民主治理与群众路线的制度空间

2015-01-30陈承新

中共杭州市委党校学报 2015年2期

□ 陈承新

民主治理与群众路线的制度空间

□ 陈承新

群众路线是中国共产党治国理政的一种基本方式。成都市学习贯彻群众路线的实践，是基于对群众路线的理论优势和对治理的实践意义的认识，因应本地治理困境而起，围绕“三视三问”群众工作法展开：通过制度预设，问需于民、问计于民；通过组织化培育，激发群众民主参与，助推家园共治；通过构建群众民主监督体系，问效于民。无论从机制、组织还是体系入手，成都的探索都统一于拓展群众路线的制度空间以深化民主治理实效、增进执政党的政治正当性之中。成都实践在机制、组织和体系上都存有改进空间，促使人们由认识民主治理与群众路线互为依存，群众路线的制度化出路也值得进一步讨论。

群众路线民主治理制度空间

群众路线是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。其基本工作框架是：“……将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”[1]成都的调研让我们进一步加深和拓宽了对于群众路线的认识和理解。

一、群众路线的内涵变化与治理意义

基于马克思主义的群众观认识基础，[2]共产党的本质是代表人民，执政使命是带领人民群众实现国家繁荣和民族复兴，因此，群众路线首先在理论上成为中国共产党理政治国的一种基本方式。从党史角度理解当下开展的群众路线教育实践活动可以看出，这是全面建成小康社会、实现中国梦的必然要求，是新形势下密切党群关系、解决群众反映的突出问题的重要措施，也是保持党的先进性和纯洁性、巩固执政基础和执政地位的内在要求。

在中国共产党的话语体系中，“群众路线”实际上揭示了共产党的主要思想、路线、方针的实质，从根本上规定了党和人民的关系，确立了思想路线、政治路线、组织路线的核心，确立了党的基本职责，规定了党的最基本的领导方法与工作方法。

但是，群众路线的内涵已经发生变化，重心不断调整。建国前后主要是侧重工作方法，到中共“八大”时转向民主制度的发展，[3]再到改革开放以后，着重于思考权力的归属、配置、行使，权力结构的重塑，以及权力行使正当性的价值标准。当前，执政党倡导和践行群众路线，希望在群众路线框架下形成一种新的战略来回应关于政治正当性的质疑，借助群众路线教育进一步构建或者巩固共产党执政的正当性，从而把执政地位延续下去。[4]这构成了群众路线不断发展的内生动力。

在执政党内倡导和坚持群众路线，正是政治体制改革推进的现实需求。在中国，成功的政治体制改革需要满足一些条件，包括能够将民主与治理结合起来，因为民主与治理的有效结合是任何政治文明发展的主要趋势；具有可操作的切入点；等等。从群众路线切入，可能会满足政治体制改革的这些要求。坚持群众路线意味着群众是执政决策者的认识对象，又是决策形成的客观基础。坚持群众路线对于中共党内各级干部群体的政策研究制定工作提出了原则性的要求，即政策首先产生于实践的需求，是政策研究者与决策者以群众视角深入实践、认识实践并结合其专业知识和专业方法的综合产物。

二、成都市学习贯彻群众路线的实践创新

成都市学习贯彻群众路线的实践，顺应了党中央关于群众路线学习教育实践活动的总要求，也是因应成都本地的治理困境而发起，主要围绕“三视三问”群众工作法展开。这是对一贯坚持群众路线的各类生动实践的制度升级。该市自市委十一届九次全会以来，坚持把“视群众为亲人，问需于民；视群众为老师，问计于民；视群众为裁判，问效于民”贯穿于工作始终。成都的基层民主治理，正是“三视三问”群众工作法的再次延伸，将共产党“为人民服务”的立党宗旨具体化、常态化、便捷化。

(一)通过制度预设，问需于民、问计于民

成都市各地依据当地实际，着眼于群众路线的长效性和制度化，结合体制内资源设计出相应制度，为群众搭建一个了解下情上策、表达合理诉求的制度平台。

1. 民主议事协商制度：十年议事，协商出新

民主议事会是成都农村产权制度改革的一个意外收获，直接促成新型基层治理机制的一次革新。村(居)民会议委托村(居)民议事会在其授权范围内行使村(社区)级自治事务的决策权、议事权和监督权，村(社区)党组织书记为召集人，协商讨论决定村(社区)日常事务、监督村(居)民委员会工作。议事会需要对村(居)民会议负责并向其报告工作，接受村(居)民会议监督。至2009年，成都所有村和涉农社区都已成立议事会，构建起了党组织领导、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。村民议事会成为农民利益的实际代理人，成为村民委员会过度行政化的矫正者，成为农村社会矛盾的化解者。

得益于多年村民议事会的实践积累，成都彭州市探索如何与政治协商制度有机衔接，构建区县以下以基层民众为主体的协商对话制度与渠道，整合与衔接原有的村民(居民)议事会与新建的镇社会协商会，构建市县、镇、村的三级民主协商平台：市委统战部内设立市级社会协商对话联席会议办公室，统战部部长召集组织部、宣传部、市委党校、民政局等成员单位召开联席会议，指导工作和总体部署；镇级社会协商会由镇统战委员或分管副书记牵头，协商设计群众切身利益的全镇性重大事项；村(社区)级议事会依然由村(社区)党组织书记召集，依据村(居)民会议授权，行使村(社区)级自治事务的议事权、决策权、监督权。截至2013年7月3日，三个试点镇的协商会共收集议题30多个，对8个重大民生议题通过协商达成共识，已经推动实施。[5]在彭州试点工作取得初步成效的基础上，崇州市也于2013年8月开始在辖下5个乡镇推行试点工作。

该制度的突出特色在于：第一，搭建了上下结合、层层设计的市县、镇、村(社区)三级民主协商平台，实现了政治协商制度到县为止的制度衔接；第二，在原有议事会对本村(社区)重大事务履行决策权的基础上，增加议事会的民主协商职能，对于涉及本村(社区)但需要上级党委政府支持的事项、信访群众反映的但本村(社区)不能解决的问题开展会前协商、会中协商和会后监督，增强群众的主体意识，提高基层政权认同度。

2. 分层分阶段联系服务群众机制

如何坚持群众路线？成都大邑县的思考是，分层次、分阶段构建党员干部联系服务群众的长效机制，细化解决服务群众“最后一公里”的要点，将群众路线落到每一实处，密切党群、干群关系。

该类分层分阶段联系服务群众的做法被大邑县称为动态建账、民主议账、务实销账、公开晒账、满意结账的“五账法”。其中，动态建账侧重于民情收集制度，由领导和县级部门、乡镇、村社区、组干部带头，组织、引导基层议事会成员、政协委员、社区网络管理员、党代表、人大代表参与，定期走访各自联系的村、社区、村组和农户，多途径收集民情。每个村(社区)活动中心设立民情收集站，村(社区)干部轮流坐班，随时接待群众来电、来访。以民情一户一档信息登记卡为基础，汇总、梳理各级干部收集的民情，分层、分类建立民情台账，定期更新。截至2014年2月末，大邑全县共建立村(社区)明细账532本、乡镇(街道)综合账60本、县级重点账27本，共收集民生诉求问题6848条、困难群众6051户信息、不稳定因素332个。

对于收集的社情民意，首先，分层次定期召开村(社区)、乡镇(街道)、县级部门、县委的扩大会议，民主议账；其次，按照分级、分类、分批解决问题的思路，研究制定切实可行的解决方案。根据账本所提问题的不同属性以及群众差别化、个性化的服务需求特点，发挥党组织、基层自治组织、社会组织、小微经济组织的各自优势，构建综合便民服务体系。该县依靠村务公开栏、群众公开信、村(社区)晒账大会、县公众信息网等方式，接受群众监督，群众满意方可结账。

这一分层分阶段联系服务群众机制的突出特点在于：关注到了群众路线在实际运行过程中存在的粗略化、不对症等问题，注重分类、分层、分级等细分类目的精细化思路设计制度，增强群众路线落实的科学化程度，不仅将不同类型的问题控制在不同层面，也增大了群众的不同问题得以解决的可能性。

成都市党员干部为实践“三视三问”群众工作法，推进了以“三进”、“联村帮户三个一”等为载体的群众路线教育实践活动，即：结合“双联系”、“联村帮户三个一”等活动“进农村”；结合“双报到”活动“进社区”；结合民营企业座谈会等形式“进企业”；结合开展“学校日”活动，党员领导干部“进学校”；结合“三进”活动和四级政务微博体系“进窗口”。据介绍，“三个一”活动开展以来，市级各部门单位组织3642名领导干部深入599个受灾村2314户6341名受灾群众家中，主动对接，帮助解决急需问题，解决受灾群众实际困难。开展“三进”活动至今，已有12位市级领导、36位局级领导进直播间、政务中心、接访大厅，现场回答并解决群众反映问题100多件。[6]

(二)通过组织化培育，激发群众民主参与，助推家园共治

过于刚性的结构在遇到外力时可能导致结构性的崩溃，成都借社会组织搭建起干群沟通的缓冲互动带。

1. “自改委”促成政府、居民协同旧改

曹家巷旧城改造项目是成都市城北旧城改造工程中的一个难点，其成功关键在于，以曹家巷居民自治改造委员会为载体，探索“群众主体、政府主导、单位协同、依法改造”的旧城改造模式，几乎每个拆迁环节都由政府和居民协同完成，传递出借组织化培育推进群众民主参与的治理信息。

金牛区曹家巷一二街坊棚户区共有各种类型房产 3756套、3364户、面积19.4万平方米，建筑接近使用寿命，绝大多数群众要求改造的愿望强烈。但公房历经数十年几易其主，权属关系复杂，各方安置诉求也复杂多样。2012年1月开始入户调查之际，有人提议拆迁决策应该由居民共同参与，当晚即推选出自己的居民代表，代表全体居民去和政府协调改造事宜。在征求片区所有住户意愿的基础上，形成自治改造曹家巷项目的决定，之后在市、区两级政府的指导下，居民公开投票选出13名住户代表成为委员，曹家巷自治改造委员会(以下简称“自改委”)正式成立。

“自改委”担当政府和居民沟通的桥梁。居民有问题，随时可以找自改委委员反映，委员们了解情况后随时汇报给指挥部。在曹家巷的拆迁中，“自改委”收集和反映广大群众对危旧房改造的意见和建议；组织发动全体住户自我教育、自我管理、自我约束，维护合法权益，依靠绝大多数群众做好少数人漫天要价、阻挠搬迁的工作，引导少数人服从、支持、配合自治改造；对规划设计方案和返迁安置方案提出意见和建议，规划设计方案和返迁安置方案批准后，配合入户征求意愿并签订协议；对实施返迁安置房建设进行监督；返迁安置房建成后，配合住户返迁入住。

通过居民代表抽取评估公司评估拆迁、邻里互助明确权属、已签约户说服引导未签约户等方式，十年改不动的曹家巷拆迁工作得以启动实施，一批多年拆不掉的“钉子户”也实现了顺利拆除。[7]2013年8月31日，所有房屋腾退完成。选择异地安置的居民已于2014年年前住进大型社区新房。预计两年后，曹家巷片区将建成崭新的商住综合体，选择回迁的曹家巷人将住上电梯新房。[8]

面对权属关系复杂、安置诉求多样的曹家巷旧改课题，上通下达、协同共治是成都曹家巷拆迁改造顺利推进的重要原因。金牛区通过“自改委”这一组织化平台，广泛团结群众、发动群众，汇聚民智民力，较好地平衡了拆迁群众的不同利益诉求。

2. 培育枢纽型社会组织，助推社区家园共治

随着社会主义市场经济的发展推进，社会自主性潜能不断爆发释放出来，基层社区民众意欲从准行政层级的街道—居委会治理向家园共治转变的诉求愈发强烈，如何正确引导基层群众推进社区家园治理？通过培育枢纽型社会组织，或催生更多社会组织，或提高它们的社会服务专业能力，助推社区家园共治，成为成都民主治理的另一种思路。锦江区社会组织自身的壮大和组织所驻社区的发展正是得益于这一思路。

水井坊街道的党员干部在思考如何推进社区自治工作中萌生扶持枢纽型组织的构想，开始全方位支持社会组织协同治理。第一，提供硬件支持，包括办公场地、项目资金等，引进优秀外来社会组织和培育社区社会组织，帮助社会组织在基层社区“落地生根”。第二，为社会组织协同参与社区治理提供政策支持，在街道办的工作权限范围内给予社会组织尽可能大的自主权利，催生社会组织“发芽”。第三，在社区治理事务中充分利用和协调社区资源，引导社会组织分工协作，发挥各家所长，各尽所能开展项目，引导社会组织“开花”，促进社区治理的创新与探索。例如，社会组织“爱有戏”组织最初自我定位为公益性社会组织，以做文化传播为主。水井坊街道于2012年初提出让“爱有戏”组织尝试居民自治类公益项目，鼓励其在居民自治方面展开探索。目前，“爱有戏”组织已经将居民自治领域的工作重点转向发展院落兴趣小组、举办市民论坛等能力建设方面，帮助居民学习民主议事规则，提高自治能力。另有“与孩子一起成长”组织专注于青少年教育活动。第四，敦促辖区社会组织及时成立党支部，把党建工作纳入社会组织能力评估体系，每年组织服务对象、社区群众等组成评估组，对社会组织“全面体检”，党建工作不合格者将被取消政府资助、政策优惠以及承接政府购买服务的资格，确保社会组织在党的领导下推动实现有效、有序的基层民主治理。辖区内的“爱有戏”等组织都已纷纷成立党支部，作为政府监督社会组织依法参与社区治理的途径和双方有效沟通的桥梁，有序参与民主治理。

目前，得益于辖区内枢纽型社会组织的带动和技术引入，10个院落进行了开放空间会议试点，各自建立了社区书屋、“长者家园”、“三点半课堂”、基层党组织服务点等，形成议事制度、院规民约，为青少年提供托管服务，为老年人提供聊天娱乐场所，为居民提供阅读空间，为院落组织提供聚会议事场所。同时，在不具备建立实体空间的院落建立商议和解决问题的虚拟开放空间。自上述技术引入和活动开展以来，居民激发出内生动力和热情，由被动参与转变为主动参与，先后解决了院落停车、物业管理、小区绿化等关涉群众切身利益的问题，将原本复杂错综的居民自治工作程序化、简单化、规范化。

治理越往基层，所涉问题越繁复庞杂，此时如何将职能转变与基层民众参与治理的热情、潜能相对接？成都提供了一种组织化思路，通过培育枢纽型社会组织，助推社区家园自治，也随之丰富了民主治理的内涵。

(三)通过构建群众民主监督体系，问效于民

讲求问需于民、问计于民、问效于民的成都“三视三问”群体主体工作法，立足点在于问效于民，这关系到执政党政府政策的合法性，关系到执政地位的政治正当性，也正是中国共产党倡导和践行群众路线的目的。对此，青羊区整合了监事会、“双述双评”等成都普遍推开的民主监督举措，这一做法在成都颇具代表性。

基层监事会已在成都普遍推广建立，青羊区建立了社区监事会群众主体监督机制，公开选举产生由6名成员组成的社区监事会，作为社区自治事务的常设监督机构，受居民(代表)会议委托，在授权范围内独立行使社区自治事务的监督权，对居民(代表)会议负责并报告工作，接受居民的监督。

在此基础上，开展社区干部“双述双评”群众满意率评价监督。一方面，吸纳群众参与监督。每年年终，由社区工作者就开展群众工作等情况进行个人履职述职和实绩公示，而后以选举对象和工作服务对象为测评主体、以上级组织和社区群众为评议主体，进行满意度分类测评。另一方面，强化评价结果的刚性运用。社区“两委”成员测评的不满意率达到30%以上的，责令其辞职或启动罢免程序；社区专职工作者考核结果为基本称职的，由街道党工委、办事处提出限期整改要求；考核结果为不称职或连续两年为基本称职的，不发放绩效奖金，不予续聘。

此外，还开展民生项目“一事一评”和院落整改“三色管理”的监督。社区监事会对民生项目实施进行全程监督，采取入户明白单、公开栏、数字社区等方式全方位发布信息，保证群众对方案、经费和进展等实施监督；项目完成后，监事会组织不少于100人的利益相关群众进行满意度测评，群众不满意率超过30%的民生项目，要求限期整改直至达标。据了解，自实施“一事一评”监督后，党员群众对民生项目的测评满意率达到96.2%，同比提高5.1%，社区党委连续三年群众满意度达到98.5%以上。院落整改“三色管理”，是院落居民提出院落整改需求，院落议事小组形成整改方案，整改效果和日常维护由院落居民公开进行满意度评价，社区党委按照群众满意度结果进行红黄蓝三色管理，除群众评估为需要进一步完善的“黄牌院落”以外，对群众满意度低的“红牌院落”作限期整改，对群众满意度高的“蓝牌院落”作示范推广，并给予专项资金奖励。

不同于上述全程监督三大机制，锦江区借助党风廉政建设，全面推进社区服务、管理、监督的科学化、规范化。第一，全面设立社区纪委，规范民主管理。2013年初在全区所辖社区全部建立社区纪委和社区居务公开监督小组。社区纪委成员515名，协助社区党组织开展党风廉政建设，对同级党组织和党员实施监督；居务公开监督小组成员627名，协助纪委成员做好居民代表大会决议决定执行情况、居务公开情况和资金管理情况的监督工作，协调和督促区级部门制定和完善居务监督委员会工作守则、社区议事协商、民主听证等制度。第二，加强院落和“两新”组织纪检监督，推进基层反腐倡廉网格化。在社区党委下属院落和“两新”组织等党组织中设立纪律检查委员，协助党组织加强党风廉政工作；在居民小组设立廉情监督员，协助社区纪委监督党员、干部和社区工作人员廉洁履职情况，并借助社区廉政相关的网站、65个廉政书屋、49个小广场、1347个展示栏和宣传队伍等，开展廉政宣教，形成社区—小区两级联动监督网。继续深化社区“三务”公开和基层公开综合服务监管平台建设，据悉，访问群众总量达131.4万人次，拓宽了群众参与基层民主治理的渠道。

通过上述践行群众路线的思路和方法，成都市得以不断提升服务群众的广度与质量，回应群众多元需求。

三、民主治理与群众路线的制度空间

成都各级党组织践行群众路线的思路清晰，方法新颖，无论从机制、组织还是体系入手，成都的探索都统一于拓展群众路线的制度空间以深化民主治理实效、增进执政党政治正当性之中。成都实践也存在缺憾，其在拓展群众路线的制度空间时依然留有较大余地和施展空间，其探索也启发笔者对于民主治理与群众路线的制度空间作出进一步思考。

(一)成都践行群众路线的制度空间评述

上述坚持群众路线的实践，只是成都多元创新中的几个侧面，它们是惊艳的，也存在不可否认的缺憾。

1. 制度预设空间

在通过制度预设，问需于民、问计于民的践行思路中，如何使得议事会在法定框架内长期、有序地存续，还面临一系列问题。值得注意的是，有些议事会成员虽然勇于发声，但由于缺乏必要的法律知识，对有些问题的政策界限心中无数，盲目议事，有时就议出了违背法律法规的“决策”来。为了促进乡村治理的有效沟通，必须保障主体权益，明确村民议事会的法律地位，为乡村治理的有效沟通提供良好的制度保障；疏通沟通渠道，进一步发挥好村民各种组织的作用，为乡村治理有效沟通建构健全的网络体系；完善沟通机制，进一步形成政府“掌舵”和村民“划桨”的合力，为乡村治理有效沟通提供持续的内生动力。[9]成都的议事会建设相对规范，相关配套制度也较齐全，进一步明确议事会的法律地位和法律边界，相信其议事会发展能够走得更远。

对于基层协商民主制度的设计也存在着如何与既有的体制有机衔接的问题。不但有许多社会协商对话的制度、平台、组织、规则、程序、方法、内容等方面需要进一步斟酌完善和整合，需要进一步等待更多实践的检验，而且尚有一些问题存疑。将村(社区)基层自治组织的议事会纳入层级协商对话体系中是否恰当？党员干部分层分类联系服务群众机制同样存在这个问题。以统战部主导推行的社会协商对话制度与以组织部、民政部门主导推行的民主议事制度如何在更高的层面上进行协调或整合？仍有待思考。

2. 组织化培育空间

在通过组织化培育，激发群众参与家园共治的思路中，“自改委”促成政府、居民协同旧改在具体实施的方法上存在着值得商榷的方面。尽管当地政府提出，在落实国务院征收条例方面严格按法律办事，然其依靠绝大多数群众做好少数人漫天要价、阻挠搬迁的工作，引导少数人服从、支持、配合自治改造的方法，存在滑向侵犯私人权利的危险。根据中央电视台于2013年11月17日上午的实况画面，居民组织起宣传队围到楼下，敲锣打鼓喊喇叭动员不愿拆迁者。群众这般参与做群众的工作，有人斥之为“挑起群众斗群众”。无论如何评价，对于以大多数群众做少数群众的方法，需要保持一定的保留态度。

通过培育枢纽型社会组织，助推社区家园自治的方法也需要进一步完善。笔者在锦江区调研发现，街道社区对于爱有戏等辖区内的枢纽型社会组织竭尽扶持之道，不但提供硬件支持、政策倾斜，而且引导其全力参与到社区民主治理当中。政府在职能转型过程中，能够以谦逊学习的态度向社会组织学习，能够为社会组织发育创造条件，是值得肯定和发扬的；但是，在学习和培育的过程中，要把握好社会组织与社区居委会的角色协同关系，进一步明确社区居委会和社会组织在基层自治中的权责划分，把握好社会组织深入基层民主治理的角色边界和行为尺度，避免在培育社会组织的进程中逐渐迷失政府应当承载的角色和权责。对于开放空间技术等西方参与式方法也需要辩证看待，注意其使用过程中可能出现的政治意识引导错位问题。

3. 体系架构空间

在通过构建群众民主监督体系，问效于民的践行思路中，建议直接从党代表大会入手，由党代表大会增设审查党的领导机关和领导者如何贯彻群众路线的环节，要求党委会或者党的领导人向代表大会报告群众路线的执行情况，接受代表的质询。

另一方面，要防范基层民主治理的异化。层层设置测评指标，实施结果导向的绩效型考核，这一制度设计的初衷是可以理解的，但似有以行政测评指标考核基层治理的形式主义之嫌。在体系设计中，也要继续加大群众的参与空间。要转换思路，更多地不是从层层考核而是从增强民众家园共治的归属感和责任心入手进行体系架构和制度设计，真正回归到基层民主治理的原旨。

(二)中国民主治理与群众路线互为依存

“成都探索”促使笔者对于民主治理与群众路线的制度空间作进一步思考。

民主治理是在当下中国社会转型、利益多元的背景下，问题和矛盾错综交织，无法按照传统的单向度思维得以解决的产物，它对于政府、民众、市场的多方协作提出了高要求，对于民众的自主性和参与精神抱持高期望。群众路线的政治学意义则在于其包含了权力授予方与权力行使方即群众与共产党的关系、利益表达与利益整合的关系、政治评价与政策制定的关系以及民众与政府的关系等多层次重要关系。从中国共产党角度来看，群众路线就是多数人的路线，或者说是居于少数人地位的先进者，怎么处理与多数人关系的路线。从执政党政府的角度考量，群众路线就是如何通过在政策制定过程强调政策评价、如何既保障民众的利益表达又能有效整合各方利益等，建构理想政府、重塑和谐官民关系。因此，离开党群关系谈中国的民主治理无异于建空中楼阁。

群众路线中的基点是群众观念，群众观念的核心是人民群众是社会历史发展的主体，党的执政地位来自人民的认可。因此，倡导和践行群众路线要解决的核心问题是执政地位的政治正当性，现在搞的群众路线教育，战略上的考量其实是回应政治正当性。换句话讲，是想借助群众路线教育去进一步构建或者巩固共产党执政的正当性。成都的例子恰恰证明了在社会转型、利益多元的背景下立足群众路线展开民主选举、民主管理、民主参与、民主监督的重要性，那些思路和方法在机制、组织和体系层面强化了执政党的政治正当性。

民主治理的思路多从国家与社会的关系入手，而群众路线的思路更多是基于中国政治场景的执政党与人民之间的党群关系视角，内在逻辑是依靠党群关系的改善来消解公民国家关系中的委托代理关系存在的各种问题。[10]这种逻辑需要一个基本的前提，就是领导党本身能够有效地自我纠错。但自我纠错必然存在内生性困难和限度，由此不可避免地在利益获得和身份认同上发生各种各样的偏差，导致政党与社会双重的内卷化。由于解放以后，人民在利益上依附于党，政党如果觉得没必要去认同群众，则对群众的要求不敏感或过度敏感，不回应或过度回应，就出现脱离群众的内卷化趋势。倘若民主治理基于的国家社会关系不明确，群众也会内卷化，会更多地效忠于党，而不是演化成一种真正自主性的社会群体。

因此，民主治理与群众路线互为依存。对于群众路线的理解务必结合民主治理，与时俱进。

(三)当前践行群众路线的制度化选择

结合成都调研和思考，笔者发现当前践行群众路线的制度化解决之道值得进一步讨论。一方面，随着经济的多元化发展和社会分化的加快，群众的利益和诉求已经而且必将继续趋于多元化。另一方面，深受中国传统政府治理思维和治理体系的影响，群众倾向于将所有问题都诉诸政府解决。一旦出了问题或者问题没有得到及时解决，政府的治理能力和执政党的执政合法性就会受到质疑，政府也在自己与民众共同勾画的全权管理社会的童话中而不能自拔。大包大揽的治理体系，只能带来治理主体精疲力竭而收获的满意度却不高的结果，凸显治理能力的低下。

所以，对于群众路线的理解务必结合民主治理的要义。群众路线的一方面涵义是需要密切联系群众，另一方面的内涵是放手让群众去做群众能做的事。

第一，贯彻群众路线首先要深化民主政治建设。群众路线要求的民主既包含协商民主，也包含选举民主。根据群众路线的基本要求，人民是主体，党的领导干部需要人民认可，这就是选举民主；从群众中来到群众中去的过程就是协商的过程，也就是协商民主。成都对于基层协商民主制度的关注和探索尤其体现了这一思路。

第二，搭建联系群众平台要与群众的真实需求对接起来。例如，有些地区通过电视问政、网络问政等手段为群众搭建民意沟通平台，确实也有了一个社情民意的收集和分类机制，但是群众更重视眼前存在的问题是否得到解决。实行的关键在于落实和尺度的把握。群众反映的问题，有的是合理的，有的是不合理的，有的是需要政府部门解决的，有的不是政府部门的问题。成都的“五账法”、“五进”活动等分层分类联系服务群众机制值得学习。

第三，应该找出类似成都探索的联席会议机制，对于群众反映的涉及各个工作部门的问题应当放到各部门联席会议上，对于大家反映比较强烈的问题进行归类，由一个比较权威的部门机构牵头，定期召开联席会议。将联席会议机制推广到基层各个层级。

第四，长效化群众监督和评价制度。群众路线一个非常核心的问题是，领导者的理论是否符合实际必须统一在群众身上，而不是统一在领导机关自己身上。成都架构全过程民主监督体系，包括群众参与的开放式绩效评价和多维的问责制，是对这一方面的回应。

当然，群众路线的制度空间还存在不少值得探讨的方面，例如，需要一个科学合理的利益代表机制。群众路线归根到底讲的就是共产党作为少数如何代表、团结作为社会多数的群众。代表需要主观意向，更需一套机制设定，能够基本准确地反映和区分多数人的意志、特定群体的意志、特定区域的意志等等。中国现实政治生活中存在着多种代表机制，问题在于，如何把共产党的代表机制、人民代表大会的代表机制、政治协商会议的代表机制，以及政治协商会议框架之外的社会团体的代表机制和公民个体的代表机制，在共产党群众路线的框架内作有效的协调和平衡，使群众的各种需求得到充分表达。又如，在多元社会中，利益平衡是一个根本问题，在执政党层面，最大的一项利益平衡就是个体权利与公共利益之间的平衡，这也是宪法要解决的基本问题。群众路线就是要保障群众利益。因此从群众路线衍生出来，要想把利益关系平衡好，本质要求就是把宪法秩序建构好。这是成都“自改委”成功推进旧改留给我们的叩问。

综上所述，贯彻落实群众路线可以成为深化民主政治的切入点。在现代政治实践中，倘若依循群众路线来推进政治体制改革，促进和完善民主治理，必须要非常清晰地懂得其本身有多大的制度空间，了解运用群众路线解决问题的类型与条件。因此，随着群众路线教育实践活动的持续开展，成都市结合民主治理践行群众路线的制度化思路与举措依然凸显出进一步研究和思考的价值。

[1]毛泽东选集(第3 卷)[M].北京:人民出版社,1991.

[2]马克思恩格斯全集(第10卷)[M].北京:人民出版社,1998.

[3]刘少奇选集(上卷)[M].北京：人民出版社，1985.

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[8]成都曹家巷棚改样本：借自改破解“天下第一难”[EB/OL].北方网，http://www.enorth.com.cn/2014-07-10.

[9]杨继荣.论乡村治理中的有效沟通——以成都市村民议事会为例[J].中共四川省委党校学报,2012(2).

[10]余逊达.群众路线可成为深化民主切入点[J].凤凰大学问,2013(65).

(责任编辑：黄俊尧)

2014年中国社会科学院创新工程基层治理与民主建设项目组成果之一。