现代国家治理体系的核心要素

● 潘享清

（作者系广东省编办主任）

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中、四中全会确定的全面深化改革、全面推进依法治国总目标的重要内容，是当前面临的一个重大课题，是新的历史大考。只有理清了现代国家治理中的核心要素，才能准确地把握国家治理的内在体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一个开放式的现代国家治理体系的基本要素框架包括：一是治理主体与客体。现代国家的一个重要特征就是治理主体与客体的统一。二是价值观。即依赖于一定的社会历史条件、人文环境和人们的实践活动所产生的、用于指导国家治理各种事务的思想理论。三是组织结构。即一个国家内所有参加各个领域各种事务治理的组织及其相互之间的关系。四是制度规则。即一个社会的博弈规则，是各种组织之间相互联系、相互作用的规则。五是方式和手段。即治理各种事务的行为方式，采取的具体措施。

党的十八届三中全会决定提出“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”，部署了“五加一”改革。四中全会决定提出形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完备的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。通过这些要素的实现，促进国家治理体系和治理能力现代化。

一、现代国家治理体系的五个核心要素

在现代国家治理体系的基本要素中，公民和组织是涉及治理主体的两大要素。组织又可分为政党组织、政府组织、营利性组织、非营利性组织。公民与这四类组织一起实际上构成了现代国家治理主体的五大要素。这五大要素之间的不同关系构成了不同的国家治理模式，也是比较研究西方发达国家治理体系的基本框架。

（一）五大要素的概念

公民是具有一国国籍，享有权利、承担义务的自然人，是最基本的治理要素，既是治理的主体，又是治理的客体；政党是个体公民组织起来对国家表达个体利益诉求和影响国家行为的重要载体；政府是以国家机器形式表现出来的政治统治、社会管理和公共服务组织；营利组织是以营利为目的追求利润最大化的社会组织；非营利组织是不以营利为目的社会组织或团体，具有规范性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公益性六个基本特征。

（二）五大要素的发展趋势

一是注重公民权利保护。公民已经成为推动国家治理现代化的主体，公民现代化能够推动组织和制度的现代化。各国普遍重视通过制度加强对个人权利的尊重和保护。二是利益集团发挥作用，影响公共政策。20世纪下半叶以来，利益集团在社会政治生活中发挥更大的作用。三是政府组织结构稳中有变。立法和司法组织呈相对稳定状态，行政组织则处于持续优化重塑的过程中，表现为公共权力格局和资源配置结构由单极化向多极化、从一中心向多中心发展。四是营利组织结构面临深刻调整。随着全球化的加深，各国营利组织结构和世界经济格局都面临深刻调整，第三产业日益占据主导支配地位，发达国家第三产业比重都占70%以上。五是非营利组织蓬勃发展。20世纪60年代始、80年代加速的西方国家公共物品供给呈现出由政府向民间转移的趋势，过去由政府直接提供的公共物品如公办大学、医院、艺术团体等，都变成了政府资助的独立性非营利组织。

二、我国建立现代国家治理体系需要重点解决的问题

建立现代国家治理体系，政府起主导作用，这是由政府在国家治理中所处的地位决定的。建立现代国家治理体系，关键要处理好政府与公民，政府与企业，政府与事业单位、社会组织，政府组织自身以及政府与政党的关系。

（一）正确处理政府与公民的关系

处理好政府与公民的关系，才能形成有效互动。一是扩大公民有序参与。公民在立法、政府决策、司法等方面都可以更广泛深入地参与，方法如投票制、选举制、听证制、民意调查制、公开征求意见制、信息公开制、决策咨询制等，渠道上也多运用高科技和发达的网络资源，像电子信箱、博客、微信等。二是建立健全政府公共治理对人民群众负责的责任机制。党的十八届三中全会决定强调“要坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性”。特别是随着群众自身素质和民主法治意识的不断提高，应多从怎么为群众着想、怎么对群众有帮助出发，完善直接联系和服务群众的制度，真正问政于民、问需于民、问计于民。三是加强公民道德建设。党的十八大提出要“推进公民道德建设工程”，党的十八届四中全会决定要求“大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德”、“强化道德对法治文化的支撑作用”。社会主义核心价值观里所说的“爱国、诚信、守法、友善”就是公民的基本美德，与孝悌忠信礼义廉耻等中华传统美德是相通的。弘扬这些美德，加强公民道德建设，有助于政府治理。

（二）正确处理政府与企业的关系

企业是市场的微观主体，政府与企业的关系实质是政府和市场的关系。就政府而言，目前干预微观经济运行和配置资源的行为还比较多，行政垄断、资源垄断还比较突出，不同程度地存在“弹簧门”、“玻璃门”，在一些领域监管缺失、力度也不够。就企业而言，一些企业的治理结构不够完善，社会责任感缺失。因此，必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革。一是进一步削减行政审批事项。全面清理、减少涉及实体经济、民间投资和中小微企业发展等方面的行政审批；推行行政许可标准化工作，优化工作流程；全面推进工商登记制度改革，进一步削减资质资格认定事项，放宽市场准入条件，大力推进先照后证和认缴登记制。二是进一步缩小政府配置资源的范围。党的十八届三中全会决定指出：“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。当前，需要大力推动价格、投资体制改革，放开竞争性领域价格，严格限定投资审批范围，并在政府控制的产品、资源、服务等指标、额度、规模方面引入市场机制配置调节，把国有投资的事业单位控制在最必要的范围内。三是进一步加强政府监管和服务。在简政放权的同时，必须加强事中事后监管，防止“一放就乱”。在行政审批方面，继续加强对取消、下放、转移事项的监管；在市场监管方面，坚决打破部门分割、行业垄断、地区封锁，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系, 并健全现代市场经济的社会信用体系，为企业和市场的发展创造良好的环境。同时，加强政府对企业的服务，向社会公布保留的行政审批事项目录，简化行政审批部门内部办理环节、优化跨层级跨部门审批流程等，方便企业办事。

（三）正确处理政府与事业单位、社会组织的关系

在我国，处理好政府与事业单位、社会组织的关系，必须推进政事分开、政社分开。针对现阶段主要存在的管办不分、依赖性强等问题，当前需要做好以下三方面工作：一是加快推进政事分开。按照党的十八届三中全会的要求，厘清政府与事业单位的职责边界，改变事业单位过分依赖政府部门的发展方式；改变传统的“建机构、养人员、办事业”的模式，通过政府购买服务、“以事定费”、公建民办、民办公助等形式发挥功能；大力推进去行政化，对学校、科研院所、医院等事业单位逐步取消行政级别，提高公益服务的效益和质量。二是建立法人治理结构。党的十八届三中全会决定指出“建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”，要推进管办分离，落实事业单位法人自主权，很重要的措施就是建立法人治理结构，并注意要选择直接面向社会提供公益服务、社会关注度较高、利益关联方较多且机构规模较大的事业单位，完善法人治理规则，制定事业单位章程、确定理事会等构成及产生方式、明确理事的权利义务、完善理事会议事规则、改进管理层的责任和产生机制。三是培育规范社会组织。积极扶持社会组织的发育和发展，通过税收优惠、财政补贴、购买服务等措施，采取授权、委托、招投标等方式，向社会组织放权让利，支持社会力量进入市政、文化、教育、卫生等领域；加大对社会组织的监管力度，防止社会组织多收费、乱收费，变成商业机构，退化成“二政府”。

（四）正确处理政府组织自身的关系

政府是国家治理最重要的主体，处理好政府自身的关系，建立科学的政府组织结构是国家治理体系的重要组成部分。一是着力优化政府组织结构。针对一些部门存在的分工过细、职能交叉及由于部门内设机构配置不科学、非业务机构数占比过大造成的“忙闲不均”、人浮于事等问题，大力深化政府机构改革。党的十八届三中全会决定也明确要求“优化组织结构”、“优化政府机构设置、职能配置、工作流程”。要结合政府部门权力清单制度建设，科学合理确定各部门的权责范围和职能重点，在部门内部要把更多的机构和人力资源调配到主业上来，加快形成精干高效的政府组织体系。二是完善决策执行监督行政运行机制。党的十八届三中全会决定指出要“完善决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调的行政运行机制”。要根据政府部门综合化和专业化实际，推进决策性、综合性和协调性较强部门的综合设置，推进政策执行性、专业性和技术性较强部门的专业化水平的提升，推进行政监督机构监督职能的外部化和独立化。三是理顺不同层级政府职责重点。目前，不同层级政府之间权责边界不清、职能配置不合理的现象还大量存在，权力与责任不统一、财力与事权不匹配。必须科学界定不同层级政府职责，各层级政府在事权、财权和责任范围上要各有侧重，形成全面衔接、分工合理的职能体系。

（五）正确处理政府与政党的关系

在我国，中国共产党与民主党派之间的关系，主要是通过政治协商来实现的。坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。一是发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在长期实践中，对党政关系的定位已基本形成一个共识，即总揽不包揽。总揽全局是发挥党的领导核心作用，但不包办政府的事情；协调各方包括协调人大、政协等，特别是运用协商民主这个社会主义民主政治的特有形式和独特优势，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。二是实行党在思想、政治、组织上的领导。党的十八届四中全会决定强调了“四个善于”，即“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”、“善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”、“善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”、“善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。这“四个善于”体现了党在思想、政治、组织上的领导。三是坚持党在宪法法律范围内活动。党的十八届四中全会决定强调“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动”、“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”，这都体现了党领导立法与党必须在宪法法律范围内活动的辩证统一关系。