国土资源管理的诉讼法律风险

国土资源管理的诉讼法律风险

金华市国土资源局婺城分局 刘 娟 沈 丹

十八届四中全会以来，我国法治化进程步入快车道。《行政诉讼法》《反间谍法》《保险法》《安全生产法》《环境保护法》《刑法》等多部法律修正案开始实施。《不动产登记暂行条例》《中华人民共和国商标法实施条例》《社会救助暂行办法》等行政法规也进入实施阶段。依法治国、依法行政的观念逐渐深入人心，行政相对人的法律意识和维权意识不断增强，特别是随着5月1日新《行政诉讼法》的实施，行政诉讼案件数量陡增，国土资源管理领域诉讼法律风险日益增大将成为新常态。

一、国土资源领域诉讼法律风险增大的原因

1.国土资源法律制度建设与管理实践不相适应

尽管国家层面已经加快立法、修法的进程，然而国土资源法律制度完善的速度，还远远落后于行政管理的实际需要。《土地管理法》自2004年修正后已经11年未作出过修正，《矿产资源法》自1996年修正后将近20年未再修正。在国土资源管理不断改革创新的形势下，形成了以……通知、……决定等政策性红头文件为主要依据的行政管理模式，这既缺乏稳定性和可预期性，甚至有些文件缺乏合法性审查，已经突破了法律的授权，在《行政诉讼法》将规范性文件合法性审查纳入审查范围后，这必然造成巨大的诉讼风险。

2.国土资源行政部门履职合法性、程序正当性、证据规则三性意识淡薄

2014年10月李克强总理在主持召开国务院党组会议，学习贯彻党的十八届四中全会精神，研究部署推进依法行政建设法治政府工作会议中强调“法无授权不可为，法定职责必须为”。然而由于“官本位”思想在一定程度的存在，行政管理实践中，部分公务人员对法律赋予的行政权力存在认识上的偏差，过多地强调“管理与服从”，把行政相对人放在“被管理”的地位，忽视行政相对人在行政管理过程中的合法权益，将法律仅视为执法者监督管理相对人的一种手段和工具，无形之中将执法者置于法律规范约束之外甚至凌驾于法律之上，致使在行政管理过程中考虑一些非法律因素，超越职权而作为，对一些法定的职责却选择性的作为或者不作为。这些行为都影响了国土资源行政管理的权威，降低了行政行为的严肃性、公信力。

这种人治和法律工具主义思想，更严重、更直接导致了行政机关和公务人员在执行公务过程中忽视程序的正当性。比如，该告知的权利不告知，有期限的不按期限，该送达的不送达，或者送达的方式不合法。很多公务人员认为只要实体合法了，就算是依法行政了，殊不知不按程序法履行职责，将导致行政行为无效或者违法。在国土资源部门被诉案件中，大量的案件均是由于行政执法或许可程序未严格按照相关法律法规执行而有瑕疵导致败诉。

在诉讼风险高发的情况下，被诉行政行为的举证责任是由作出行政行为的行政机关承担的。但经常出现的尴尬局面却是行政机关无证可举，或者列举证据不符合证据三性规则。这仍然是由于公务人员法治思想的淡薄，对证据的法定形式，证据规则认识不清，在执行公务过程中不注意制作证据，留存证据，在公务过程中形成的法律文书、图片影像资料等往往存在各种瑕疵，削弱了证明力。这种现象却不是个例，已俨然成为行政诉讼败诉最大的风险。

二、加强国土资源诉讼法律风险管控

1.完善重点领域内的制度建设

国土资源制度是上层建筑，如果没有统一完善的制度规范，基层管理势必呈现各说各话，各干各事。应着重完善重点领域制度建设，不断提高制度建设的质量和水平，针对容易出现问题的环节和工作中存在的漏洞，建立健全科学合理、切实可行的制度。比如：由于征地预公告、征地公告，征地补偿安置决定，征收集体土地、房屋、青苗的补偿协议等，被纳入行政案件的受理范围，农转用征收批文可以一并审查，征地纠纷诉讼案件会随着征地行政行为呈持续性高发态势，征地拆迁制度的完善就显得尤为重要。

2.加强公务人员学法用法培训，提高法治意识

公务人员不仅应当学习国土资源相关的法律法规知识，还应对行政领域内的基本法律法规进行深入学习，比如行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法等一系列法律法规，同时还要对证据规则也要有所了解，只有全面学习，提高法治意识，树立服务理念，严格按照行政程序在法律授权范围内履行职责，才能降低诉讼风险。

3.建立国土资源法律风险防控体系

由法律部门和业务部门联合，以法律为准绳对国土资源管理各环节的法律风险点进行梳理和评估风险大小、诱发因素、可能造成的影响，再针对各个法律风险点分别制定应对措施，应当制定部门规章或者行政法规的，不得通过规范性文件越权规定。同时，根据风险点制定法律风险应急制度，出现法律纠纷后要积极、有计划地进行应对，采取有力措施降低法律风险带来的损失。国土资源部门还应聘请专业法律顾问，在具体的案件中提供专业的法律意见和指导，并逐步将法律顾问的作用渗透到政策制定、执行和监管过程中。