泖港镇持续创新社会管理的实践及启示

曹玉妹（上海市质量和标准化研究院）

泖港镇持续创新社会管理的实践及启示

曹玉妹（上海市质量和标准化研究院）

社会管理模式创新已经从一种公共管理理念转变为基层城乡社区如火如荼的创新实践。上海市松江区泖港镇是较早开展社区建设、探索基层社会治理体制由单位制、街居制向现代社区制转型的乡镇之一。近年来，该镇立足实际，抢抓机遇，以改革创新的精神和埋头苦干的作风，历经整合管理力量、推行网格化管理、实施标准化建设三个阶段，构建了独具特色的社区管理模式。

社会管理 创新 标准化 可持续

泖港镇位于上海市松江区浦南农业地区，面积58 km2，有16个村民委员会，271个村民小组；2个居委会，15个居民小组，户籍总户数11465户，总实有人口4.89万，曾先后获评国家级生态镇、国家卫生镇、农业部“美丽乡村”、上海市文明镇。但是近年来，随着我国经济与社会的急剧转型，社会结构已发生巨大变化，社会管理任务本身以及管理过程都表现出前所未有的复杂性，各种跨部门、跨社区的社会问题错综复杂并相互交叠，建国以来村队组织形成的传统管理体制已难以有效管理现代农村社会，为了突破传统体制机制的掣肘，泖港镇于2010年开始探索改革，由此走上了一条独具特色的创新道路。

1 泖港镇创新社区管理服务模式的历程

1.1 整合社会管理力量

之前，泖港镇社区管理体制沿袭了传统的政府行政管理模式，以职能为中心，强调条线分工、职责界定。但是随着社会复杂性程度的提高，一些社会问题的有效管理超出了特定部门、特定岗位的职能范围，现实中经常出现“好事抢着干，难事没人管”等多头管理、推诿扯皮的现象。如何整合现有管理队伍，不让具体责任放空，成为管理的难题。2010年，泖港镇以精简统一效能为原则，进行了第一轮以社会管理力量整合为主线的改革。通过选聘、竞争上岗等方式，打破原有条线分工、岗位界限，实现跨条线合作、跨岗位合并，将19支社会管理队伍整合成2个队伍，减少从业人员418人。尽管人员减少了，但条线、岗位间的合作增强了，壁垒减少了，工作效能反而得到提升，社区管理基础得到了夯实。

1.2 推行网格化管理

2012年上半年，在第一轮整合的基础上，泖港镇从实现“联系群众无盲点、基层管理无缝隙、服务居民无遗漏”的社区管理目标出发，借鉴各地经验，着手实施第二轮以推行网格化管理为主线的改革，在第一轮社会管理队伍整合的基础上, 全面整合条线、村居、片区的各类资源及工作内容，科学划分区域网格，合理配置网格力量，推行“一村三建、一片三定、一员三抓”等精细化管理模式，着力健全条线间、层级间和网格间的协调配合机制，形成了以片区为基础，以村居为单位，以条线为依托的网格化管理新格局，镇里形象地将其概括为 “片区管理108模式”。

1.3 实施标准化提升

经过两轮的改革与实践，泖港镇社区管理模式基本确立，且极具实用性，但同时也面临着创新可持续性的压力和动力不足的问题，解决这一问题，必须实现社会管理创新的制度化和常态化。因此，综合已有成果并基于经验事实，进行系统地提炼、概括，厘清社会管理的实质内容与发展规律，建立完善的制度体系具有重要意义。 2013年下半年，泖港镇创新性地采用标准化手段，开始了第三轮以全局性经验总结与制度重构为主线的改革创新。一方面探索以标准化原理为指导，把社区管理实践过程中产生的分散的、零星的、片段化的经验转化为制度成果；另一方面探索以流程再造、重置整合为手段，理顺各类关系，优化管理程序，实现制度重构；此外探索运用PDCA循环构建社区管理工作的评价和改进机制，实现创新工作的持续发展。通过将近两年的努力，标准化建设的构想基本得以实现，标准体系的建设及实施亦成为泖港镇创新社区管理重要的载体和突破口，不但提升了之前的成果，且为持续发展创新注入了新的活力。通过深入解构泖港镇社区管理创新做法，可以厘清其改革脉络，进而为各地城乡社区创新社会管理提供借鉴。

2 泖港镇创新社区管理服务的做法及成效

2.1 创新社区管理组织体系建设

一是建立实施区域网格划分标准：在不改变行政区划的前提下，泖港镇以尊重传统、方便管理为原则，以土地面积、人口规模、居住户数、产业户数等为划分标准，按每90～150户、200～500人以及每20 hm2～33.3 hm2的农田、绿化、林业等面积规模为一片区，将全镇划分为108个片区。二是建立实施网格力量配置标准：泖港镇紧贴网格化服务管理运行模式，以镇、村居、社区工作站、片区管理员四级社区工作体系为基础，建设完成了组织层级、片区社会服务管理力量配置等组织管理标准。根据属地化原则，配备相应的工作力量，构建起“镇、村居、社区工作站、片区管理员”的四级社区工作体系。实践证明，上述做法实现了政府社会管理功能与社会各种资源的全面整合，提高了社会管理效率，降低了社会管理成本。

2.2 创新社会管理服务平台规范化建设

一是建立实施社区工作站建设标准：泖港镇在每个村居都建立了社区工作站，并规定了社区工作站的建设要求、人员配备、内部环境设施等建设标准，打造综合管理、一站多能的村居服务平台。二是建立实施片长办公场所建设标准：泖港镇要求将每个片长的住所定为办公地点，要求片长办公点外统一设立民情信箱和留言板，收集村居民意见、建议和求助信息；要求将村居务、党务公开栏延伸至片长办公地点，将村居民“该知道”“想知道”，以及村居民诉求事项的落实、处置和民主测评村干部等村级事务在公开栏内及时予以公开。既便于片长及时了解和掌握片区内群众的困难和诉求，又使片区内群众在突发事情发生时，能第一时间找到片长、使事情得到处理。为基层群众与基层管理人员搭建了一个家门口的片区沟通平台。实践证明，两个平台建设已经成为连接当地政府与普通群众的绿色通道，社会管理服务的触角切实延伸至了基层社区的“神经末梢”。

2.3 创新社会管理任务标准化建设

一是建立社会管理工作任务清单。泖港镇根据区域特点，花大力气清理出包括产业管理、民生服务、稳定治安、人口计生、生态环境、土地建设、消防安全、宣传创建等八大类共142项工作事项，形成了规范、清晰的社会管理工作任务标准清单。二是根据“一事项一流程”原则，在流程优化的基础上，建立各任务事项的标准操作流程。三是建立实施督察考核标准。按照镇、村、片三级，结合定期督查与不定期督查、突击督查与专项督查等方式，采取电话催办、现场督办、明查暗访等方法切实加强各项任务完成情况督查。对发现的问题及时分析、找出对策，督促尽快解决，并将督查结果通过政府网站公开，以公开促落实整改。实践证明，引入标准化手段，有效地梳理了各部门、层级的职责任务、理顺各部门、层级间的关系，明确了各类社会服务和社会管理事项的责任部门、协同部门和工作程序、工作时限等内容，优化了工作流程，推动了社会管理由粗放型向集约化、精细化转变。

2.4 创新社会管理力量能力建设

一是建立实施各级岗位录用、工作、考核机制。泖港镇以公开招聘等方式，建立了专门的社会管理队伍，把142项工作事项转化为对各岗位的工作、考核要求，并将考核结果与各级人员的个人发展、报酬福利、创先争优相挂钩，促使各级人员在考核评价中自觉提高工作责任心。二是建立实施培训标准。针对社会管理中的各类问题，泖港镇建立实施片区管理员教育培训制度，采取集中授课、实务知识竞赛、相互交流、考试淘汰等方式，让队伍在学习中不断提高服务素质。实践证明，上述做法极大地激发了各级人员的责任心和积极性，全镇上下呈现出了“讲实干、比素质”的浓厚氛围。

2.5 创新社会管理评价机制建设

一是建立实施问题发现机制。泖港镇通过实施入户走访、日常巡查等制度，准确掌握村（居）民内心的真实意愿，及时发现和消除各类网格化管理中出现的安全隐患和矛盾问题，切实提高了社区管理服务的灵敏性。二是建立实施协同工作机制。泖港镇通过实施网格化管理联席会议等制度，加强各职能部门的协同配合，加强对重大问题和重大事项的沟通协调，实现了对网格问题的整体性管理，确保了网格化管理的社会效果，促进了和谐发展。三是建立实施评价与改进机制。泖港镇综合利用定量和定性方法，通过社会管理满意度测评、自我评价等手段，及时对社会管理制度体系、运行过程、社会效果进行全面分析，检验当前的工作措施是否得力，效果是否明显，群众是否满意，同时发现和查找工作中的不足，并加以改进。实践证明，上述做法对提高该镇社会管理效率，激发各项工作活力具有积极的意义。

3 启示

泖港镇的创新实践还在继续，从其创新路径来看，至少具有以下三方面的启迪意义。

3.1 思想上要勇于创新

当前，我国社会正面临转型，各类社会矛盾和问题呈现出几何级数递增的态势，传统的社会管理模式、手段、方法面对新出现的社会问题往往束手无策。如果停留在传统的思维和方法，势必远远适应不了改革形势的需要，必须找准切入点和突破口，创新社区管理工作思路、方法和手段才能从源头化解基层矛盾、维护社会稳定、服务社区居民, 实现社会管理效率、效能和效果的有机统一。泖港镇的实践，就是在推行网格化管理的基础上，创新性地采用标准化手段，对该镇社会管理运行进行全方位、系统化、整体性的设计，极大地提升了社会管理服务水平。

3.2 实践中要攻坚克难

十六届三中全会以来，各地都有了广泛的创新社会管理实践和成功案例，但鉴于各地社会管理面临的约束条件不同，社会管理工作在某种程度上具有地域性、局部性、时代性等特点，所以，各地在实践过程中，一方面要能因地制宜, 善于借鉴成功的样本来帮助解决一些常规问题；另一方面还应该以更大的勇气和决心，攻坚克难，探索一些特殊问题、复杂问题的解决路径，进而从体制机制、制度措施上完善社会管理工作，探索具有地方特点、时代特征的社会管理的新路子。以泖港镇为例，该镇结合区域特点，花大力气，攻克难关，完成了集产业管理、民生服务、稳定治安、人口计生、生态环境、土地建设、消防安全、宣传创建等八大类工作142项具体事项的工作流程梳理与再造，从根本上夯实了该镇社会管理工作的基础。

3.3 要坚持可持续发展

社会管理任务是一项长期的工作，创新社会管理的意义绝不仅仅在于促进现有问题的解决，更为重要的意义在于激发社会管理制度的活力，实现创新社会管理工作的可持续发展。因此，借助各种理论与技术手段，及时检验、衡量社会管理工作的成效和不足，在分析论证继而改进的基础上实现不断改进变得十分重要。以泖港镇为例，该镇创新性地运用PDCA循环构建了社区管理工作的满意度测评及自我评价和改进机制，为创新工作的持续发展提供了保障。

[1] 李凌松. 地方网格化社会服务管理标准化建设研究[C]//中国标准化协会. 市场践行标准化——第十一届中国标准化论坛论文集.北京:中国学术期刊电子出版社, 2014:1344-1349.

[2] 松江区泖港镇创新农村社区管理模式[J]. 上海农村经济, 2013(8):28-30.

Practice and Inspirations from the Continuous Innovation Social Management of Maogang Town

Cao Yumei ( Shanghai Institute of Quality and Standardization )

Social management model innovation has shifted from a public management concept into a thriving innovation practice in the grassroots urban-rural communities. Maogang Town of Songjiang District of Shanghai City started to carry out the community building quite early. It is one of the towns to explore the transformation from the work unit system and neighborhood system to the modern community system for the grass-roots social governance system. In recent years, this town has built on the reality, sought for opportunities, and proceeded with the spirit of reform and innovation and hard work. It has experienced the three stages of integrated management force, popularizing grid management and carrying out standardized construction and constructed a community management model with unique features.

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