以土地用途管制促进国土生态文明建设

■ 强 真

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

以土地用途管制促进国土生态文明建设

■ 强 真

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

“明确各类国土空间开发、利用、保护边界”是解决当前我国国土空间开发保护失衡、环境污染越发严重、生态系统退化形势严峻等矛盾的重要手段和空间规制途经，其基础是科学配置和用好土地资源，本质是土地用途管制。文章以土地用途管制为突破口，将用地管理和用地规划进行提升，从空间类型管制和资源经济角度，提出了将土地用途管制作为实施主体功能区战略的重要途径，以及拓展土地管理内涵和范畴、推进新型城镇化和国土综合整治的途径。

土地用途管制；国土空间；开发；保护

近日下发的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》),将“优化国土空间开发格局”作为“总体要求”中的一个重要内容，“国土空间开发格局进一步优化”也被设定为“主要目标”之一。“明确各类国土空间开发、利用、保护边界”是解决当前我国国土空间开发保护失衡、环境污染越发严重、生态系统退化形势严峻等矛盾的重要手段和空间规制途径，其基础是科学配置和用好土地资源，本质是土地用途管制。

1 全面促进实施各级主体功能区战略

主体功能区战略的本质是“开发”的空间差别化部署方案。“开发”被定义为大规模、高强度的工业化、城镇化开发，其是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来城镇化、三次产业发展、人口分布、生态环境保护等重大格局。优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类空间，其本质是对国土开发强度的限定，依赖于土地用途差别化管制对工业化和城镇化开发秩序进行差别化引导，所需的国土开发配套政策和制度体系本源也是土地政策的分类化。

(1)严格确定建设用地占比，形成国土开发强度管制。从现阶段来看，由于过度追求经济效益，导致城镇化和工业化开发与生态保护不协调，对区域生态环境造成严重破坏，良田、森林、湿地、草原等绿色空间不断被挤占或退化，生物多样性、水源涵养能力等生态系统服务功能持续下降。这些问题的产生，很大程度上出于对国土开发活动规制不严格，所以必须科学确定区域国土开发强度。从空间开发规模限制性上，引导经济社会活动尊重自然规律，引导人口和产业向资源环境承载能力较高的区域集聚，有序、有度地实施国土开发，重塑符合生态文明建设要求的国土空间开发新格局。

作为主体功能区战略的关键指标——国土开发强度，是指建设用地占规划国土面积的比例。科学确定建设用地占比，可以直接促进城镇化、工业化开发空间总规模和布局优化，协调国土开发与生态保护之间的关系，强化对农业地区和生态地区绿色空间的严格保护，引导优化开发区率先走向空间节约集约型发展道路，避免重点开发地区走上低效、过度扩张的老路。

(2)细化土地用途监管，形成国土开发、利用和保护的良性空间结构。国土空间按照类型划分主要包括生产空间、生活空间和生态空间三类，本质是服务于生产的用地、用于生活的用地和产生生态效用的用地在规模、布局和层级上的关系。

首先，要在区域单元内系统配置生产用地、生活用地和生态用地。严格生产用地的配置是关键，生活空间和生态空间不断被挤占的重要原因是生产用地相对过多，造成区域空间结构失衡，生态质量下降，人民生活水平得不到提高。

其次，“三生”空间用地需要在区域尺度上进行统筹。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化快速同步推进，经济社会发展对生产和生活空间的需求不断增长，必要的生态用地往往得不到保证。加强生态文明建设，实现经济社会生态效益相统一，就是要在同一地域范围内，先行确定生态用地底限，在对耕地、森林、水域等保护的基础上，勾勒合理的国土开发活动范围。

第三，要适地确定“三生”用地空间规模和结构。优化开发和重点开发地区，应根据区域资源环境承载力本底，按照“反规划”路径，先行确定生态用地空间和农业用地空间，根据实际发展需要，科学确定第二、三产业用地和城乡居民生活用地。限制开发地区，要以保障农业生产用地和生态用地为首要任务，严格确定第二、三产业用地规模和布局，限制生活用地的过度拓展。禁止开发区应成为以生态用地为绝对主体、配以必要生活用地的地域单元。

(3)提升生产用地效益，提高产业发展水平。在科学确定三次产业发展所需用地空间规模和布局的基础上，通过确定单位面积第二、三产业用地利用效益和投资准入门槛，引导不同门类行业实现结构调整和转型升级，这也是生态文明建设的要求和必需。具体来说，对于优化开发区，应率先确定国土工业化率，即合理确定地区工业用地占城乡建设用地总规模的比例，同步实施各级各类工业园区不同产业类型用地的投资准入和开发效益门槛，根据地区工业发展水平、空间梯度、产业导向、发展定位的不同，不断优化产业结构，调整产业发展方向。对于重点开发区在选择产业发展项目时，也应从加快技术创新和结构调整，通过设置差别化的工业用地规模和产业用地准入，从提升空间开发利用效益出发，严格规范产业项目落地，促进产业开发与生态环境保护之间实现协调。

(4)单独实施生态用地类型管控，实现山清水秀生态空间的保护和建设。面对开发和保护在国土空间需求上相互冲突态势，根据生态文明建设的实际需要，有必要在现行土地用途分类体系中，按照突出核心效用、明确划定界限、体现部门职能的原则，将具有重要生态价值的用地单独列为生态用地进行用途管制。在生态用地空间范围内，实施生态保护、修复和维护“三同步”工程，将自然保护区、自然与文化遗产保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等生态空间进行绝对保护，将出现问题的林、草、水等生态空间进行修复，对各级各类优化开发区和重点开发区的城镇群，进行必要的生态空间维护，形成承载生态文明建设的用地空间单元。

2 促进新型城镇化建设空间科学拓展

推进城镇化发展是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。以土地用途管制为抓手，引领不同区域城镇化建设科学拓展，是实现全面建成小康社会、提升节约集约用地水平、协调“三生”空间布局结构的重要环节。

(1)科学确定城镇建设用地占城乡建设用地比例。按照优化开发和重点开发的战略部署，不同定位的发展地区，人口城镇化率发展目标存在一定程度的差别。根据不同地区城镇的发展定位，将人口城镇化率和土地城镇化进行协调，差别化确定中等以上城市国土城镇化率，科学安排城镇建设用地占城乡建设用地比例，强调土地城镇化与人口城镇化率深入协调，促进“地随人走”，统筹引导城乡建设用地增减挂钩有序开展，这是利用土地用途管制促进城镇健康发展的重要突破口和有效手段。例如，根据区域自然条件，在确定国土开发强度的前提下，将城市的国土城镇化率作为划定城市开发边界的重要数量红线，形成与人口城镇化发展同步的土地城镇化发展协同路径。

(2)提高城镇建设用地利用效率促进实现绿色城镇化发展。按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，切实提高城镇建设用地集约化程度是促进实现绿色城镇化发展的重要调控手段。在城镇化拓展过程中，将单位建设用地承载的合理城镇人口规模和经济规模，作为评价现有建设用地节约集约程度的重要指标，从严供给城市建设用地，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。例如，在优化开发的三大城市群内，适度提高建设用地利用效益，推进以盘活存量为主的城市建设模式，严格控制新增建设用地。各级优化开发区和重点开发区，均要设定严格的效益标准，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。同时，针对工业用地，将各类园区作为对象，以五年规划为阶段，分行业提出阶段性工业用地投资准入和产出效益标准，促进大中型城市适当减少工业用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间。

(3)突出城镇生态用地划定促进绿色空间保护。根据城市发展定位，在体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念基础上，将城市规划圈内具有独特地形地貌特征、现状规模较大且分布具备连续性的绿色用地，作为城市建设绿色空间进行圈定，按照一定面积比例进行相对严格的保护，在圈内形成以绿地为基础的城市生态绿色空间，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

3 以土地整治为平台促进国土生态综合整治

土地是实施国土空间问题整治的唯一承载体，以土地整治为平台，将财力、物力和人力在部门之间达成统筹和协调，在统一的“盘子”上从多领域、多角度、综合修复和维护角度出发，推进实施国土综合整治工程。

(1)以城镇建设用地整治为平台，推进实施主要城镇化地区国土生态综合整治。按照国家主体功能区战略，对3大优化开发区和19个重点开发区，坚持统筹规划、生态优先、优化布局、严格管制的原则，拓展城市生态开敞用地空间，推进绿道网建设，建立联接城乡绿色用地空间体系，逐步改善城乡环境质量。对重点城市，通过加强土地利用规划与城市规划的衔接，科学部署城市生态用地空间，发展立体绿化，加快公园绿地建设，完善居住区绿化。同时，强化城镇山体、水体、湿地等地类生态修复，建设生态景观长廊。

(2)以集体土地整治为突破口，分期分批开展农村地区国土生态综合整治。以国家粮食主产区和农产品优势区为重点，通过实施土壤修复、污染防治、增加挂钩、土地复垦等工程，逐步实现耕地面积增加、耕地质量提高、建设用地总量适度减少、农村生态环境改善，按照政府主导、部门合作、整合资金、维护权益的要求，整体推进田、水、路、林、村综合整治。加强乡村土地利用规划管控，大力建设旱涝保收高标准基本农田，推进高标准基本农田示范县建设。调整优化农村居民点用地布局，逐步推进农村居民点用地适度集中，进一步保护自然生态景观及生态环境，传承乡村生态文化景观特色。

(3)以生态类型用地整治为依托，推进重点生态功能区国土生态综合整治。一是通过严格土地利用规划管控，强化林地、草地、水面和湿地空间保护管制，重建恢复森林、草原、湿地等生态系统。二是以土地专项整治为动力源，加强水土专项治理，在黄土高原、长江上游、西藏“一江两河”等地区实施综合整治工程，采取工程、生物、农业等综合措施，将重点治理与生态修复相结合，最大限度地控制水土流失，利用15年左右时间，实现可治理水土流失区基本得到治理。三是分类治理沙漠化土地，实施轻度沙漠化地区退耕还林、还草和沙化土地治理，构建重度荒漠化地区的完整防护体系，实行少数沙化严重地区生态移民，重点实施京津风沙源等综合整治工程。

(4)以废弃矿业用地整治为切入点，推进矿产资源开发集中区国土生态综合整治。一方面，调查历史遗留矿山废气用地规模和分布，开展矿山采空区地面塌陷、土壤环境污染和矿山固体废弃物占用破坏土地等专项治理，稳步推进工矿废弃地复垦利用。另一方面，以矿业用地绿色化为导向，推进形成全国绿色矿山格局，将矿山土地治理恢复与矿山公园建设相结合，至2020年，基本形成绿色矿山格局。

(5)以土地用途管制统领岸线用途管制，引导开展海岸带和海岛地区国土生态综合整治。以土地用途分类作为陆海统筹的平台，形成海岸带用途管制的基本类型。严格按照以陆治海的原则，规范近海海洋国土用途管制，强化岸线和近海生态空间的红线划定和建设用海的总量管控。在此基础上，以土地分类整治为依托，通过岸线整治推进重点海区近海功能退化的海岸带综合整治，以恢复海湾、河口海域生态环境为首要目标，整治受损岸线，重点对自然景观受损严重、生态功能退化、防灾能力减弱、利用效率低下的海域海岸带进行修复整治。“十三五”时期全面完成不少于2000km海岸线整治和修复，确保全国近岸海域保留区面积比例不低于10%。

4 强调国土空间规划对土地用途管制职能的提升

一方面，健全以国土规划和主体功能区规划为主的高层次空间规划体系。在加快实施全国主体功能区规划的同时，加快编制实施全国国土规划纲要和省级、重点区域国土规划，构建以土地用途管制为平台的国土发展空间类型体系，将“开发”和“保护”一并作为新常态下国土“发展”的新理念。将城镇建设空间、三次产业发展空间、基础设施空间、生态保护空间、各类型国土综合整治空间落到地块上，通过实施差别化的国土资源配置政策和资源开发准入门槛，细化主体功能区战略。主体功能区战略从高层次指导各类开发活动有序部署，国土规划注重不同空间类型落地管控，共同促进布局和结构优化，构建生态文明国土空间体系。

另一方面，全面推进市（县）实施“多规合一”。落实全国和省级主体功能战略定位，科学确定市（县）城镇化和工业化发展定位与具体方向，强调生态红线、耕地红线和城镇建设空间管制红线的管控，逐步将经济社会发展、城乡、土地利用、矿产勘查开发、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市（县）一本规划、一张蓝图，促进主体功能战略和地区非主体功能战略在空间上的详细落实与安排。

[1] 强真.新时期省级国土规划的主要任务及内容框架[J].国土资源经济参考,2009(4):9-15.

[2] 强真.新时期国土规划编制模式与指标构建方向[J].国土资源经济参考,2009(7):2-9.

[3] 强真.新一轮国土规划的创新职能体系[J].国土资源经济参考,2009(10):2-7.

To Promote the Territory Ecological Civilization Construction through Land Use Control

QIANG Zhen
(Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149)

In order to solve the current imbalance between development and protection of our territory and space, the more serious environmental pollution, ecosystem degradation, "To make clear the border of all types of territory and spatial development, utilization and protection" is an important means and spatial regulation, which is based on scientific configuration and utilization of land resources, it is also the land use controls in nature. In this study, we take land use controls as a breakthrough, and enhance the land management and land use planning. Then from the point of view of spatial control and resources economy, we proposed land use regulation as an important way to implement the strategy of the main functional areas, as well as to expand the content and scope of land management, it is also the approach to promote new urbanization and comprehensive territory treatment.

land use control; territorial space; development; protection

F301.2；F062.2；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0013-04

2015-06-10；

2015-06-11

强真（1979-），男，天津市红桥区人，中国国土资源经济研究院副研究员，管理学硕士，主要从事土地利用规划、国土规划研究。