关于推进资源节约集约利用的几点思考-----以宁波市勤州区为例

关于推进资源节约集约利用的几点思考-----以宁波市勤州区为例

宁波市国土资源局勤州分局褚爱国曹仁国

节约集约用地制度是我国土地管理制度中的一项基础性制度 是保障和促进经济社会科学发展的战略举措。近年来 随着新型工业化、城市化、城镇化的快速推进 各地正处于投入的增长期、建设的高峰期、转型的关键期 保障与发展、保护与开发、管理与使用等一系列问题日益突出。以土地利用结构调整促进产业结构调整、以节约集约用地促进经济发展方式转变 最大限度发挥土地资源的经济效益、社会效益和环境效益 是土地利用管理亟待研究的重大课题之一。现以宁波市鄞州区为例对资源节约集约利用做一些探索。

一、宁波市勤州区节约集约用地的基本情况

近年来 宁波市鄞州区围绕优化土地布局空间、挖掘存量土地潜力、提高土地利用效率 多措并举提高土地集约利用水平 走上了一条循环利用有力度、立体开发有深度、地上建筑有高度的新常态下国土资源综合利用的新路子。2011年获评首届全国国土资源节约集约模范区。目前 全区工业用地亩均投资强度达到450万元以上、亩均税收达到40万元以上。

一 从“散”到“聚”优化土地布局空间

坚持按照“功能分区、集中布局、集约利用”原则 积极推进中心城区城市开发、“美丽镇村·幸福家园”建设 通过集约开发、集聚发展进一步优化全区土地布局空间。

1.原拆原建 打造都市功能区块

摒弃原来粗放“摊大饼”式的城市发展理念 坚持原地改造、就地提升 通过对城镇建成区城中村、旧厂房、旧市场的整体拆迁、原地改建 集中建设现代都市功能区块 打造城市核心。一是“城中村”改建核心商业区块。通过对中心城区核心区块钟公庙街道、中河街道等城中村的拆迁改造 建成了万达广场、联盛广场、印象城等一批高端商业综合体 构建了现代化的城市核心商圈 成为宁波市商业副中心。二是“旧厂房”改建休闲娱乐区块。通过对原长丰工业区块等旧厂房的拆迁改造 建成“舟宿夜江”等一批娱乐休闲综合体项目 成功打造为兼具商务、休闲、旅游等功能的长丰滨江休闲区块成为宁波市新兴的休闲娱乐胜地。三是“旧市场”改建特色商务区块。通过对石碶街道轻纺城、中河街道钢材市场等老旧专业市场的改造升级 引进新型商务、商贸业态 建成一批特色商务区块。

2.整村拆建 完善镇村建设布局

改变原来“遍地开花”式的镇村建设模式 实施“美丽镇村·幸福家园”建设 通过整片拆建、整块开发 进一步完善镇村建设布局。一是镇区推行“五个一”工程建设。大力推行以基础设施统筹、公共服务完善、城镇功能提升、生态环境优化和示范街区建设为主要内容的“五个一”工程 进一步增强小城镇的集聚辐射能力。二是乡村加快“美丽村庄”建设。坚持按照“科学规划、合理布点、集中建设”要求 采取建新与拆旧、整合与撤并相结合的方式 推进农民集中居住区建设 引导农民向中心村、集中居住点集聚 进一步提高农村土地集约利用水平。三是深化农村土地综合利用改革。积极推进农村建设用地整理复垦 加大闲置宅基地清理、废弃工矿用地综合利用力度 开展城乡建设用地增加和农村建设用地减少挂钩试点。

二 从“低”到“高”提高土地利用效率

坚持按照“用好增量、盘活存量”要求 全面提高新项目准入门槛 将有限的土地资源向大项目、优项目倾斜 同时通过内部挖潜千方百计提高土地利用效率。

1.用好增量 提高企业用地准入门槛

认真执行国家土地使用标准进一步强化土地用途管理 严格项目用地审查 确保新项目的用地质量。一是加强用地管理。进一步完善用地控制指标和企业准入标准建立项目用地准入制度 要求全区新批工业用地项目的容积率在现行标准上提高0.2个系数 其中园区提高0.4个系数 小微企业产业园和城市型工业区块必须在1.5以上。总规划面积约1平方公里的南部商务区平均容积率达4.56 建成后每年可产生30亿元税收 是产业集聚、配套共享、集约高效的典范。二是实施差别化供地。将符合优势产业和新兴产业导向目录的项目列为优供类目标 加大对上述项目的土地供应将属于禁止或限制类目录的项目列为限供或不供类目标 严格控制上述项目用地。三是推进开发造地。扎实推进低丘缓坡开发、废弃工矿用地整合利用、宅基地整理复垦和滩涂围垦造地工作 全面实施耕作层剥离再利用 全区已累计实施开发造地项目30多个 开发利用废弃工矿用地1000余亩。2014年新批工业用地平均容积率达1.43 通过容积率提高相当于节约土地近1500亩。实施表土剥离12100亩 其中剥离表土9135亩、175万立方米 54万立方米表土用于农村土地综合整治、开发造地、低产畈改良、灾毁耕地修复、违法用地拆除复耕等工程。

2.盘活存量 提高土地综合利用效率

在符合法律法规前提下 鼓励企业提高土地、厂房利用率 加大闲置用地清理整顿力度 全面提高存量土地利用效率。一是提高土地容积率。在符合规划、不改变土地用途前提下 支持工业企业对土地进行“多维拓展” 通过适当减少绿化用地 压缩辅助设施用地 实施低密度厂房改造等方法 多种途径提高土地容积率 对新增面积不再增收土地价款。五年来 全区改造低密度厂区近60万平方米。二是鼓励地下空间开发。开展地下空间开发利用调研 鼓励建设地下仓储、地下商场、地下停车场等地下设施 目前已开发利用地下空间累计达到90多万平方米。三是清理整顿闲置用地。积极开展“转而未供”和“供而未用”土地清理整顿专项行动 进一步完善建设用地“项目跟踪、风险预警、全程监管、违约收置”办法 全面实施闲置用地清理通报制度和奖惩制度。五年来 全区累计消化批而未供土地29739亩 盘活存量用地10911亩。

三 从“劣”到“优”提升产业发展水平

坚持按照“提升层级、壮大能级”要求 加快全区产业结构优化升级步伐 进一步提升区域经济的能级规模 力争在现有土地上创造出更多产值。

1.转型升级 优化产业结构

坚持通过引进高端产业与淘汰低端产业相结合的方式 将土地资源向新兴产业、现代服务业倾斜逐步提高土地资源的配置效率。一是提升改造传统优势产业。着力推动纺织服装、汽车配件等传统企业向信息化、自动化、品牌化、网络化发展 鼓励运用新技术、新方法对原有生产方式、产品形象进行升级 加快“机器换人”步伐 进一步提高全员劳动生产率和产品附加值。二是做大做强战略性新兴产业。紧抓国家战略性新兴产业发展机遇 以规模化、高端化、集聚化、国际化为方向 重点引进一批具有行业引领性的新兴产业项目培育壮大一批新兴产业企业。三是培育发展生产性服务业。顺应城市经济发展需要 加快推动软件信息、工业设计、现代物流、现代金融、中介服务等行业的集聚发展构建一个具有高附加值、强辐射力的生产性服务业产业体系。目前全区“5新+5优”产业占规上工业比重达到67.2% 传统产业比重下降到1/4左右 金融保险、教育和公共服务等现代服务业在第三产业中的比重已经达到50%左右。

2.扶优汰劣 提升产业能级

改变原来工业区块“小散杂乱”的局面 按照“产业集聚、能级提升”要求 推动区内企业集聚发展、转型发展 持续提升全区产业能级。一是发展壮大产业集聚区。推动“两园区两中心一基地”和镇级工业区块向特色优势产业基地转变 有效整合潘火街道、高教园区和南部商务区等地的产业、科技和人才资源 加快创业创新基地和六大高端科创平台建设 高标准推进“一平方公里”南部商务区建设 打造宁波总部经济新高地。二是鼓励企业“腾笼换鸟”。支持企业采取“协议退出”“协商置换”等方式 将空置厂房、低效用土地用于新项目或进行业态更新。对异地搬迁或改造腾出用地空间的 给予一定奖励 对腾出的化学需氧量等主要排污指标 予以一定补助。三是坚持有序淘汰落后产业。按照“整改提升一批、转移转产一批、淘汰关停一批”要求 有序推进铸造业、畜牧业、蔺草种植和高能耗重污染加工业的整治改造 累计转移、关闭蔺草、畜牧业等企业730多家、腾出工业用地1000多亩。目前 全区已建成新型金属材料、汽车电子及零部件等一批国家级特色产业基地 南部商务区、创新“128园区”成为省级现代服务业集聚示范区 全区产业发展格局进一步优化。

二、宁波市勤州区节约集约用地的主要特点

从近年来鄞州区土地利用管理的探索和实践看 着重围绕推进集约用地的外部约束力和内在推动力 从“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”等方面着力 形成了节约集约用地综合体系。

一 注重约束机制

在宏观上 鄞州区通过强化规划引导 按照“功能分区、集中布局”原则 切实抓好新城区、产业园区等载体平台建设 加强重大功能区块和国土规划空间研究对接优化城乡建设用地空间布局 引导区块集聚和城镇组团。在微观上鄞州区坚持“区别对待、有保有压”原则 构建年度计划指标保城镇基建项目、低丘缓坡荒滩试点指标保产业项目、增减挂钩周转指标保农村建设的分类供给体系 通过完善全方位、多层次、分类型的新增建设用地供给体系 逐步形成城与乡、农与工、人与地相协调的土地空间开发利用格局。

二 注重激励机制

在宏观上 鄞州区全面落实国家和省市的政策意见 进一步完善节约集约利用土地的政策体系 在政策导向上坚持约束和激励并重在政策方法上坚持行政手段与经济手段并行 在政策内容上突出支持企业、园区等各类使用主体自觉减少土地占用、提高土地使用效率五年来 先后制定出台了促进土地节约集约利用的文件近30个。在微观上 如 建立耕地保护补偿机制 对保护成效显著的村集体经济组织按每亩每年100元进行补助 对全年抛荒或改变用途用于非农建设或遭到破坏及发生违法占用土地且立案查处等情形扣减或取消保护激励资金 鼓励符合条件的低密度厂区改造升级和企业提高产出效益最高奖励各100万元等等。

三 注重市场机制

建立健全土地交易平台 将国有建设用地使用权招拍挂交易环节进驻区公共交易中心 构建统一、开放、竞争、有序的土地市场体系。严格执行土地出让“招拍挂”制度 建立健全经营性用地招标拍卖挂牌公开出让程序 改进完善用地出让后项目申报核准登记办法目前全区出让土地97%以上实行“招拍挂”方式。

四 注重共同责任机制

鄞州区先后制定出台了国土资源管理、耕地保护、闲置土地清理、地下空间使用等文件近30个构建土地利用总体规划管控等八大共同责任机制 实施“亩产倍增行动计划”、小微企业产业园、耕地保护补偿机制、“净地”出让和征地补偿费预存等措施 实行建设用地审批与土地利用、土地违法、土地信访等情况“三挂钩” 推进用地理念向节约集约转变、用地空间向立体开发转变、用地水平向优质高效转变、用地管理向规范长效转变。

五 注重创新机制

鄞州区持续推进国土资源节约集约利用创新 如 实行净 熟地出让 通过施行表土剥离再利用的倒逼机制 在表土剥离前处理好土地征收关系和农民安置补偿政策 形成“净地”出让的前置条件 对产业用地实行履约保证金和分阶段权证管理 建立小微企业工业园区 以土地差别化供应和产业循环利用扶持优质型、特色型、潜力型小微企业 防止囤地、炒地投机行为 提升用地效率和集约水平 以土地利用总体规划调整完善为契机 要求各镇乡设置大龄青年集中居住区块 通过建造多层和小高层的宅基地利用方式 分期分批逐年对大龄青年、无房困难户进行集中安置。

三、推进节约集约用地的几点思考

从“国土承载力”来看2014年鄞州区土地开发强度已经达21.6高出浙江省至2020年平均13%的控制目标8.6个百分点 已经接近临界值 从单位建设用地产出来看 鄞州区2014年度建设用地地均GDP为4.98亿元/平方公里 仅为广州2013水平的一半 8.92亿元/平方公里土地利用效益不高 从鄞州区部分农村居民点抽样调查分析来看 全区农村居民点内部约有10%的土地处于闲置状态 居民点土地有效利用效率低。土地节约集约利用永远在路上 没有完成时 只有进行时。要紧紧围绕资源节约集约利用这条主线 全方位提升资源节约集约利用水平 努力以更小的资源消耗支撑区域更大规模、更高质量的经济增长。

一 更加注重优化空间格局

坚持把完善国土空间规划体系放在首要位置 探索土地利用总体规划动态管理 统筹考虑城乡发展 确保规划现势性、合理性。一是完善国土空间规划体系。明确国土开发强度 丰富用途管制手段严格耕地保护数量和质量红线 划定永久性基本农田、城镇发展边界和生态保护红线 引导用地规划空间向沿海产业带、低丘缓坡、城镇发展边界内等集中集聚。二是推进“多规融合”。将经济社会发展总体规划、城镇建设规划、土地利用规划等“多规融合” 妥善协调各类规划重叠、错位、交叉等矛盾努力提升统筹绩效 在既定的盘子下发挥出最大的经济、社会及生态效益。三是探索“时间换空间”。在“多规融合”前提下 探索建设用地“时间换空间” 合理划定保护、建设、生态三条线 有效整合各类土地“碎片化”问题 达到“耕地面积有增加、质量有提高”的目的 形成镇建设区、中心村、特色村、产业园区、万亩良田等集聚的新格局。四是优化增量分配。按照“近期为主、兼顾长远”的思路 统筹安排规划剩余空间 把有限的规划空间布局投放到事关全区经济社会发展大局的大民生项目、大基础设施、重点项目、重大产业项目等用地。

二 更加注重节约集约

围绕“以亩产论英雄 以集约促转型”主线 探索建立城乡统一的建设用地市场 通过加强新增建设项目用地准入管理、完善建设用地有偿使用制度、开展亩产效益综合评价、推进耕地保护激励机制建设、建立完善“空间换地”和低效用地再开发激励约束机制 推动土地资源要素配置市场化 努力实现土地资源要素“合理配、优质配、高效配”。一是推进土地供应差别化管理。实行差别化供地政策 按产业导向对供地价格进行修正。实行差别化供地方式 开展工业用地弹性制度改革 对工业用地进行分阶段弹性管理 着力解决低效工业用地退出难问题 促进土地资源向高效益、高产出、高科技企业集聚。以循环利用机制破解小微企业发展用地难问题 建立小微企业园区 落实“三大准入条件” 申请条件、优先条件和限制条件明确“三统一、三不”要求 “三统一”即统一规划、统一施工、统一管理 “三不”只限企业自用 严格不得出租 不得直接上市交易不得擅自办理转让手续强化履约管理 履约保证金和分阶段权证管理等以产业循环利用提升经济活力。实行差别化用地管理 建立新增建设项目用地批前准入、批后监管机制和土地收回机制 实施工业项目履约保证金制度 强化项目全过程监管考核。二是建立“亩均效益”考核评价为核心的低效用地退出机制。构建以单位用地销售收入、应缴税金、工业增加值等为主要指标的“亩均效益”评价体系 实施差别化的土地使用税征收政策 建立政策引导机制和末位淘汰机制。三是推进盘活存量建设用地改革。加大对闲置土地处置力度 积极盘活存量土地 鼓励工业企业节地挖潜 加快推进空间换地 探索批而未供土地空间调整改革 整合零散存量建设用地 化零为整 推动有限的土地要素向大项目大产业集聚。

三 更加注重开发保护

坚持在开发中保护、在保护中开发 实现资源利用的可持续性。一是完善耕地保护补偿机制。围绕构建政府主导、部门协同、村为主体、农民参与的耕地保护补偿机制 在加强高标准基本农田建设和实施“旱改水”耕地建设的同时按照实际保护责任 实施差别化的补偿政策。探索耕地补偿标准差别化和动态化 研究一般农田、基本农田、高标准基本农田的不同补偿形式及补偿标准 完善耕地保护补偿的范围和对象、补偿资金筹措渠道和补偿资金使用监管措施。严格落实“15号令” 按照属地管理、责任共担和责任追究原则 进一步完善以政府为责任主体、镇乡 街道 为管理单元、联合执法为主要手段的违法用地综合防控共同责任机制 对违法用地比例突破警戒线的实行行政问责 形成“一级抓一级 层层抓落实”的良好格局。二是统筹低丘缓坡资源综合开发利用。在排摸低丘缓坡后备资源潜力的同时 探索建立“台地产业、坡地村镇”低丘缓坡开发利用新模式 鼓励和引导工业、城镇向未利用地、劣质农用地等区域集聚 减少对平原优质耕地的占用。三是开展农村土地整治“三统一”改革。从严从紧控制建新区面积 要求在拆旧区原规模上缩减10%-20%并充分利用平原地区建设项目占用耕地剥离出来的优质表土 将拆旧区复垦成高标准基本农田置换建新区耕地 同时有效整合零星 碎片化 建设用地 确保耕地保有量不减少且耕地数量有增加、质量有提高 努力形成成片万亩良田新格局。探索在全区范围内进行农村土地整治项目统一立项验收、统一组织实施、统一调配使用结余指标积极推进城乡建设用地增减挂钩节余指标市场交易。