家治安组织，不具有独立的主体地位，国家治安组织可对其发号施令，实质上国家治安组织才是唯一的治安主体的主体存在。②

马克思和恩格斯将市民社会作为理解整个历史的基础，从市民社会出发对不同的理论产物和意识形式进行阐明，把“市民社会制约和决定国家”作为其唯物史观的理论基础。[1]据此，可以说有什么样的市民社会就有什么样的社会治理组织。古代的市民社会是建立在自然经济基础之上的，社会组织发展极不充分，决不能与国家分庭抗礼，因此，国家作为社会最强大的组织凌驾于社会之上，具有绝对的权威，政治国家在社会生活中扮演了至高无上的角色，一切社会组织及其个人都要听命于政治国家，唯国家之命马首是瞻。计划经济时期的市民社会组织更是由国家一手操办，亦唯国家之命是从。因此，在一元模式下的市民社会组织，表现出来的特征便是组织建设上的附属性、设立的国家性。至于像家庭、家族这样的以血缘为纽带形成的天然组织，受低下的生产力水平的影响，虽然是政治国家的基础，但由于其分散性和弱小性，不可能进一步发展形成制约政治国家的市民社会组织，而个人由于没有其独立人格，更不可能与政治国家相提并论。因此，古代社会和计划经济基础上的社会，从最大的组织——国家，到最小的单元——个人，中间并没有产生具有独立个性的中间组织，未能形成制约国家的市民社会力量。这就是国——家——人一体的一元社会。

（二）一元社会治安主体的职能。这种一元化的社会，其社会治安防控组织的表现，就是市民社会结构的翻版。古代国家治安管理主体，没有统一的专门组织，职能分散于各国家机关，职责侧重于保卫皇宫、维护京城和主要城市的治安秩序。在广大的农村地区，并不设立国家治安管理主体，而主要由社会治安防控组织来承担治安责任。在我国，这叫“权不下县”，即县以下实行社会自治。计划经济时期，除了国家治安管理主体负责维护社会治安，社会上的护厂队、护路队、护林队等社会治安防控组织也与国家治安管理主体共同担负起维护社会治安的责任。如果不对治安主体所存在的社会结构进行分析，就必然会认为从古至今的治安主体一直是二元化模式或多元化模式。如果用政治国家与市民社会关系的分析工具来分析古代社会的治安主体和计划经济时期的治安主体，就会立刻认识到，根本不存在什么一元化模式和多元化模式，而只有一元模式。之所以是一元模式就是由于政治国家与市民社会并没有分立，而是合一。以我国为例，古代社会建立在自然经济基础之上，人是家庭、家族、保甲组织的附属，而保甲又是国家的附属。计划经济社会人是单位的附属，而单位则是国家的附属。因此，古代社会和计划经济社会中的人仍然是一种身份关系。在这种身份关系基础上的社会组织与国家组织的目的、利益具有高度一致性，这必然导致国家没有必要将国家治安管理组织设置到基层，而且当时经济的不发达也不允许国家这样做。所以，这时的国家治安管理主体与社会治安防控组织的区分只是形式上的，而不是实质意义上的。社会治安防控组织的职能即是国家治安管理主体的职能。

二、二元社会的治安主体

现代意义的市民社会是相对于政治国家而言的，是建立在现代化社会大生产和发达市场经济基础之上，以契约关系为纽带，以尊重和保护社会成员基本权利为前提的社会成员的物质交往方式及社会自主的生存样式。[2]二元社会的治安主体正是建立在这种政治国家与市民社会分离、分立的基础之上的国家治安管理主体与社会治安防控组织分离、对立的主体构成模式。虽然，现代国家经历了有限政府到全能政府再到有限政府的回归的发展历程，但政治国家与市民社会分离、分立的理念始终是现代社会进行政治架构的基础，对二者进行明确的疆域划分是整个社会一以贯之的目标追求。

（一）二元社会治安主体的特征。现代市民社会是以市场经济为基础的人人平等的契约型社会。在资本主义早期，市场经济的发育还不成熟，市民社会的组织化程度也不高，但国家仍然为市民社会所必需，然而旧的国家组织已经不适应新的市民社会的要求。于是，新的政治国家便建立起来了。最初的资本主义国家是有限职能的国家，正像英国行政法学者韦德在其巨著《行政法》一书中讲到英国行政从19世纪到20世纪的变迁时首先引述英国历史学者泰洛的话，“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。③之所以如此，就在于早期自由经济基础上的市民社会信奉的理念是不想有一个强大的政治国家来干涉个人的自由。但是，治安问题的存在却是社会的现实，在市民社会自身不能解决这一问题之时，当然还必须将这一问题交给国家。所以，随着现代政治国家的建立，世界各国均建立了专职的国家治安管理主体，即警察学上所述及的新警察或职业制服警察。虽然这一新的国家治安管理主体比以往任何社会的国家警察力量都要强大，但是它一经建立就被套上了轭板，使其只能在有限的疆域里耕耘，而不是任性地驰骋。

然而，治安问题不是一成不变的，随着市场经济的发展，各种治安问题相继出现，而当市场无力解决时，仍然要诉诸于国家治安管理主体，于是国家治安管理主体就越出樊篱，侵入市民社会的领域，扮演唯我独尊、舍我其谁的治安服务提供者的角色。可是，由于国家治安管理主体并非“天使”，根据公共选择理论，其并不必然地将社会公益作为自身行为的目标追求。所以，其治安服务水平便倍受指责和猜疑，而如果没有外部的压力，这种局面就会继续下去，国家治安管理主体就会任尔东西南北风，而我自岿然不动。可喜的是，市民社会的发展并不给其提供安之若素的机会。市民社会已经发展出了可以与国家治安管理主体分庭抗礼的相应力量，迫使国家治安管理主体进行相应的改革，去获取生存空间，确定自身的存在价值。

为了满足社会的各种需求，市民社会亦在逐渐地发展并走向成熟。典型的特征便是其组织化程度的提高，发展出了各种各样的社会组织。这些社会组织根据是否属于市场系统可以分为两类：一是属于市场系统的企业组织；一是不属于市场系统的社会组织。当市民社会发育成比较成熟的公民社会时，社会组织要素中不属于市场系统的社会组织又得到了充分的发展，由于其既不属于第一部门（政府部门），又不属于第二部门（市场系统），所以人们就将这一介于政府与企业之间的组织称为“第三部门”（the third sector）。它包括“公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。”④这些“组织的称呼有：非政府组织、非营利组织、民间组织、公民团体、中介组织、群众团体、人民团体、社会团体、第三部门组织、志愿组织等等。”⑤与市民社会组织的发展相适应，社会治安组织的发展亦是如此。

综上，二元社会治安主体的特征就表现为国家治安管理主体和社会治安防控组织的既分离与对立，又共存与互补。在两个治安主体之中，社会治安防控组织的组织化程度逐渐提高，不属于市场系统的社会治安组织在公民社会发展势头强劲。

（二）二元社会治安主体的形态及结构。从市民社会与政治国家二元区分的角度，我们可以看到二者是均以组织的形态而存在。因此，关于治安主体的研究其实是关于治安组织的研究。而多元化模式下的治安主体理论则将个人也包括在内，认为复杂多变的现代社会是由社会中既相互联系，又彼此区别，且互不隶属的多个相互独立的个人、法人、组织等共同组成。⑥这种多元治安主体认识会导致主体研究缺乏系统性和重点不明确。因此，将二元社会治安主体与多元治安主体学说结合起来，可以实现主体研究的系统性和研究重点的确定性。由国家治安管理主体与社会治安防控组织的二元结构出发，再分别研究各自领域的主体构成，使主体构成依层次展开，使治安主体理论形成有机的系统，便于我们认识不同主体在系统中的地位与作用。如国家治安管理主体，就可分为人民警察力量、武装警察力量等；社会治安防控主体可分为组织力量和个人力量；组织力量又可分为市场系统的治安防控组织和民间治安防控组织。市场系统的治安防控组织包括保安服务企业、物业服务企业、车辆看护公司、停车管理公司等。民间组织力量包括场所行业协会、特种行业协会、民爆行业协会、保安协会、义务反扒志愿队、消防志愿者组织等。社会治安防控主体的最下一层则为广大的人民群众，这是从最广义的治安主体角度进行的划分。为了确定治安主体的研究重点，可以仅对以组织形态存在的治安主体进行划分，这应为狭义的治安主体。

三、二元社会治安主体的两重性及互动

现代社会的演进是市民社会不断发育并摆脱政治国家的超常干预、政治国家与市民社会逐渐分离的过程。伴随着经济、政治领域改革的深化和拓展，中国的现代化进程也日臻完善，随着社会自治领域的日益发展壮大，现代意义的中国市民社会也会逐步地发展成熟起来。[3]现代社会国家治安管理主体和社会治安防控组织如何定位，二者关系如何构建亦是我国经济转型和政府职能转型期亟需回答的问题。

（一）二元社会治安主体的两重性。在19世纪与20世纪之交，形形色色的“国家主义”初显，并于20世纪中叶达到炽盛，国家从不同的角度、通过不同的方式向市民社会发起进攻，不断地进行渗透或侵夺。为了对付“国家主义”的猖獗进攻，人们又开始重拾市民社会这一理念武器，试图通过对市民社会的重塑和捍卫来调整国家与社会之间极度紧张的关系，以实现国家与社会间的和谐共处[4]。

国家治安管理主体与社会治安防控组织都存在着两重性。建立在市场经济基础上的社会治安防控组织，经过充分的发展，就会逐渐摆脱国家治安管理主体的束缚，此时依法明确社会治安防控组织的基本权利，就会充分释放其维护治安的潜能，调动其维护社会治安的积极性和创造性。但是，社会治安防控组织也会在对自身权利和自主性的张扬之中将负面功能显露出来。社会治安防控组织将自身利益的最大化作为目标追求，往往会陷入无序的、盲目的无政府主义泥潭之中。社会治安防控组织自为、自发的运转结果必然导致其行为的非规范性和侵权行为的多发。国家治安管理主体也同样具有两重性。国家治安管理主体通过正当行使公权力会促进社会的公共利益，为弱势群体提供治安服务，维护社会稳定，填补社会治安防控组织提供治安服务能力的不足。但是，如果不对国家治安管理主体的公权力实施必要的限制，那么公权力与生俱来的扩张性就会使社会治安防控组织丧失独立性而依附于它。而且，国家治安管理主体和社会治安防控组织的能力都是有限的，因为在现代资讯高度发达的社会，不论公共部门组织还是私人部门组织，没有一个哪一个组织能够拥有解决动态、综合等多样性、复杂性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个组织能够拥有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。⑦因此，二元社会的治安稳定，必然要求国家治安管理主体和社会治安防控组织之间有良性互动。

（二）二元社会治安主体的互动。既然国家治安管理主体和社会治安防控组织维护社会治安的能力都是有限的，那么在处理二者的关系上就不能单纯地强调其中一方的职能作用，而忽视另一方，夸大对方的不足，掩盖自身的缺陷，应该探究扬长避短的有效路径，以充分发挥二者的职能作用。国家治安管理主体的过度干预和社会治安防控组织的自我膨胀与失去控制都会使自我在发展中迷失方向，甚至误入歧途。要实现国家治安管理主体与社会治安防控组织的优势互补、拾遗补缺的良性互动，必须转变国家治安管理主体的职能，并改革机构设置。公安机关应从一些领域中撤出，回到自身应然的领域，把能够通过市场解决的事情交给市场解决，把能够通过社会解决的事情交给社会解决。就国家治安管理主体来说，要相应地削弱公安机关权力，不要涉足社会治安防控组织的领地，要耕好自己的田；就社会治安防控组织来说，必须根据具体的法律法规切实承担起相应的治安责任。如果没有众多运作良好的社会治安防控组织的存在，邪教、黑社会之类的恶性社会组织就会利用国家治安管理主体因鞭长莫及而活跃于其控制之外的社会活动领域。因此，努力培育众多运作良好的社会治安防控组织是保证整个社会健康、有序发展，社会和谐稳定的重要举措。对国家治安管理主体与社会治安防控组织二元分立的强调，并不是要削弱和淡化国家治安管理主体的作用。当前，随着全面深化改革开放，受市场机制决定作用的影响，我们应该看到，一方面，国家治安管理主体独掌治安资源、提供治安服务的“一枝独大”的局面已无可挽回了，在那些国家治安管理主体撤出或弱化管控的领域，大量的新型社会治安防控组织如雨后春笋般成长起来；而另一方面，当下的中国又迫切需要一个强有力的国家治安管理主体，而不是不要或取消它。因为中国的社会改革是一种国家主导型的变革，在培育和发展自主独立的社会治安防控组织之时，亦不能离开国家治安管理主体的引导和推动。从某种意义上说，这种二元模式的国家治安管理主体与社会治安防控组织应当建立在政府与市场、民主与权威的有机统一的基础之上，那种高度集权和高度自治的方式都不能使国家治安管理主体和社会治安防控组织的职能作用得以充分发挥。

政治国家与市民社会二元模式下的治安主体研究，只为我们提供了一个看问题的进路和范式，但显然不是唯一的。而且，关于“市民社会与国家”的话题，不同历史时期的学者也有不同的认识。但无论如何，这一话题仍然是现代社会的基本话题，且也是我国当下的国家改革的重要话题。仅就此一点，以此分析工具为出发点，探讨当下的治安主体构建也不失为抓住了要害。

注释:

①马长山：《市民社会与政治国家：法治的基础和界限》，《法学研究》2001年第3期。

②、⑥吴兴民：《治安主体多元化模式下的公安社会管理创新》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2011年第2期。

③姜明安：《行政法与行政诉讼法（第五版）》，北京大学出版社、高等教育出版社，2011年版，第8 页。

④、⑤俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2006年第1期。

⑦伍俊斌：《政治国家与市民社会互动维度下的中国市民社会建构》，《中共中央党校学报》2006年第3期。

[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第一卷上册）[M].北京：人民出版社，1972：43.

[2]袁祖社.社会发展的自主逻辑与个体主体的自由人格——中国特色“市民社会”问题的哲学研究[J].哲学动态，2001（9）：24-25.

[3]伍俊斌.政治国家与市民社会互动维度下的中国市民社会建构[J].中共中央党校学报，2006（3）：76-80.

[4]邓正来.关于“国家与市民社会”框架的反思与批判[J].吉林大学社会科学学报，2006（3）：6-9.