信访工作须加强法治文化建设的几点建议

文/张彭发

信访工作须加强法治文化建设的几点建议

文/张彭发

党的十八届四中全会吹响了全面推进依法治国的号角，提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署，必将有力地推进加快建设社会主义法治国家进程。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）还专门对建设社会主义法治文化作出了部署，提出了要求：“必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”

法治文化是法治的灵魂，是全面推进依法治国的重要精神支柱和内在动力。法治文化建设涉及方方面面，其中对于加强和改进信访工作、推进依法信访、促进信访工作全面走上法治化轨道有着重要的意义和作用。为此，各级党委、政府及信访工作机构必须按照党的十八届四中全会《决定》的要求，自觉地、主动地在信访工作中加强社会主义法治文化建设，使信访工作在全面推进依法治国的进程中发挥更加积极有效的作用。

一、法治文化是依法规范信访工作的精神引领和实践指导

法治文化的内容主要包括法治精神、法治理念、法治价值、法治方式、法治制度、法治实践等。法治文化是全面推进依法治国的精神内涵，是科学立法、严格执法、公正司法的内在动力，也是全民守法的重要基础和前提。新时期信访工作的定位是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作；目标是切实维护群众的合法权益，及时反映社情民意，着力促进社会和谐；主要任务之一是推进信访工作制度化、规范化、法治化。根据法治文化的内容、重要性和信访工作的定位、目标、任务，法治文化对推进信访工作法治化进程在以下几个方面具有重要的指导和引领作用：

（一）法治文化对信访工作弘扬法治精神具有重要的指导作用

法治精神是法治文化的重要内容，是民主法治社会中所普遍尊崇的法律至上、公平正义、保障人权、权力制约、社会和谐等价值追求的总和，也是法治文化的灵魂。在全面推进依法治国的进程中，任何一项工作都离不开法治精神。这对于信访工作尤为重要，因为信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为人民群众排忧解难的工作，切实维护群众合法权益是信访工作的主要目标。信访工作的对象绝大多数是普通公民，是弱势群众。他们相信党和政府，希望通过信访渠道帮助他们解决遇到的困难和问题。作为代表党委和政府专门处理信访问题的信访工作机构，如何才能做到切实为信访群众解决困难和问题，真正帮助他们排忧解难，则必须高举法治旗帜，弘扬法治精神，以法治精神为指导，尊重法律，伸张正义，民主公道，公平公正，保障人权，实事求是，不唯上、不唯权，不欺下、不欺民，唯有如此，才能真正维护群众的合法权益，促进社会的和谐稳定，增强党和政府在群众心目中的地位和威望，密切党和政府同群众的关系。为此，必须在信访工作中加大法治文化建设的力度，发挥和弘扬法治精神的指导作用，积极有效地推进信访工作的法治化进程。

（二）法治文化对信访工作培育法治思维具有重要的引领作用

法治思维是法治文化的重要组成部分，是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。它要求将法律作为判断是非和处理事务的准绳，崇尚法治，尊重法律，善于运用法律手段解决问题和推动工作。在全面推进依法治国的进程中，办理任何一件事情，解决任何一个问题，化解任何一项矛盾，调解任何一种纠纷，都离不开法治思维。这对于信访工作更为关键，因为信访工作的主要任务就是协调事情、处理事务、疏导情绪、解决问题、化解矛盾、调解纠纷，整天与信访群众及信访事项打交道，围绕着矛盾和问题开展工作，如果不善于运用法治思维思考、分析、处理事情和问题，就很难处理好事情，解决好问题，甚至会激化矛盾，无法完成信访工作的任务，无法实现信访工作的目标。为此，必须在信访工作中强化法治文化建设，加强法治思维对信访工作的引领作用，努力使信访工作在法治化建设进程中大步前进，扎实推进。

（三）法治文化对信访工作善用法治方式具有重要的促进作用

法治方式是法治文化外在的具体表现形式，是运用法治思维处理和解决问题的行为，是法治思维实际作用于人的行为的外在表现。法治思维是实施法治方式的思想基础，影响和决定着法治方式。没有法治思维就不可能有解决问题的法治方式。法治思维主要是指思考的过程，而法治方式主要是以行为的方式表现法治思维的决策。在法治思维对信访工作的引领下，实施好具体的法治方式，对于信访工作影响重大。信访工作不仅是一门学问，更是一项实际工作，面对的是一桩桩事情、一个个问题、一件件矛盾，有了好的思维方式，还要有好的工作方式，才能妥善解决问题，顺利化解矛盾；否则必然事与愿违，造成对群众感情的伤害、利益的损害、矛盾的激化。解决信访问题、化解信访矛盾，最有效的方式是法治方式，最科学的方法是法治方法。为此，在信访工作中必须不断加强法治文化建设，培养和推进法治方式的运用，努力使信访工作在全面推进法治化进程中健康、科学地发展。

二、在信访工作中加强法治文化建设的几点思考

党中央、国务院历来对信访工作法治化建设高度重视，2005年出台了新修订的国务院《信访条例》，近年来，又陆陆续续制定了一系列有关信访工作的规章制度，并在信访工作中加大了依法信访的宣传和教育力度，积极有效地推进了信访工作的法治化建设。但从总体来看，当前信访工作的制度化、规范化、法治化程度与信访工作的形势、任务、要求还有较大差距，与全面推进依法治国的总体部署和要求还存在较多不适应、不相符的地方。此外，信访工作不仅仅是信访工作部门的事，它还涉及方方面面、上下左右。因此，除了要解决信访工作机构不适应、不相符的问题外，有关地方和部门的法治化建设也必须同步推进。按照党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的总体部署和要求，结合当前信访工作实际，建议重点在以下几个方面加强和推进法治文化建设：

（一）加强法治文化建设，依法规范行政行为，从源头上预防和减少信访问题的发生

当前，我国正处于社会主义初级阶段，改革进入攻坚期和深水区，矛盾风险之多前所未有，群众信访仍处于频发期、高发期。标本兼治，重在治本，这是信访工作的一条重要原则。从源头上治理是实施这一原则的重要举措。引发信访问题的原因是多方面的，但从当前发生的信访问题来看，绝大多数是行政行为不当引发的，其他还有政策问题、群众自身问题的原因等，但所占的比例相对较少。

行政行为不当引发的信访问题突出表现在以下两个方面：

1.行政不作为

群众遇到问题找到相关地方或部门后，相关地方或部门要么不理不睬，要么敷衍塞责，要么互相推诿，要么久拖不决，引起群众不满，导致信访问题产生。这种情况在基层有些组织和部门较为突出。

2.行政乱作为

这种情况较为普遍，也比较复杂，表现形式多种多样，有行政决策不当损害群众权益的、有行政执法粗暴随意侵犯群众利益的、有越权执法谋取私利侵害群众权利的，等等。这种情况较多发生在涉及群众生产生活较密切的行政执法部门，如城市、土地、房产管理等部门。

上述情况的发生和存在，原因也许是多方面的，但根本原因是一些行政机关及其工作人员依法行政观念淡薄，法治意识缺失。为此，按照党的十八届四中全会精神，全面加强法治文化建设，大力弘扬法治精神，是行政执法部门的当务之急，也是从源头上减少信访问题产生的紧迫任务。一是依法科学决策。决策不能主观臆断，不能脱离当地当前客观实际，不能违背群众意愿。建立决策终身负责制，责任倒查制，避免和减少因决策不当给群众造成的损害。二是依法全面履职。按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的要求，该履行的职责必须全面履行，不能有职不履，不能越权执法，不能随意用权，不能因人而异。出现问题及时纠正，违法行为严肃查处，尽量减少因执法不当对群众造成的伤害。三是依法文明执法。执法要文明，要讲求方式方法，要注意疏导解释，要做到以理服人，不能以权压人，不能粗暴执法，不能欺压百姓，不能以权谋私。依法严肃查处违法、违规、违纪行为，尽可能避免有损群众利益的事情发生。四是依法加强监督。有权就有责，用权受监督，要依法明确监督主体、监督责任，加大监督力度，以有效的监督促进行政执法行为的规范，以有力的监督减少行政违规违法行为的发生。

（二）加强法治文化建设，依法规范信访工作行为，有效化解信访问题

信访问题的产生有其复杂的原因，源头防控固然能减少信访问题的产生，但不可能完全杜绝。为妥善、及时解决信访问题，我国从组织体制上成立了信访工作机构专门处理信访问题。目前，已形成了较完备的信访工作体系，纵向上，从国家到省（区、市）、地（州、市）、县（市）甚至乡镇、社区都设立了信访工作机构；横向上，从国家各部、委、局到省、地、县的相关工作部门也都设立了信访工作机构。从总体来看，这些信访工作机构对解决信访问题发挥了积极作用，取得了明显成效，绝大多数信访问题发生后都得到了及时妥善处理。但同时也不能否认，当前的信访工作与党和国家的要求及形势发展的需求还有一定的差距，尤其是在依法规范信访工作方面还存在较多不适应、不相符的地方。其主要表现在以下几个方面：

1.法规制度建设相对滞后

政策法规是处理信访问题的重要依据，尤其是有关信访工作的法律法规是不可或缺的，否则依法规范信访工作就无从谈起。重新修订的国务院《信访条例》是2005年1月公布、5月实行的，这是当前专门规范信访工作的唯一的国务院行政法规。2005年修订的《信访条例》是根据当时的国内外形势及针对当时的信访形势和情况修订的，而且当时未制定和出台《信访条例》实施的相关细则，影响了相关具体问题的操作。《信访条例》实行至今已经10年，国内外形势发生了很大的变化，信访工作也面对着许多新情况、新变化、新要求，迫切需要有新的法律法规对信访工作作出明确规范。

2.处理信访问题不尽规范

当前，各级、各部门信访工作机构处理信访问题总体情况较为规范，基本上都能按《信访条例》的规定办理，但也有一些地方和部门的信访工作机构及工作人员办理信访事项随意性大，很不规范。有的对该受理的信访事项不受理或不及时受理，有的对该登录的信访事项不登录或登录要件不全，有的对该转送的信访事项不转送或不按时转送，有的对该交办的信访事项不交办，有的对该督办的信访事项不督办，还有的对信访事项经常登错、转错、交错。上述情况严重影响了信访事项的正常办理并损害了信访工作机构的形象，引起信访群众的不满。

3.协调问题职能有待加强

信访工作中经常会遇到一些难事和烦事，有的信访事项十分复杂，有的信访事项涉及多部门多区域，有的信访事项长达几年甚至几十年。这些信访事项久拖不决，不仅拖累了信访人，也拖累了相关地方和部门，但仅靠一地一部门又很难解决，必须有一个部门出面协调才能较好解决。《信访条例》规定，信访工作机构具有“协调处理重要信访事项”的职责。但从实际情况来看，信访工作机构的这一职责并未得到很好的履行，致使一些疑难复杂信访事项尚未得到妥善有效的解决。

4.工作人员素质尚需提高

实施公务员制度以来，各级信访工作机构根据工作需要和按照逢进必考的要求，陆陆续续从高等院校、部队转业军人、有关地方和部门招录了大量工作人员。信访队伍的人员构成、文化程度、知识和年龄结构都有了较大改变，工作人员的总体素质有了较明显的提高。但从实际情况来看，仍存在着一些与工作任务和要求不相适应、不相符合的问题，有的不安心工作，有的缺乏工作责任心，有的与群众打交道的能力差，尤其是依法处理信访问题的水平和解决疑难复杂信访问题的能力亟待提高。

针对上述情况，按照党的十八届四中全会的部署和要求，在信访工作中全面加强法治文化建设，弘扬法治精神，培育法治思维，健全法规制度，用好法治方式，是解决好依法规范信访工作问题的当务之急。一是依法规范信访工作行为。依法规范信访工作行为，是党的十八届四中全会的总要求，是做好信访工作的基本规范和要求，也是解决好信访问题的前提和基础。无论是来信来访还是网上投诉，每一件信访事项怎么办理，《信访条例》从受理、办理、督办到终结都有明确的规范性要求。对此，每位从事信访工作的人员都必须自觉严格遵守和执行，信访工作规范的问题才能得到较好的解决。二是依法提高处理信访问题的能力和水平。处理信访问题的主要依据是政策法规，不掌握和熟悉相关的政策法规就很难处理好信访问题。党的十八届四中全会《决定》中提出：把信访纳入法治化轨道，保证合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。为此，首先，每位信访工作人员都要自觉学好相关政策法规，牢牢绷紧依法处理信访问题这根弦。其次，要加大对信访工作人员经常性的法治培训力度，不断提高他们依法处理信访问题的能力和水平。最后，今后信访工作机构进人，要多招录法律专业人员，要逐步培养和树立信访工作者就是法律工作者的理念。三是抓紧制定《信访法》。按照党的十八届四中全会《决定》的精神，信访工作也应建立相应完备的法律规范体系。目前，信访工作主要遵循的是国务院行政法规《信访条例》，尚无专门的法律。况且，现有《信访条例》的一些条款与当前信访工作的要求和形势已不相适应、不相符合。制定法律层级更高的《信访法》，不仅与党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的部署和要求相一致，而且也是当前信访工作面临的形势和要求的迫切需要。其中对于信访工作职能如何定位和对无理缠访及“非访”如何处置，更是需要由法律条款来解决的当务之急。

（三）加强法治文化建设，依法规范信访行为，维护良好的信访秩序和社会秩序

各级党委、政府对建立和维护良好的信访秩序高度重视，尤其是近年来出台了一系列相应的规章制度，采取了诸多重要举措，规范和整顿信访秩序取得了一定成效，信访秩序有了较大改观。但整体情况依然不容乐观，群众信访尤其是上访中的乱象仍不同程度地存在。越级访、集体访、串联访、无理访特别是“非访”等无序信访行为仍不断出现，严重干扰了正常的机关办公秩序、信访秩序、交通秩序和社会秩序，在社会上造成了恶劣影响。少数信访群众无序信访的原因多种多样，情况错综复杂，但归根结底是缺乏法治这根弦，依法信访观念淡薄，依法维权意识缺失。从少数信访群众自身因素分析，造成无序信访主要有以下几方面原因：

1.私欲膨胀，得不到满足就为所欲为

少数群众遇到私利和集体利益或国家利益冲突时，不管政策怎么规定，不顾大局多么重要，不论要求是否合理，就是一味要满足自己的私欲，追求利益最大化，不达目的绝不罢休，在信访过程中无视法律法规规定，不顾公共利益和他人利益，为所欲为，大吵大闹，严重干扰了机关及接待场所正常的工作秩序，影响了正常的信访秩序和社会秩序，破坏了法治的权威和严肃性。

2.观念陈旧，不上访到头绝不罢休

少数群众观念陈旧，不相信基层领导和当地部门，认为信访就要找最高机关最高领导，否则谁的话都不相信。于是他们遇到问题后便开始逐级上访，尽管基层和地方有关部门给予他们耐心细致合理的解释或按相关政策法规妥善解决了他们的问题，可他们就是不服、不接受，从村逐级上访到乡镇、县（市）、地（市）、省（区、市），有的则直接越级上访到北京。到了北京，他们又找各相关部门甚至不相关的部门，认为哪个部门级别高就说话算数就能解决问题，到了部门又要找最高领导，甚至拦截中央领导同志的坐车喊冤告状，严重影响了正常的社会秩序和交通秩序。

3.心存侥幸，“法不责众”观念作祟

少数群众的合理诉求已按政策法规规定得到妥善解决。他们为了满足更高或无理要求，获取更大利益，便煽动、串联不明真相的群众与他们一起上访闹事，甚至花钱雇人为他们撑腰造声势起哄闹事。这些人认为，自己本来就是无理的，人少闹事目标突出，容易被抓到证据，受到法律制裁；人多势众，再怎么闹也无所谓，反正“法不责众”。在这种错误观念的影响下，他们不仅大规模集体上访，而且到非上访接待场所集体“非访”闹事，在社会上造成了恶劣影响。

4.一意孤行，认为“只有大闹才能大解决”

少数群众在“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的错误观念影响下，有的在上访接待场所大喊大叫、大吵大闹，摔桌椅、砸门窗，甚至打骂工作人员，以自杀自残相要挟等；有的采取“非访”方式，在机关门口或公共场所呼口号、举标语、拉横幅，静坐、示威、游行，甚至冲击机关大门、毁坏公共设施等。这种种做法不仅影响了自己合理诉求的解决，而且严重干扰了社会公共秩序，在社会上造成了恶劣的影响。

上述行为严重违背了建设法治社会的要求，与全面推进依法治国的精神和部署极不合拍。党的十八届四中全会《决定》中强调要“增强全民法治观念，推进法治社会建设”，并在《决定》中第五部分作出了专门的部署，提出了专门的要求。这对增强信访群众法治观念，依法规范信访行为，培育和引导信访群众依法信访、依法维权具有特别重要的指导引领作用。按照党的十八届四中全会《决定》的部署和要求，应着重在以下几个方面加强对信访群众的法治宣传和教育：

一是在全社会加强依法信访、依法维权的宣传教育。党的十八届四中全会《决定》中要求：推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。要把对信访群众的法治宣传教育作为重点，纳入各级党委、政府的重要工作议程，加强社会主义法治文化建设，通过电视、报纸、网络等各种宣传媒体，加大宣传教育的力度；采取以事说法、以案说法等通俗易懂的方法，增强宣传教育的效果。

二是加强基层组织对信访群众的法治宣传教育。群众开始信访一般都发生在基层，最早找的也是基层组织。基层组织与信访群众的联系最密切、关系最紧密。基层组织处在对群众进行法治宣传教育的第一线，任务繁重、责任重大、意义深远，作用发挥好了能达到事半功倍的效果。

三是充分发挥人民团体和社会组织对信访群众法治宣传教育的作用。党的十八届四中全会《决定》中专门指出:发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。人民团体和社会组织是党委、政府的左膀右臂，是为人民群众服务的重要组成部分，对信访群众来说又处于相对公正的第三方。为此，人民团体和社会组织在对信访群众进行法治宣传教育引导中会起到特殊积极有效的作用。

四是有关行政机关及各级信访工作机构要切实做好对信访群众依法信访的宣传教育和积极引导工作。国务院《信访条例》第28条明确规定：行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。这一条规定得非常明确，工作人员在办理信访事项中，除了要公正、及时、妥善处理信访问题，还要做好对信访群众的宣传法制、教育疏导工作。这是职责规定，也是责任所在。为此，每一位工作人员都要尽职尽责，主动地、自觉地把办理信访事项的过程作为对信访群众进行法治宣传、教育疏导、解疑释惑的过程，在推进依法治国的进程中作出积极的贡献，发挥有效的作用。

（本文作者系国家信访局原副局长）