关于创新生态功能区体制机制的若干思考

● 郑才法

（作者系浙江省编办副主任）

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八届三中全会要求紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。按照中央关于生态文明建设的部署，生态功能区建设体制机制要不断创新。

一、生态功能区体制机制创新的原则

必须树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持以转变经济发展方式为主线，建立健全生态文明制度体系，加快形成生产生活生态融合、人口资源环境和谐的体制机制。在实践中，建议遵循以下原则：一是统筹谋划，特色创新。遵循人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的要求，加强组织领导和统筹协调，按照生态保护区、生态农林区、产城集聚区功能定位创新体制机制，在城乡一体、重点绿色产业、生态环境保护、综合行政执法等重点领域取得突破，充分体现绿色发展特色。二是优化配置，精简效能。围绕生态文明建设和产业转型发展，对行政资源进行有效整合和调整，统筹党政群机构改革，实施有机统一的大部门制，优化文化旅游、市场监管、综合执法、规划管理、生态工业等机构设置和职能配置，健全基层公共管理和服务体系。改进和完善管理方式，推进行政管理“重心下移”，扩大基层经济社会管理权限。三是权责一致，依法行政。理顺部门职责关系，着力解决多头管理、权责脱节问题。严格绩效管理，突出责任落实，强化生态文明建设导向和约束，建立健全科学的干部考评机制和选拔任用机制。坚持依法行政，推进行政管理制度化、规范化和法制化进程。

二、生态功能区体制创新的重点

一是区域统筹“一盘棋”。习近平总书记指出，山水林田湖是一个生命共同体，用途管制和生态修复必须遵循自然规律。着力树立生态观念，完善生态制度，维护生态安全，优化生态环境，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。在推进生态功能区建设过程中，要贯彻“一盘棋”的理念，坚持生态自觉与制度约束相统一，以行政体制的创新设计推动生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，推动加快建立生态文明制度。

二是规划布局“一张图”。推进生态功能区建设，要注重规划先行，完善全域生态布局和生产力布局。尤其要防止“规划打架”以及衍生的资源浪费和效率低下问题。目前，对区域发展起重要引导作用的主要是行政区划、发展规划、城乡规划和土地利用规划，其职能管理分属民政、发改、建设、国土部门。为此，要通过建立联席会议等机制以及机构和职能整合，推动形成“多规合一”，将所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化信息融合统一到一张图上，消除各个专业规划间存在的冲突。

三是产业发展“一条龙”。开展生态功能区建设，不是“纯”保护，也不是不发展，而是要建立健全绿色产业发展体系，走出一条符合生态环境要求、促进群众增收致富的新路子。按照生态产业化、产业生态化的思路，以生态为龙头，发展生态农林业，“接二连三”构建生态产业体系。大力发展生态循环农业，加快推进农业清洁化生产和废弃物资源化利用，重点发展绿色农产品和生产基地。大力发展现代林业，推进森林可持续经营，提高森林质量，壮大林下经济。积极发展生态工业，加快淘汰改造高能耗、重污染企业，拒绝采矿等掘取性项目落地，推进工业园区生态化。大力发展以休闲旅游、文化创意、健康养生等为重点的现代服务业。生态功能区地方机构设置要围绕以上思路，该强化的强化、该弱化的弱化、该整合的整合。

四是监管保护“一张网”。着力在生态保护、城市管理、文化旅游等领域整合执法主体，集中行政处罚权，推进综合执法，建立权责统一、运行高效的行政执法体制，切实解决多头执法、重复执法和基层“看得见、管不着”等问题。积极推进大部门制改革，努力构建“大生态”、“大建设”、“大经济”、“大文化”、“大市场”、“大执法”等新型政府组织架构，着力解决职责交叉、推诿扯皮、权责脱节等问题，在市场监管、社会管理、环境保护、公共服务等方面形成协调有效、运转顺畅的“一张网”。

五是制度配套 “一揽子”。建立健全生态文明综合评价和考核体系。加快林权制度改革和农村确权改革。按照“谁受益谁补偿”、“谁污染环境谁付费”的要求，探索建立与污染物排放总量、出境水水质、森林质量挂钩的财政奖惩机制，推动健全完善生态补偿制度。考虑不同区域生态功能因素和支出成本差异，通过提高转移支付系数等方式，加大对重点生态功能区转移支付力度。充分利用经济手段和法律手段，探索多元化生态补偿方式，搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极运用碳汇交易、排污权交易、水权交易、生态产品服务标志等补偿方式，探索市场化补偿模式，拓宽资金渠道。鼓励出台规范性文件或地方法规，不断推进生态补偿的制度化和法制化。