党规党纪是全面依法治国的有力保障

文/李雪勤

党规党纪是全面依法治国的有力保障

文/李雪勤

党的十八届四中全会提出要加强党内法规制度建设，形成完善的党内法规体系，把党的领导贯彻到全面推进依法治国的全过程。我们要认真学习，深刻领会，进一步加强党内法规制度建设，更好地按照党内法规管党治党，为全面推进依法治国提供有力的保障。

一、党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”这是对党内法规在全面推进依法治国中重要地位的准确定位，是我们党对依据党内法规管党治党与依法治国之间关系的科学把握，有利于更好地推进社会主义法治国家建设。

第一，新形势下管党治党离不开党内法规。党内法规是党的制度体系中的核心规范和高级形态，是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制度体系，就是我们管党治党的重要依据。加强党的建设，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。改革开放以来，经过全党同志的共同努力，党内法规体系框架已经初步形成。2014年中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要》提出，到建党一百周年时，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、有效运行的党内法规制度体系的目标，实现党的领导和党的工作、党的自身建设、党的机关运行有章可循。这将更好地为我们管党治党、执政治国提供重要制度保障。

第二，形成完善的党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容。《决定》在论述建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标中，特别强调要“形成完善的党内法规体系”。这是因为，一方面，中国特色社会主义法治体系是包含党内法规在内的各领域规范的有机整体。中国特色社会主义法治体系，是以中国特色社会主义法治理论为指导、以宪法为统帅构成的有机系统，是国家治理体系和治理能力现代化的重要载体。其基本构成除了中国特色社会主义法律体系之外，还包括在实践中发挥重要作用的党内法规体系。因此，我们要注意把握法律规范与其他政治规范和社会规范的关系，重视法律与政治社会功能的衔接和整合，除了进一步完备法律规范、充分发挥法治作用外，也要充分发挥其他政治和社会规范的作用，不断完善中国特色社会主义法治体系。另一方面，党内法规是建立在宪法法律基础上的政党内部的行为规范，是法治思维和法治方式在党的建设方面的实际运用和具体体现。执政党的党内法规作为政党内部的约束性规定，与公共利益息息相关，对党的组织和全体党员都具有规范性和强制性，是中国特色社会主义法治体系的重要内容，是依法治国进程中必须遵循的重要依据。根据党内法规制定的有关要求，党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要内容，与国家的法治精神是一致的，而不是冲突的，党的各级组织和广大党员没有任何法外特权。

第三，完善党内法规是建设社会主义法治国家的有力保障。中国共产党是执政党，是领导我们事业的核心力量。办好中国的事情关键在党。一方面，党内法规和宪法法律是有机统一的，党领导人民制定宪法和法律，党内法规和国家法律在内容规定和制定程序等各个方面都充分反映了人民的意志和利益。党的理念和主张成为国家法律后，依法办事就是执行党的政策，违反法律就是违反党的纪律。加强党内法规建设，要做好党内法规与国家法律的衔接和协调，这样有利于二者相互促进，既发挥党内法规在引领国家立法方面的作用，又夯实法律体系为党内立法打下法制基础。另一方面，党内法规约束的对象是各级党组织和广大党员。这一约束对象具有代表性、示范性，其拥有相应的公共权力或影响力，触犯法律的社会危害更大，因此，必须在宪法法律基础上提出更加严格的制度约束，才能更好地保障国法免于被权力践踏。因此，党内法规作为中国特色社会主义法律体系的重要内容，在健全中国特色社会主义法治体系中具有重要保障作用，在推进国家治理进程中发挥着特殊的引领作用。

二、要注重党内法规同国家法律的衔接和协调

党内法规是管党治党的重要依据，是建设社会主义法治国家的有力保障。《决定》强调要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。这是新形势下加强和改进党内法规制度建设的重要方面，也是全面推进依法治国和依规治党的迫切需要。

第一，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。党内法规与国家法律，二者相辅相成、互相促进，都是中国特色社会主义法律体系不可或缺的组成部分，在全面推进依法治国过程中发挥着重要作用。改革开放以来，在中国共产党领导下的国家法治建设取得巨大成就，中国特色社会主义法律体系已经形成。与此同时，党内法规制度建设也取得了长足进展，到目前为止，现行有效的中央党内法规有一部党章、两部准则、二十二部条例，还有近百件规则、规定、办法、细则等。但由于目前我国尚处在社会主义初级阶段，受诸多主客观条件的限制，两者之间还存在一些衔接不够、协调不够的地方。这不仅影响了党内法规的执行效果，也损害了国家法律的权威性和统一性。要完善中国特色社会主义法律体系，必须注重党内法规同国家法律的衔接和协调，处理好党内法规与国家法律之间的关系，不断提高党内立法和国家立法的科学化水平。

第二，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，是提高管党治党水平的迫切需要。治国必先治党，治党务必从严，治党必依据法规。在新的历史条件下，完成党的十八大确定的各项目标任务，落实好党的十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”，关键在党。面对复杂多变的国际形势，面对“四大考验”（长期执政的考验、改革开放的考验、市场经济的考验、外部环境的考验）和“四种危险”（精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险），党要管党、从严治党比以往任何时候都更为紧要和迫切。坚持依法治国和依法执政，在治国理政方面的依据是宪法法律，在管党治党方面的依据是党内法规。党章规定“党必须在宪法和法律范围内活动”。因此，在加强党内法规建设时，我们必须严格遵守党章这一规定，将其贯彻到党内立法实践中去，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，保证党内法规在法治的轨道上严密规范党组织活动和党员行为，保证党内法规的顺利贯彻实施，为管党治党提供坚实的依据和保障。

第三，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，是全面实施依法治国方略的有力保障。“法先自治以治人，先治近以及远。”（清·王夫之《读通鉴论》）中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。能否促进党内法规同国家法律的衔接和协调，能否坚持依据党内法规管党治党，对全面推进依法治国具有重大意义。邓小平同志曾经指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”因此，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，必须大力加强党内法规建设，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，尽快形成一个与中国特色社会主义法律体系相衔接、相协调的党内法规制度体系，有力推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

第四，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。与我国经济社会发展和人民群众的要求相比，与适应世界日趋激烈的国家竞争的要求相比，与实现国家长治久安的要求相比，我国在国家治理体系和治理能力方面还有许多地方亟待改进，我国的法治体系还不够健全、完善、成熟，我们的党内法规制度还存在不少薄弱环节。我们必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。因此，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，就成为提高党依法执政水平，推动实现各项事务治理制度化、规范化、程序化的必然要求。只有以提高党的执政能力为重点，尽快把党内法规完善起来，尽快把各级干部、各方面管理者素质本领、工作能力提高起来，国家治理体系才能更加有效地运转。

三、党规党纪严于国家法律，党组织和党员更应严格要求自己

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，广大党员干部是治国理政的骨干力量。《决定》强调：“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争。”这是新形势下全面推进依法治国对党的各级组织和广大党员干部提出的更高要求。

第一，党规党纪和国家法律都是人民根本利益的体现。党的各级组织和广大党员干部既要遵守国家法律，又要按照党规党纪要求自己。党规党纪与国家法律既有区别又有联系，区别主要体现在两者的制定主体和制定程序、调整对象、适用和约束范围、实施手段等各有不同；联系主要体现在两者都是党和人民意志的反映，是依法治国和依规治党的重要依据，并在实践中互相促进、互为保障，统一于党的领导、人民当家做主与依法治国的实践之中。这就要求我们处理好党规党纪和国家法律的关系，按照发展社会主义民主政治的要求，把党和人民的意志与法治精神、法治建设的规律结合起来，既保证党规党纪与国法的政治性，又提高其规范性、科学性，在中国特色社会主义建设中把党的建设和法治建设推向深入，努力营造党风正、政风清、民风淳的良好环境。

第二，党的先进性决定我们党必须以更高标准和更严纪律来要求党的各级组织和广大党员干部。我们党是按照自己的政治纲领、政治路线，为实现自己的政治目标而组织起来的马克思主义政党，认同中国共产党的政治目标是对每一名党员入党的基本要求。党章和其他党内法规对党的纲领、理论、路线、纪律等都作了明确规定。每一位党员只有认同和接受了这些理念、要求，才有资格申请加入中国共产党，并在入党时宣誓：拥护党的纲领，遵守党的章程，履行党员义务，执行党的决定，严守党的纪律。因此，自觉严格遵守党规党纪，是每一位党员的自愿选择，也是对党的庄严承诺。这一自主选择蕴含的先进性要求赋予党规党纪以特殊内容，这就与对全体公民提出要求的国家法律区别开来。党规党纪比国家法律更加强调自觉性和义务性，按照党规党纪以更高标准要求自己，是党的各级组织和广大党员干部应尽的义务。公民行为受国家法律规范，党员行为则受国家法律和党规党纪双重规范。

第三，党规党纪比国家法律的标准和要求更严，这对党的各级组织和广大党员干部提出了更高要求。党规党纪严于国家法律。从约束范围上看，法律的约束对象是全体公民包括全体党员，而党规党纪的约束对象是共产党员，党员之外的公民并不受党纪约束；从规定内容上看，法律是对公民的基本要求，同样也是对党员的基本要求，凡是法律明确规定的，就是党员、干部必须遵守的底线，对法律已有明确规定的，党规党纪中一般不会再重复规定；从后果上看，如果一个党员违反国家法律就一定为党的纪律规定所不容，必须受到处罚，而一些违反党规党纪的行为却不一定构成违法犯罪。

第四，广大党员干部要做党规党纪的自觉遵守者和国家法律的模范遵守者。各级党组织和广大党员干部是治国理政的主体力量，在立法、执法、司法、守法的各个环节中发挥着中坚作用，只有受到党规党纪和国家法律的多重有效约束，依法治国才有保障。党员干部能够带头执行法律，更加严格要求自己，在遵纪守法上作出表率，同违法乱纪行为作坚决斗争，才能真正发挥模范带头作用，为实现全民守法带来积极的影响。

四、依纪依法深入开展党风廉政建设和反腐败斗争

党的纪律是管党治党的重要依据，国家法律是治国理政的重要遵循，两者都是中国特色社会主义法治体系的重要内容。《决定》强调，要深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，对任何腐败行为和腐败分子，必须依纪依法予以坚决惩处，决不手软。这是全面实施依法治国基本方略的具体体现，是加强和改进党的领导的迫切需要，也是深入开展反腐倡廉建设的必然要求。

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视党风廉政建设和反腐败工作，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，以“零容忍”态度惩治腐败，没有盲区，不留死角，对腐败行为和腐败分子形成了巨大震慑，党风廉政建设和反腐败工作成效显著，得到全党全社会的拥护。但也要清醒地看到，当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，从严治党任务紧迫，防止“四风”反弹任务艰巨，顶风违纪现象时有发生，腐败蔓延势头尚未有效遏制，人民群众还有许多不满意的地方。我们必须把坚决遏制腐败蔓延势头作为重要任务，对任何腐败行为和腐败分子都要依纪依法予以惩处，决不手软。

第一，切实加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导。党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的根本保证，也是深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的关键和根本所在。必须坚持党要管党、从严治党，加强党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，强化反腐败体制机制创新和制度保障。各级党组织要切实担负起党风廉政建设主体责任，对党中央作出的党风廉政建设和反腐败工作决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门以及人大、政府、政协、法院、检察院和事业单位、人民团体等的党组织，都要认真学习领会、坚决贯彻落实、有效发挥作用。对落实党风廉政建设责任不力、所在地区和部门腐败问题突出、长期得不到解决的，要严格追究责任。

第二，坚持运用法治思维和法治方式开展党风廉政建设和反腐败斗争。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是我们党治国理政的基本方式。坚持以法治思维和法治方式开展党风廉政建设，必须健全改进作风常态化制度，围绕反对“四风”，加快体制机制改革和制度建设，在抓常、抓细、抓“长”上下功夫。必须完善权力运行制约和监督的有效机制，坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部“不敢腐”；加强体制机制创新和制度建设，强化监督管理，严肃法纪，完善激励和问责机制，使领导干部“不能腐”；通过加强理想信念教育，增强党性修养和宗旨意识，牢固树立“三个自信”，使领导干部“不想腐”。要健全并严格执行依法处理、依纪审查各环节程序，完善有效发现、揭露、查处腐败问题机制。要改进办案方式，加强纪检监察同司法、审计等机关协调配合，提高依纪依法惩治腐败能力。要督促落实党委的主体责任和纪委的监督责任，党委“一把手”要树立主体责任意识，有作为，敢担当，切实抓好党风廉政建设。各级纪检监察机关要聚焦中心任务，切实履行好监督责任；对不认真履行职责的，都必须严格追究责任。

第三，不断完善党风廉政建设和反腐败工作相关法纪规定。要坚持依法治国和依规治党相结合，更加善于使党关于反腐败的理念和主张通过法定程序成为国家意志，成为全党全国一体遵循的法律规范，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规；更加注重党纪规定同国家法律的衔接和协调，着力体现党纪与国法的一致性；更加重视实现党规党纪严于国家法律的精神，做好党规党纪的立、改、废、释工作，与时俱进修改完善廉政准则、纪律处分条例、巡视工作条例等党风廉政法规制度，促使各级党组织和广大党员干部自觉遵守党的纪律、模范遵守国家法律。

（本文作者系中央纪委研究室主任）