街道综合管理体制改革的探索——基于成都的实践

● 邓国彬

（作者系成都市编办体改处处长）

近年来，成都市加快构建新型城市基层治理体系，启动了旨在推动街道职能转变的街道综合管理体制改革试点。改革大大促进了街道职能回归到社会管理和民生服务的本位，为促进经济转型升级和服务管理便民利民提供了制度保障。

一、街道综合管理体制改革的主要内容

成都市主要在创新街道体制机制、强化基层社会管理和提升公共服务水平等方面进行了系列探索，已初步探索出了一条独具特色的街道体制改革新路。

（一）转移街道履职重心。为改变街道“重经济、轻管理、弱服务”的现象，推动街道由直接抓经济向服务经济、营造良好发展环境转变。锦江区剥离街道办事处承担的招商引资、协税护税、经济统计等经济管理职能，根据产业分工统筹设置经济发展功能区行使区域发展经济职能；武侯区和成华区则将原街道办事处承担的经济发展职能转移给区投资服务中心街道分中心承担。这些措施有效地推动了街道办事处工作重心从主抓经济发展向加强社会管理和提供优质公共服务转变。同时，根据街道新的职能定位，对各类机构设置进行优化重组和归并整合，将职能相近的科室整合为大科室。

（二）整合基层执法资源。为解决城市基层社会管理执法力量不足、资源分散等问题，锦江区整合区级公安、交通、城管等执法资源，组建了城市综合管理巡逻执法大队，对全区街面的治安、交通、市容等实施24小时综合管理；武侯区设立街道综合执法队，采取联合执法、委托执法、执法力量下沉和协管力量整合等方式推行街道综合执法，缓解了城市基层管理中存在的一些难题。

（三）强化便民利民功能。为进一步提高基层公共服务供给水平，各区采取部门授权、委托或下移等形式，将与居民生产生活密切相关的社会保障、社会救助、就业、计生、教育等服务事项下沉到街道或社区便民服务平台办理，目前街道和社区便民服务平台办理事项最多的已达80多项。同时，通过建立全程代理、并联审批、限时办结等制度，全面推行“一站式”服务、“一窗式”办理等规范化办事流程，减少办事环节，初步构建起方便群众就近办事的15分钟公共服务圈。

（四）培育发展社会组织。为更好承接政府转移职能，充分发挥社会力量的作用，武侯区成立院落民情议事会和院落自治管理小组，建立健全院落自治、民情议事、财务管理及考评等制度，全面推行院落居民自治、民主管理。锦江区成立区社会组织管理局、街道社会组织指导中心等，推进社会组织管理体制创新；同时，还通过建立城市社区公共服务和社会管理经费保障机制等措施，引导基层自治组织参与社会管理和公共服务，从而形成了以政府为主导、社会组织共同参与、社区居民自治良性互动的城市基层治理格局。

二、影响街道履职的一些突出问题

经过多年的实践探索，改革试点取得了较好的成效，但改革成效还停留在局部点位上，随着简政放权改革的深入推进，街道在履职中也面临着一些亟需解决的共性问题，需要深化改革。

（一）行政区划布局不合理。随着城市的快速发展和人口集聚效应的不断增强，街道之间管辖面积、人口规模不均衡等现象较为突出，部分较大的街道（社区）管辖面积、人口规模比一些较小的街道（社区）高出数倍之多，且根据其所处区域位置不同，街道（社区）的工作重心和工作量也有较大的差别，与相对均衡的行政资源配置之间的矛盾较为突出，影响到行政资源效益的最大发挥。

（二）职责定位不清晰。虽然自2010年起成都市就全面取消了对街道的经济考核指标，并加大了对街道履行社会管理和公共服务职能的考核权重。但实际运行中，在部分区县，街道仍直接或间接承担着大量的招商引资、协税护税等经济任务，街道工作重心围着经济指标“指挥棒”转的现象依然突出。事实上，随着经济转型升级的加速推进，街道直接从事经济活动的空间和能力越来越有限。

（三）权责关系配置不对等。一方面，由于街道职能定位不清晰，与部门之间的职责边界模糊，区级部门习惯于将大量事务性工作下派给街道，导致街道在处理相关问题时，有责无权，权责不一，工作无法落实到位。另一方面，由于街道人员力量有限，又将部分任务下派给社区承担，这又影响了社区自治活动的开展和社区自治组织作用的发挥，同时也造成了街道职能与社区居委会自治职能的混淆、职责的交叉，不仅社区自治难，社区去“行政化”也无法真正实施。

（四）综合执法推行不到位。街道综合执法主体资格缺失、部门执法力量下沉不够、街道各种力量整合不足、临时聘用人员参与执法等问题仍然存在，城市社会管理和行政执法中条块分割、上下脱节、力量分散、效率不高等问题并未从根本上解决。

三、进一步深化改革的设想

随着简政放权改革的深入推进，街道承接了大量下放转移事项，同时其自身在履职中也出现了许多与新形势新任务不适应的地方。深化街道体制改革已成为当前推动政府职能转变的又一项重要举措，是打通政府为城市居民提供便利化公共服务“最后一公理”的关键环节，应进一步明确其定位，完善其功能，调动其潜能。

（一）优化街道职能配置。结合政府职能转变和机构改革，进一步合理划分区级部门、经济功能区与街道的职责权限范围，明确街道的职能定位，并分类形成街道权力清单和责任清单，从源头上推动街道履职重心从抓招商、抓项目向回归社会管理和民生服务本位的根本性转变。

（二）再造街道组织架构。根据街道新的职能定位，进一步优化街道组织结构，统筹推进街道内设机构和部门派驻机构职责整合，着力构建区级部门、经济功能区、街道办事处各司其职，合力推进区域经济社会发展加速转型升级的城市基层政府组织体系。

（三）整合行政执法资源。深化行政执法体制改革、下移执法重心，是解决执法效果不理想的“治本之道”。统筹推进市、区、街道三级综合行政执法体制改革，积极探索执法力量大整合、投诉受理大平台、任务派发大统筹、行政执法大联动的有效措施，着力构建责任清晰、运转顺畅、监督有力的行政执法运行体系。

（四）规范便民服务方式。结合承接市区两级政府转移职能或下沉事项，统筹规划设置街道（社区）综合便民服务平台布局，统筹推动与企业、城乡居民生产生活密切相关的审批服务事项进驻便民服务中心集中办理，着力构建综合性更强、更加便捷高效的基层政务服务平台。

（五）配套跟进改革措施。适当调整街道社区规模，对一些规模过小或过大的街道社区进行撤并整合；根据不同类型街道职能定位，建立健全街道职能作用充分发挥的财政供给机制，确保基层“想办事、有钱办事”；挖掘人员编制潜力，在机构编制总量控制的前提下，根据街道承接下沉管理服务事项，适时跟进人员编制调整工作；打破“上考下”和经济指标至上的传统考核模式，健全激励考核机制；充分调动社会力量参与社会管理和公共服务的积极性，构建有效促进政府职能转变的长效机制，切实解决政府管得过多、管得过宽等问题。