如何防止立法中的利益冲突化

文/逯卫光

如何防止立法中的利益冲突化

文/逯卫光

一、引子

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的时代命题。在依法治国进程中，法治文化是不可或缺的重要因素。现代国家发展经验证明，加强法治文化建设是促进法治实施的重要支柱！法治的建立必须有法治文化作为支撑，如果说法律的约束是硬约束的话，那么，文化的规范则是软约束。法治文化所负载的核心价值、内在精神和基本理念可以为个体行为和社会生活提供指导，从而促进和保障法律的实施。美国法学家哈罗德·伯尔曼曾说过一句非常著名的话：“法律必须被信仰!否则将形同虚设。”这就充分说明了文化对于法治潜移默化的作用。

党的十八届四中全会提出将建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作为全面推进依法治国的总目标，针对中国特色社会主义法治体系这一全新命题，全会明确提出要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。其中，法律规范体系就是法治的一个重要体系。我们知道，许多法律本身就是根据某些习惯、传统价值观等制定的。一部法律的制定，必然反映文化精神、文化价值和文化观念，没有文化精神内核和文化价值的法律是不存在的。简言之，在两者的关系中，法律是文化价值性的反映，所承载的本身就是文化的内容，而文化又是法律规范性的源泉，是指导和约束其合规行为的价值理念。因此，两者之间的良性互动及其功能的有效发挥，是解决当前我国立法疑难问题的最近路径，并将大大提升法律规范体系制定的规范性和权威性。

二、我国立法存在的主要问题：利益冲突化

2011年3月10日，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系正式形成。中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义永葆本色的法治根基，是中国特色社会主义创新实践的法治体现。党的十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务，首先就是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。这是对中国特色社会主义法律体系形成四年后，如何完善我国社会主义法律体系提出的新的更高的要求。如果说中国特色社会主义法律体系的建立，完成了制度初创，解决了制度有无问题，初步实现了制度体系化，那么，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，则将为中国特色社会主义法律体系注入灵魂与生机！

不容置疑，如何正视当下而进一步完善我国法律规范体系，是今后我国立法机关必须面对的一个重大课题。如果对目前我国立法的不足作冷静分析和深刻思考，在立法环节中存在的各方利益冲突化便是当下亟待解决的主要现实问题。

按照利益主体权利（力）性质的不同，大致可将我国立法中的利益冲突分为以下三种类型：

一是私权利益与私权利益之间的冲突。这种类型的利益冲突发生在一般社会民众以及公司、企业等其他私人主体之间。例如，在道路交通安全立法过程中，机动车、非机动车以及普通行人都希望通过立法保障自己的通行安全。

二是公权利益与公权利益之间的冲突。这种类型的利益冲突发生在公权力部门之间，主要是政府职能部门之间的利益冲突。立法实践中这种情况大量存在，例如，土地管理法的修改时至今日仍在讨论便是一例。这类冲突主要是不同主体权力行使范围之争，其核心问题是合理划分公权力部门职能。

三是私权利益与公权利益之间的冲突。这种类型的利益冲突主要发生在私权利主体与公权力部门之间。其中，根据涉及冲突主体数量的不同又可分为：单对冲突，即单个私权利主体与公权力部门之间的冲突；多重冲突，即一个私权利主体或者多个私权利主体与多个公权力部门之间的冲突。例如，一个违法行为人与多个行政处罚部门之间的冲突。

在我国立法实践中，各地立法都是由立法涉及的部门拟定初稿，然后立法机关对初稿进行修改，这样难免出现通过法律而固定部门利益的情况，这对社会管理非常不利。在涉及部门利益和社会公共利益发生冲突的条款上面，很难避免部门利益的扩大化。

确认和调整利益关系，实现利益的初次分配，是立法的核心内容。我国立法如何正确认识、合理平衡错综复杂的利益关系及其相互冲突，为构建和谐社会提供法治保障，正是我们立法机关必须面对的重要课题。那么，在建立和完善我国法律规范体系的进程中，如何有效地防止利益冲突呢？在建立利益冲突的合理解决机制中，如何推进立法的民主化而全面提高立法质量呢？“一切问题，由文化问题产生。一切问题，由文化问题解决!”被称为一代国学大师的钱穆先生，曾用这样的警句对文化的价值功用作了至高的评价。这种用文化的眼光来研究问题的方法和思维模式，给了我们以方法论上的启示。因此，强化立法的文化基础并选择有的放矢的文化路径，正是解决立法冲突化问题的首要选项。

三、我国阻碍防止利益冲突立法的文化因子

党的十八届四中全会明确要求建立健全防止利益冲突的制度。从学界来看，为防止利益冲突的和谐立法将是未来必须面临的一个重要课题。但从现状来看，我国防止利益冲突的立法仍有很长的道路要走。其背后的深层原因之一，就在于还存在以下一些旧有观念和文化障碍：

（一）官本位的思维模式由来已久

官本位在中国存在了几千年，由此对法律制度形成了僭越。官本位遵循的是权力意志，讲究的是以权压人、以权制法，而不是以理服人、依法办事。在官本位的思维模式下，权力意志就是社会行为的最高范式。法律制度统统臣服于权力，生活在人治传统中的国人普遍缺乏对法律制度的敬畏。

（二）公民的民主权利意识淡薄

我国有漫长的封建社会历史，在封建时期，统治者们为了维护自己的地位和统治权威，大都采用愚民政策，长期推行这种政策的结果就是导致百姓畏官思想的形成。虽然现在讲法律面前人人平等，但是要真的实现人民当家做主，形成民主意识，还需积极反复实践。为防止利益冲突而和谐立法，要求公职人员回避利益冲突、进行财产申报、限制从业行为等，实际上，正是公民民主权利意识的觉醒。但在我国，“事不关己，高高挂起”的自顾意识还普遍存在，以科学立法全面推进民主法治进程仍任重道远。

（三）我国民法平等的立法理念缺乏历史传承

在中国整个法律文化中，刑法文化的发展是最全面的。历代社会，尤其是在漫长的封建社会时期，统治者们所指定的法典，其内容往往都是刑法内容，即使是纯粹的民事纠纷，官方也无一例外地使用刑法的手段进行处理。现代意义上的民法中最基本的概念，如“主体平等”、“契约关系”、“不告不理”等，在中国古代社会从未出现过。因此，从民法的平等理念中衍生出来的防止利益冲突便成为一种较为陌生的概念，其相应的立法又主要是一种前瞻性、预防性的立法，因此极易被忽视。

四、为防止利益冲突而和谐立法的文化路径

尽管目前存在以上阻碍法治进程的文化因子，但是这些文化因子随着我国法治建设的日益深入将会不断弱化。常言道：“不破不立”，只有打破旧有的阻碍我国民主法治进程的这些文化因子，反复总结并积极实践新时期的新法治文化基因，才能探求到属于我国自身特色的为防止利益冲突而和谐立法的文化路径。以下是几个实现未来法治社会的文化路径选择：

（一）强化宪法意识，夯实宪法的文化基础

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”可以说，这表明我国多年来首次明确了宪法地位，强化了宪法权威。为什么党中央重提宪法的至高地位？这表明，中国在实行宪法的进程中，除了应进一步制定和完善宪法外，尚有一些深层的问题需要我们认真地思考和研究。这些深层问题，不仅包括宪法的权威性问题,还包括宪法的文化传统和道德力量，以及由此而应考虑的国人普遍应该遵循的法治精神。如果不强化国人的宪法思维模式，不改良传统文化和传统道德中的非法治思想，实现宪法政治的理想将会成为泡影。

要真正实现依宪执政，就根本而言，首先必须唤醒民众的宪法意识。因为民众如果看不到法律和自己的密切关系，意识不到法律应该反映自己的意愿，那么，就会普遍缺乏守法的自觉性。为此，我们有必要考察传统法律理论中的一些基本概念规定。例如，我们的法律规定，公民是具有一个国家国籍的人；在我国《宪法》中明确规定，人民是拥有国家一切权力的主体，因此，人民是一个政治概念。然而，由于长期缺乏平等的理念和精神，人民的利益，尤其是农民的利益往往得不到平等的保护。必须引起重视的是，在一个拥有九亿农民的国家，如果不考虑或者充分重视农民的切身利益，其结果就像革命战争时期没有农民参与绝不可能取得胜利一样。宪法绝不是法学家单纯的构想或设计,而是一个实践问题。新中国成立至今，“三农”问题的根源也许就在于此。在中国传统文化中,所谓“民”，是与“官”相对的；所谓“百姓”，是与“一姓”相对的；所谓民主，有两种理解：一是“民之主”，二是“民为主”。所以，如果不对传统文化中的非法治思想进行扬弃，如果不从实际上培养公民的现代宪法意识，如果不从基础上做好宪法的工作，那么，就很难实现真正的宪法政治。要做好宪法的基础工作，我们就必须唤醒广大民众的权利意识和法治精神，不再以传统道德作为要求和标准，而要代之以平等的、民主的法治教育；在制定法律时,就必须确保不是基于考虑部门利益，而是考虑普天下的大众利益，真正让所有人都能够关注法律，表达意志。

不但在民众的层面如此，在国家公职人员层面，我们更应该对那些具有某种权力的人员进行法治精神和宪法意识的培养。因为中国目前存在的腐败问题，其直接根源在于从事公务的人员对权力的滥用。如果我们深究其道德传统和法治精神就不难发现,传统的人治色彩的文化观念在那些公务人员的脑海里如此根深蒂固！以至于必须经过艰辛的长期努力才可彻底改变！

（二）构建现代法治的理念基础，不断革新我国的立法观念

现代法治的理念来源于西方。在西方，明确提出法治的第一人是古希腊的亚里士多德。他认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。在他看来，首先，法治的前提是良法，良法是能够促进正义的法律，体现全体人民的利益；良法意味着对自愿的臣民的统治；良法必须能够维护合理的城邦政体于久远。其次，法治必须要求法律得到普遍的尊重和保持至上的权威。民众的活动和国家政治权力都要服从法律。由此可见，亚里士多德的法治理想模式中，包含着“法律正当”和“法律至上”的理念。

从以上西方部分法治理论来看，现代法治的重要理念主要包含以下五个方面：

一是法律体现人民主权。人权神圣，不可侵犯。法律应反映社会公众的共同意志和根本利益。用法律来制约权力，使国家权力服从公众的共同意志，让人民当家做主，有效地治理社会。

二是法律至上，法律面前人人平等。要求法律具有至高无上的权威，在全社会中得到有效的实施和普遍的遵守。排除人治的专断，人人依法行事。

三是现代法治以维护和保障人的权利为依归。国家权力以保障公民权利为宗旨，义务的设定和履行均以维护一定的权力和利益为目的。尊重公民作为法律关系主体的资格和地位，保障公民的正当利益。

四是法律应包含公正性、合理性。正义是法律追求的重要价值。不仅要求形式上的正义、程序上的公正，还要求实体正义，切实维护社会的公共利益。

五是法律还应具有科学性，即法律的制定和实施必须反映客观规律。法律应与现代科学技术相结合，运用客观规律调整社会关系，优化社会结构。

相对于现代法治的理念，我国的立法观念还需要不断变革和创新。虽然中国特色社会主义法律体系已初步形成，我国的立法工作也迈上了一个新的台阶，但是这并不表明我国当前的立法观念也会自动随之进步。为此，对于以下传统立法观念就应当予以更新，否则将影响我国立法质量的提高：第一，国家利益本位。如果国家利益本位立法观念不进行革新，宪法中“尊重和保障人权”的条款将有被虚置的危险，立法权的人民性也难以得到体现。第二，立法浪漫主义。如果立法机关不正确行使立法权，做到“有所为”和“有所不为”的合理兼容，那么浪漫主义立法观念所带来的必是立法权的滥用和立法资源的浪费。第三，重实体轻程序。在当今社会，虽然人们已经日益认识到立法程序的重要价值，但与实体相比较，程序无论是在观念还是在制度建设上仍需进一步加强。

（三）在二元法律文化结构中，弘扬立法的人文关怀和民主精神

当前，中国的法治社会正处于形成过程中，法治的文化背景也呈现出多元文化并存的特点。对此，刘作翔在《法律文化理论》中鲜明地提出，当代中国法律文化呈现出二元结构，那就是：“以适应现代化社会潮流的较为先进的制度性法律文化和以传统社会为根基的较为落后的观念性法律文化”。

中国的传统文化已有几千年的沉淀，在中国文化现代化进程中，我们对待传统文化应该“取其精华，弃其糟粕”。一方面，不能固守传统的愚昧，应用科学理性和人本精神重塑中国文化，以适应现代社会。另一方面，反对彻底否定传统的历史虚无主义，继承和发扬传统文化中适应现代化的积极因素，让中国文化重新焕发出生命力，从而使法治建设体现中国文化特色。为此，中国法治建设特别是立法环节，即法律规范体系的建立和完善必须尊重中国传统文化的精华特质。

中国文化的特质之一，在于注重人文关怀。孔孟主张爱民、重民、以民为本，提倡贤人政治、仁政、德治等，都体现了人本思想。有鉴于此，加强科学立法进程，不能忽视人的因素，应当发扬传统文化中的人本思想，特别是法律草案在广泛征求民意等各个环节中注入人文关怀，以人为本；同时，注意对立法权的行使实行制约和监督，保证公民的合法权益，促进民主政治的发展。

中国文化的特质之二，在于讲求人与自然、人与人的和谐相处。其中，人与自然交融的环境伦理为中国在资源环境方面的立法进程提供了文化支持。“天时不如地利，地利不如人和”，追求和谐的社会可以为防止利益冲突的立法建设提供稳定有序的环境。

值得欣慰的是，党的十八届四中全会为促进科学立法和民主立法的进程，在立法决策环节引入了第三方评估机制。《决定》中提出，“在立法方面，要从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化；对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估；探索委托第三方起草法律法规草案；清理有违公平的法律法规条款。”笔者认为，这正是基于立法文化基础的考量，更是传承了我国传统文化的精华特质而再造的鲜活实例。

五、小结

法治文化是法治建设各环节的内在精神要素。历史发展的趋势表明，未来世界的竞争主要是文化的竞争，其焦点又将会主要地表现在法治文化的竞争上，即不同渊源和不同性质的法治文化的竞争与冲突，其主要表现是西方资本主义法治文化与东方社会主义法治文化的激烈较量。面对这种未来社会的发展趋势，我们要实现依法治国，建设社会主义法治化国家，就必须重视社会主义法治文化的建设。

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的重要任务，而我国法律规范体系的建立和完善正是依法治国进程中的首要环节。在法治进程与文化构建的二维关系中，立法与文化正是其中最为关键的因素。综上所述，加强立法的文化基础，对于促进我国科学立法和民主立法的进程具有十分重要的意义。

（本文作者系中国民主法制出版社副编审）

① 李岩：《试论中国法治的文化基础》，载《法制与社会》2007年第2期。

② 周农：《从法治文化建设视角看防止利益冲突的立法:文化困境与出路》，载《法治湖南与区域治理研究》（第10卷）。