对上海新一轮基层社会治理改革的思考

文/李友梅

在全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，基层社会治理不仅是改革全局的基础性层面，也将牵动和影响其他方面改革。2015年1月，上海市在2014年市委1号课题调研成果的基础上出台了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6文件”），涉及街道体制改革、居民区治理体系完善、村级治理体系完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者管理，聚焦社会治理和基层建设。2015年是改革的试验阶段。

上海经济社会发展到了新的阶段，客观上倒逼社会基层治理方式必须创新。2020年上海要全面建成小康社会，可以说，这将是一个首先凸显经济指标的高水平小康社会，而其社会指标并不是很清晰。

当前，上海城市化进程进一步加速，人口规模严控带来的结果超出预想，社会结构演变仍在继续，社会中的阶层多元、主体多元、诉求多元同时并存。基层已出现了大量新变化、新情况、新问题，基层治理创新需要带来社会建设的新成果，这直接涉及小康社会的社会指标，而现实地看，这方面上海需要补课的任务很重。

上海基层治理创新有三个背景：一是产业结构调整步伐加快；二是居住结构呈现阶层化；三是人口老龄化。就人口老龄化而言，有研究预测，到2015年末，上海户籍60岁及以上老年人数量将达到435万，占户籍人口的30%。而所有为老龄化服务的产业基本是外来的，本土的相关产业没有跟上。加之，随着上海启动建设全球有影响力的科创中心，新一轮的人口流动正在开始，公共服务体系如何适应多领域、多层次的新需求将成为一个重大课题，而基层传统行政管理体制及其运行机制带来的制约还在加重，有时这些制约是来自于其自身内部。

区别于20世纪90年代以来中国基层社会治理的基本制度框架，上海新一轮的治理创新突出了三个前瞻性的改革突破点：一是以深化街、镇体制改革为着力点，推动基层政府向下负责，形成敏捷呼应群众诉求的新型治理导向；二是以系统制度创新和适度赋权为切入点，从较深的层面激发社会活力，推进政府的社会治理与社会的自我协调有机衔接；三是以“精细化”和“专业化”为线索，塑造面对多元、开放、流动社会的精准有效的服务与管理模式。

上海市委2014年1号课题及其引出的制度和政策安排，指向虽然是基层治理问题，但触动的却是我国社会治理既有模式中的深层瓶颈问题。

首先，这次治理变革在调整上下级政府的权力边界和分权模式方面提出了新的改革思路。围绕经济社会的治理，政府内部的合理权力分配一直是个重要问题。由于存在信息不对称等客观情况，上级政府不可能“一竿子到底”，必然会赋予基层政府一定的自由裁量权，使其更贴近社会诉求以组织公共服务与管理。但这个自由裁量权的“度”极难把握：如果分权过度，上级政府的有效监督就很困难，治理体系“碎片化”的可能性较大；如果授权不足，则可能导致治理体系的灵活性下降、治理成本上升。近三十年的中国治理改革中，由于上述“度”不好把握，政府体系常常处于“放权—收权”的历史循环中，条块关系也因此不断调整，难以找到稳定的平衡点。这次1号课题在厘清上下级政府关系、条块间权力配置方面引入了一个新的机制，即显著强化了公众、社区自下而上对基层政府的评价、考核，将自下而上和自上而下的考核有机结合，从而超越了体制内循环的惯性。实际上，这是一种社会机制，并通过这种机制改变了基层与上级政府间的信息不对称格局，使上级政府在向基层充分授权、基层得到“有权有物”的同时也可以有效实现监督，形成治理体系的灵活性与协调性有效兼顾。这种社会机制的探索实践对于许多领域的政府改革都具有借鉴意义。

其次，1号课题的制度和政策成果在塑造现代社会多元治理结构方面形成了新思路。自党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”治理格局以来，各地都有许多探索实践，但普遍遇到两个根本性问题：一是多元治理结构“治”什么，怎么“治”。从深层次看，这涉及到了现代社会的公共空间及公共治理规则如何形成的问题。二是自上而下的政府治理与自下而上的社会协调如何有机衔接。由于行政体系的运行机制与社会自我协调机制间存在着许多根本性的张力，因此两者的有机衔接会遭遇一些深层次困境。针对上述两个问题，这次上海的基层治理改革分别从体制、机制上形成了新的探索方向，即通过推动基层政府的职能转变，实现向社会领域的有序赋权，进而激发社会力量参与治理的积极性；通过制度创新，推动基层社会自下而上形成公共事务，从而使“共治”有稳定的指向和依托；通过区域化党建充分发挥政党组织的整合优势，推动政府的行政管理、社会治理与社会参与之间的有序协同、互动。这些改革探索直面当代中国基层治理转型的瓶颈，体现出了渐进式变革的战略思路。

目前，对“1＋6文件”的改革思路，社会各方意见不一，尤其是将居委会干部、书记纳入事业编制，有些人认为，这在一定程度上是倒退。随着政府职能不断转变和社会建设不断推进，基层社区治理的骨干队伍从哪里来？基于中国的国情，尤其在面向小康社会的社会指标相对于经济指标还比较弱的情况下，居委会的传统作用依然难以退场，因此上海目前将居委会干部、书记纳入事业编制的合理性是存在的。现实中，上海一些街道每年购买公共服务的费用达1000万元，与街道直接提供公共服务相比，向社会购买服务更有效率。这次改革中，明确取消了街道的招商职能，转而强化其社会服务职能。街道经济功能取消后，但财政预算尚未做好准备，因此公共服务的财力支持存在疑问。当然，2015年是改革试点年，“1＋6文件”的实际成效将在改革中逐步显现。目前来看，已出现一些问题，比如基层社会自我协调的能力不足，社会组织的发育还不成熟，社区工作者自身发展也没有好的预期等。总之，相关的顶层设计需要进一步完善。

目前阶段尚很难说，上海的经验可以在其他省市推广，因为上海自身对基层社会治理体制的创新探索还需要一个实践过程。