『烟台模式』：第三方调解医患纠纷机制及其思考

文/李丕志 铁 保 孙兴华

『烟台模式』：第三方
调解医患纠纷机制及其思考

文/李丕志 铁 保 孙兴华

近些年，医患关系紧张、医患纠纷增多，已经成为一个社会的热点和难点问题。为了有效破解医患纠纷难题，烟台市从创新社会治理入手，在率先建立医患纠纷人民调解委员会的基础上，2013年又创造性地引入保险中介和保险机构共保体，不断健全第三方调解医患纠纷机制，既保护了医患双方的合法权益，又减少了社会矛盾冲突，形成了独具特色的依法调解医患纠纷的“烟台模式”。 司法部对医患纠纷调解“烟台模式”给予了充分肯定，中央综治办、国家信访局和山东省委政法委对烟台的做法给予了高度评价。

一、医调委与保险共保体科学结合催生“烟台模式”

随着医疗体制改革的深入以及人们医疗保障需求和法治意识的增强，医患纠纷呈现出多样化和复杂化的特点，许多医患纠纷因调处不及时、不到位，造成医患双方矛盾激化、对立升级，医生因此被杀、被伤的案件也时有发生，并导致了“患者伤心、医生寒心、政府闹心、社会揪心”，直接影响了社会稳定。如何妥善化解医患纠纷，维护医患双方合法权益，还百姓一个平稳祥和的就医环境，还医生一个安全有序的医疗环境，还社会一个和谐稳定的发展环境，已经成为社会各方面关注的焦点。“烟台模式”就是在这种社会需求情况下形成的。

（一）率先成立医患纠纷人民调解委员会，开辟医患纠纷调解崭新途径

根据我国《医疗事故处理条例》，目前，处理医疗纠纷主要有三条途径：双方协商解决、行政调解和民事诉讼。由于医患双方作为直接当事人，在纠纷处理中对立情绪比较严重，往往出现“公说公有理，婆说婆有理”的情形,现实中协商解决的效果并不理想；受卫生行政部门“特殊身份”影响，行政调解经常受到患者质疑, 大多数患者认为医疗机构与卫生行政部门是“儿子”与“老子”的关系，或者认为同行相亲，难以保持中立，不可避免地会发生偏袒现象,故不愿选择卫生行政部门的调解；司法诉讼对患者而言, 要耗费大量金钱和精力,且即使选择诉讼,还须面对医疗事故技术鉴定这一关键环节,而由于进行鉴定的医学会与医院之间存在千丝万缕的联系,其鉴定结果也常遭民众质疑。鉴于三条途径的局限性,医患双方都希望在不对簿公堂的情况下有一个比较中立和公允的调解组织，采取公正、及时、便民、有效的方式处理医患纠纷。

烟台市审时度势，大胆尝试新路径，即让一个介于医患之间的独立第三方的医患纠纷人民调解委员会来处理医患纠纷，并于2011年印发了《关于试行医疗纠纷人民调解工作的意见》，成立了烟台市医疗纠纷人民调解委员会（以下简称医调委），主要负责中心城区医患纠纷的调解。截至目前，烟台市医调委已发展到12个，覆盖所有县市区。医调委有三个突出特点：

一是独立性。医调委在各级医疗纠纷人民调解工作领导小组的管理和指导下工作，但不挂靠或隶属政府任何部门，并独立于纠纷当事双方，以纯粹的第三方介入矛盾纠纷调处。医患纠纷案件在医调委进入调处程序后，调解过程完全由社会力量主导，政府行政机构只起监督和指导作用，从而保证调解工作的独立性、公正性，消除了医患双方对调解工作的猜疑。

二是专业性。市、县两级医调委都分别组建了专业调解队伍，从司法局、法院、检察院、卫生局等部门熟悉业务、热心调解事业、身体较好的离退休老干部中选聘了50多名专职调解员；同时建立了由医学专家和法学专家组成的医学专家库和法学专家库，供医患双方从中自主选择专家参与调处。目前，烟台市医学、法学专家库专家达到500多人，其中医调委专家库专家有80人。

三是公益性。医调委调解不以营利为目的，调解工作不收取医患双方任何费用，免费咨询、免费受理、免费调解，实现了真正意义上的“第三方调解”。

（二）创新引入保险中介和保险共保体，下好医患纠纷调解共赢妙棋

实施医疗责任保险是顺应医疗服务改革发展要求的必然选择，也是科学快速有效调处医患纠纷的关键环节。但医疗责任保险如何能既保证患方和医院的利益，又不至于让保险公司亏损呢？

一是创新引入保险中介。在医疗责任保险酝酿期间，政府管理部门对相关业务相当陌生，如何协调保险公司与医疗机构之间的关系成为最大的问题。烟台市创新思路，以政府购买服务的形式引进独立于保险公司与医疗机构的“第三方”保险中介——山东通兴保险代理有限公司，负责全市医疗责任保险统保的组织、协调、服务、评估、监督。医疗保险细节问题全部交由保险中介处理，政府只需负责做好服务工作。

二是创新组建保险共保体。由保险中介山东通兴保险代理有限公司通过与保险机构竞争性谈判，最终确定由太平洋保险、中华联合保险、平安保险、天安保险4家保险公司分别按照50%、30%、10%和10%的比例联合组成共保体，共同承担烟台市医疗责任保险风险及保险服务事宜。目前，烟台市100多家公立医院全部参加了医疗保险。组建共保体的做法可谓一举多赢：对医疗机构来讲，通过保险中介与保险机构进行谈判，大幅降低了保险费，减少了运营支出；对患者来讲，由于成立了保险共保体，而非只有一家保险公司承担医疗责任保险服务，避免了独家垄断经营，使理赔更有保障；对保险公司来讲，医疗责任保险按照“保本微利，动态调整”的原则确定保险费率，保险到期续保时，保险费率将根据上年度保险赔付情况进行合理调整，如果保险公司第一年亏损，那么第二年可以进行费率微调，保证保险公司实现微弱盈利。

三是创新成立保险理赔中心。共保体在医调委设立了医疗保险责任理赔中心，委派保险理赔人员在医调委办公。发生纠纷后，保险理赔人员和医调委工作人员一道，第一时间介入，全程参与调解。索赔金额在1万元以下的案件，由医患双方在保险理赔人员的参与下协商调解，在医调委主持下制作调解协议书，保险机构依据调解协议书进行赔付。索赔金额在1万～15万元以下的案件，无须做医疗事故司法鉴定（外地医疗责任保险免司法鉴定金额多集中在2万元以下）的，由医调委对医患双方进行调解，调解成功者，医调委制作调解协议书。索赔金额在15万元（含15万元）以上的案件，必须进行有关鉴定，明确责任后再进行调解或直接向人民法院提起诉讼。保险机构将依据有关鉴定和医调委的调解或人民法院的裁决支付赔款。赔款金额在5万元以下的，5个工作日赔付；5万元以上的，10个工作日赔付。

（三）建立健全科学有效的保障体系，打造医患纠纷调解服务品牌

一是强化财政经费保障。为确保医调委工作的中立性和公信力，医调委的办公经费、工作人员办案补助经费由财政列入预算予以保障，严禁医调委与医疗机构、保险机构之间发生任何形式的经济往来。二是规范调解程序。制定规范调解“八步工作法”和“六心职业情操”。“八步工作法”，即咨询、申请、受理、调查、专家咨询、调解、结案、总结。“六心职业情操”，即调解员在调解过程中要有责任心和同情心，做到热心、耐心、细心、诚心。三是严格监督考核。

二、“烟台模式”调出和谐共赢的正能量

第三方调解“烟台模式”实施以来，有效驱散了医患纠纷的阴霾，调出了和谐共赢的正能量，取得了良好的社会效果。自2012年以来，全市共受理医患纠纷340余起，成功调处326起，成功率达96%，实际赔付2300多万元。其中，成功调处重大医患纠纷及越级上访案件50 起，避免群体性事件6起，零赔付23起。通过回访，医患双方对调处案件满意率达100%，实现了“案结，事了，人和”。

（一）保障了医患双方的合法权益

“医调委+保险共保体”第三方医患纠纷调解模式，成本低、效率高、公平性强，使大量医患矛盾能在第一时间得到妥善解决，最大程度保障了医患双方的权益。由于医患纠纷专业调解人员均由长期从事法律和医疗职业、具有丰富实践经验的专业人士担任，他们既了解相关法律，又熟悉医疗管理，在调解纠纷时能够站在中立立场直接面对患方进行解疑释惑，提出合情合理的建议，加之保险理赔能够及时赔付到位，使患者的合法权益得到很好的维护；同时，调解人员专业、快速的调解，减少了医疗机构在解决医疗纠纷方面的人力、物力投入，使医务人员能够从纠纷中解脱出来，安心从事医疗工作。

（二）维护了医疗机构的正常工作秩序

由于建立了“医调委+保险共保体”第三方化解医患纠纷的模式，患方“闹”与“不闹”，最后的赔偿都一样，从而使“医闹”失去了市场。同时，把矛盾从医院内转移到医院外调解，引导群众在法治框架下妥善解决纠纷，有效地维护了医疗机构的正常秩序，促进了社会和谐稳定，进而使双方逐渐培育了依法办事的意识。

（三）节约了行政管理成本和司法资源

过去,医患纠纷当事人动辄到卫生行政机关、人民法院、当地政府群访、闹访、缠访，给政府部门及司法机关造成了较大的工作压力。烟台市“医调委+保险共保体”化解医患纠纷模式，在社会的影响力和认知度逐步提高，发生医患纠纷后，当事人大都愿意走第三方调解的路子，使医疗诉讼案件和暴力纠纷大幅下降，减轻了政府机关和人民法院的工作压力，节约了行政管理成本和司法资源。同时，也避免了诉讼中原告、被告激烈对抗使得医患关系遭受破坏，以及法院终审判决后患方不服到处上访的尴尬局面。医调委成立后，全市因医患纠纷到人民法院起诉的案件同比下降75.2%，到信访部门和卫生部门上访的人次同比下降87.3%。

三、“烟台模式”带给我们的思考和启示

医患纠纷调解“烟台模式”是烟台市委、市政府创新社会治理的重要举措，是基层用改革解决矛盾的实践创造，给我们解决社会矛盾带来了许多思考和启示。

（一）依法调解是解决医患纠纷的前提条件

发生医患纠纷时，医患双方往往各执一词、互不相让。医调委作为中立于医方、患方的第三方参与调解，不能偏袒任何一方，否则矛盾随时可能激化。这就要求调解必须依据相关的法律、法规、政策和诊治规范要求，结合医疗纠纷发生的事实，给出合理合法的调解建议，确保调解结果公平公正。烟台市在探索建立第三方调解机制过程中，始终坚持法治理念，做到依法调处、依法理赔。医调委编发了《调解工作指南》、《调解制度》、《调解应用法律文书》等材料，并有计划地对工作人员进行法治和相关业务培训；调解严格按照国家相关法律法规和政策规定进行，准确计算赔偿数额，确保医患双方利益。例如，烟台市莱山区一农民，2012年在莱山区第二人民医院进行右下肢静脉曲张手术治疗，在术中被医院误伤动脉8cm，来到医调委申请调解，要求赔偿3万至5万元。医调委接到申请后，经研究认为患者要求明显过低。经调解，最终被申请调解人依据相关法律规定给予申请调解人经济赔付35万元。

（二）以人为本是解决医患纠纷的基本宗旨

医调委在坚持公平、公正、公开原则调解医患纠纷的同时，必须把“以人为本”的理念贯穿始终，积极做好医患双方的沟通、说服工作，努力维护好双方利益，特别是处在弱势一方患者的利益。要对患方的心情给予理解，与患方代表多沟通、多交流，让患方相信和配合医调委的工作，尽量减少对立情绪；并要积极与院方沟通，尽快把事实真相摸清。在摸清情况的基础上，积极寻求解决问题的切入点和医患双方的共同点，促使双方本着相互理解、相互体谅的原则，坐下来谈判。在不违背法律法规的前提下尽可能考虑患方的特殊情况，给予患方更多的人文关怀。

（三）制度创新是解决医患纠纷的关键手段

第三方参与医患纠纷调解目前处于起步阶段，只有在实践中不断探索，才会逐步得到完善，着重在制度创新上下功夫，才能统筹协调各方面利益关系，真正建立科学有效的医患纠纷解决机制，维护好医患双方的合法权益。烟台市在探索建立第三方调解模式过程中，坚持把制度创新作为关键，从调解机制、理赔机制、经费保障机制等多个方面入手，出台了《烟台市实施医疗责任保险工作方案（试行）》、《烟台市医疗纠纷处置与医疗责任保险工作实施意见》等10多个文件，建立起了维护社会稳定、确保社会和谐的防线。特别是创新实施保险中介、保险共保体制度，体现了医疗纠纷调解的烟台特色，探索出医疗责任保险的“烟台模式”，为有效破解医患纠纷困局提供了借鉴。

（四）多元互动是解决医患纠纷的有效保证

加强和创新社会治理，要不断建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理新格局。烟台市按照“政府主导、部门联动、专业调解、标本兼治、防调结合”的原则，建立起多元互动的第三方调解机制，市、县两级均成立了由政法委书记为组长，政府分管领导为副组长，司法局、卫生局、保监分局、公安局、财政局、法院等单位分管领导为成员的医患纠纷人民调解工作领导小组，负责对医患纠纷调解工作的监督管理和协调指导，并明确了各成员单位的职责分工，建立了不同级别的例会制度，定期对接沟通协调。

（五）加强预防是解决医患纠纷的根本举措

医患纠纷，调处是末，预防是本。为从源头上预防医患纠纷发生，烟台市制定出台了《烟台市医疗纠纷预防与处置办法》，着力做到“三个严格”，即严格执行医疗机构执业准入制度，加强对医疗机构执业行为的监督和管理，督促医疗机构及医务人员提高医疗服务质量，保障医疗安全，维护患者利益；严格执行医务人员违法违规行为公示和责任追究制度，以硬制度、硬手段打造作风过硬的医疗服务队伍；严格执行患者告知制度，在避免对患者产生不利后果的前提下，如实告知患者病情、医疗措施、医疗风险及医疗费用等情况，并及时解答其咨询，提高医疗透明度，让患者明白就诊、放心就诊。

（本文作者单位：李丕志工作于山东省烟台市市委政策研究室；孙兴华工作于山东省烟台市市委办公室）