对当前城乡统一土地市场建设的思考——以安徽省宁国市为例

谭文兵/林健宸

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.北京理工大学管理与经济学院，北京 100081）

对当前城乡统一土地市场建设的思考
——以安徽省宁国市为例

谭文兵1/林健宸2

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.北京理工大学管理与经济学院，北京 100081）

安徽省宁国市在城乡统一土地市场建设过程中主要做法是：编制城乡一体化规划，成立土地股份合作社，构建城乡统一的土地产权交易市场。主要成效有：破解了城乡二元结构，释放了农民活力；实现了规模化经营，提高土地产出；拓展了农民增收渠道。但从实践来看，还存在着政策环境不利、股份合作运作不规范、产权不明晰、增值收益未能合理分配等问题。建议：(1)加快推进相关法律法规修订，创造良好的城乡统一土地市场环境；(2)以农村土地产权制度改革为核心，培育新型农村集体经济组织；(3)积极推进征地制度改革，缩小征地范围；(4)建立合理的土地收益分配体系。

城乡统一土地市场；土地制度；改革；宁国；安徽

土地作为一种最为宝贵的自然资源，在人类社会经济的发展中起着不可替代的作用。2015年6月25日是第25个“全国土地日”，再次引起人们对土地的高度关注。尽管每年土地日的主题与宣传口号有所侧重，但珍惜土地、节约土地是永恒不变的基调。

土地市场是优化土地配置、提高土地效益、实现土地节约集约利用的一个重要手段。随着我国市场经济的不断完善，土地资源的市场化配置程度也越来越高，我国土地市场也在逐渐走向完善和成熟。党的第十八届三中全会《决定》第三部分“加快完善现代市场体系”的第11条中，明确提出建立城乡统一的建设用地市场。指出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这是农村土地制度改革的一个巨大信号，全国各地对此开展了积极的改革探索。笔者于2014年10月有幸对安徽省宁国市的城乡统一土地建设情况进行了实地调研，在此总结如下。

1 宁国市推进城乡统一土地市场建设的主要做法

安徽省宁国市位于安徽省东南部，天目山北麓，市域面积2487平方公里，总人口38万。2011年1月，宁国市委、市政府、市国土资源局统一编制的《宁国市统筹城乡土地使用制度综合改革试点方案》，得到了安徽省国土资源厅的批复，从此拉开了宁国市土地改革的序幕。在宁国市的城乡统一土地市场建设过程中，通过积极探索，不断创新，取得了宝贵的经验和可喜的成果。

1.1 编制城乡一体化规划

为统筹城乡建设用地规模，合理配置城乡土地资源，宁国市按照城乡一体化思路，编制了新一轮市乡两级土地利用总体规划。在编制规划时，以专项规划为基础，结合上级下达的规划主要控制指标，通过土地利用现状分析、土地供需分析和各行各业建设时序主次、规模等进行多次综合分析、总体平衡，本着“节约、优化、高效”的原则，合理划分各类土地用途分区，确定各行业的用地空间布局。同时，启动了城市空间战略发展规划、城市总体规划、各乡镇总体规划以及推进美好乡村建设规划的修编和编制工作，力争到2015年底实现城乡规划全覆盖。

1.2 着力推进农村土地产权制度改革，成立股份合作社

农村土地产权制度是农村最基本的经济制度，对于农村经济发展具有牵动作用。2011年9月，宁国市政府先后出台了《关于推进农村土地产权制度改革的实施意见》《宁国市农村土地股份合作社管理办法（试行）》，选择了群众基础较好、干部改革意识较强、经济发展较快的河沥溪街道畈村、西津街道大村作为首批产权制度改革试点村。在政府引导下，宁国市先后成立了畈村营盘土地股份合作社和大村土地股份合作社，按照“依法、自愿、有偿”的原则，农户将自己承包的土地以股份的形式提交合作社进行统一经营管理。入股的土地类型主要包括集体建设用地使用权、农村土地承包经营权以及林地宅基地使用权等，农户持有相应的股权证。合作社针对入股土地制定了严格的管理章程，确保土地经营的规范化和科学化。

1.3 构建城乡统一的土地产权交易市场

2012年6月20日，宁国市城乡土地交易中心揭牌仪式隆重举行，这是安徽省第一个城乡统一的土地产权交易市场，标志着全市的土地承包经营权、集体建设用地使用权和国有建设用地使用权，从此都可以在这个统一市场平台中进行交易。通过统一发布交易信息，统一制定交易规则，充分发挥了统一市场交易平台的服务功能。在短短的两年时间内，宁国市通过城乡统一土地市场建设，使集体土地进入市场更为顺畅，农村土地资源得到有效盘活，土地效益不断提高，农民从土地流转中也得到了更多的实惠。截至2014年4月底，宁国市城乡土地交易市场共交易土地77宗，面积175.4公顷，交易额68084.2万元。

2 主要成效

宁国市在城乡统一土地市场建设过程中，遵循“政府积极推动，尊重农民意愿、规范操作程序、结合项目建设”的原则，通过实践探索，有效地盘活了农村集体土地资源，提高了土地利用效益。取得了良好的成效，主要表现在以下方面。

2.1 破解城乡二元结构，释放农民活力

通过城乡统一土地市场建设，集体土地与城市土地可以享有同等入市的权利，全市土地流转的效率大大提高。同时，宁国市通过成立农民土地股份合作社，每个村民享有的土地所有权份额以股份形式被量化，减少了土地纠纷。农民通过土地入股，可以带着股权证放心地离开土地进城参与城市建设，有力地打破了多年来农民被束缚于土地的历史局面。从而打破了城乡二元结构，解放了农民生产力。

2.2 实现规模化经营，提高土地产出

宁国市人均耕地只有0.7亩左右，采取单家独户、小规模的分散经营，从其市场竞争方式上看，以农户“单兵作战”为主，抵御风险能力不强。宁国市通过城乡统一土地市场建设，把一家一户农民承包的土地按照“依法、自愿、有偿”的原则集中起来，再统一发包租赁，或自主经营、联合经营，有利于农业区划布局、调优生产结构，发展特色农业和规模化生产，通过增加投入、改善农业生产条件、推广农业新品种、新技术，大大提高了农业生产力水平和农业经营效益。

2.3 拓展农民增收渠道

宁国市通过城乡统一土地市场建设，农村集体建设用地和承包土地被流转到生产经营大户，对农民而言一是可以获得土地经营权转移的直接收益，二是在土地流转后还可以继续参与开展农业生产、加工、流通整个过程收益的按股分红。从宁国市的实践来看，后者更是农民增收的最主要渠道，尤其是农村集体建设用地的开发利用，可以进行第二、第三产业开发经营，建设标准化厂房、商业服务用房等，产生的土地增值收益和经营效益更为客观，农民的收入大大提高。

3 存在的问题

从实践来看，宁国市在城乡统一土地市场建设过程中，还存在一些障碍因素，主要包括以下几点。

3.1 政策环境不利于集体土地流转

有关法律法规对集体土地使用制度做了非常严格的规定，安徽省可以给予的试点政策空间窄，一些试点项目推进慢，甚至难以实施。我国《土地管理法》第63条明确规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移外，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这条规定实际对集体土地流转构成了较大障碍。其次，与国有土地相比，集体土地单独抵押缺乏相关的法律依据，银行不愿贷款，大大降低了用地单位使用集体土地的意愿，导致集体土地流转不畅。

3.2 土地股份合作运作不规范

农村土地股份合作社是农村集体经济组织的一个重要类型，在农村经济、事务管理中发挥着不可替代的重要作用。但其作为“民建、民管、民受益”的一种新型农村自助组织，目前仍没有一个明确的法律地位。我国于2006年曾颁布过一部《农民专业合作社法》，但其中并未见对农民土地股份合作组织规定的明细条款，土地股份合作社在法人资格认定、登记注册、税费征缴、资产评估等方面在法律层面都处于空白状态。从宁国市的实践来看，土地股份合作社只能登记为社团法人，在土地经营中更多的是充当着“土地流转中介”的作用。由于合作社的这种尴尬境地，土地流转不能实现规范化管理，农民的合法权益也难得以有效保障。

3.3 产权不明晰，影响市场交易

清晰的产权是市场交易的基础。但从对宁国市的实地调研情况来看，尽管全市在推进产权制度改革上做了大量工作，但仍存在部分土地权属不清，土地承包使用权证、林权证记载的土地面积与实际测量面积出入较大等问题，导致量化股权经常发生争议，加大了土地股份合作社的操作难度。另外，从调研中还得知，第二次土地大调查时，将宁国市一些低丘缓坡地确定为林地、园地，地籍图记载的土地状况与实际不一致，造成了土地登记的困难，也影响到市场的交易。

3.4 土地增值收益未能得到合理分配

随着国有土地市场制度的不断完善，土地的资产与资本价值不断被显化出来。政府作为一个组织，有着其自身利益。如果城乡统一土地市场建立起来，集体土地的价值也将和国有土地一样将完全显现，农村集体经济组织将对土地被征收还是被流转做出自己的选择。这种情况下，政府征地将遇到困难，由此土地财政将受到影响。尽管安徽省曾于2009年出台规定：市、县政府可以收取集体土地出让价款的10%作为土地增值收益，但调研组在安徽省一些地方调研发现，地方政府普遍认为这一比例太低，不能弥补政府对基础设施、公共设施投入的成本支出以及带来的增值价值。如此，可能会导致地方政府推进集体土地入市的积极性不高。

4 几点建议

从安徽省宁国市试点的城乡统一土地市场建设实践情况来看，宁国市通过改革探索，取得了积极成效，但仍面临着不少障碍因素。宁国市的城乡土地市场建设在我国具有一定的代表性，其建设过程中面临的问题其它试点省市也会遇到。为响应党的十八届三中全会《决定》精神，促进城乡统一土地市场的顺畅运行，建议重点从以下几个方面着手改革。

4.1 加快推进相关法律法规修订，创造良好的城乡统一土地市场环境

党的十八届三中全会《决定》的出台标志着国家层面关于农村集体建设用地“入市”有了明确的方向。但是，还必须抓紧完善相关的法律法规和配套政策，促进城乡统一土地市场建设有序推进。首先，国家层面应尽快出台关于农村集体建设用地使用权出让和转让的具体规定和操作办法；其次需要与财政、税务等部门进行沟通，研究制定集体建设用地流转的税费政策和操作细则；第三，要不断健全农村集体建设用地金融体制，对于地方政府而言，要加强与银行、证券等金融部门的合作，研究建立出台相关的制度规范，不断扩大和增强集体建设用地作为资产的抵押融资功能，提高企业使用集体建设用地的积极性。

4.2 以农村土地产权制度改革为核心，培育新型农村集体经济组织

首先要界定产权，明确主体。安徽省集体土地确权登记工作总体进展顺利，截至2013年底全省发证率达到99.5%，但只是确权到行政村这一级别。从安徽省宁国市以及其它各地的实践来看，非常有必要确权到村民小组这一级，理由是村民小组作为真正的产权主体，有历史的、现实的依据，同时在土地流转市场交易过程中更具有可操作性。

其次要加强农村集体经济组织内部管理和运作机制建设。遵循尊重历史、公开公正的原则，对村集体经济组织的性质、职责、组织机构，以及与村民委员会之间的关系，社员的资格条件及其权利义务等，进行明确界定。在此基础上，加大农村土地股份合作社建设力度，建立股东大会、理事会以及监事会等法人治理机构，不断完善土地股份合作社章程，规范土地流转财务管理，保障集体土地入市交易的安全运行。

4.3 积极推进征地制度改革，缩小征地范围

以完善土地税费改革为途径，积极推进征地制度改革，降低地方政府“经营土地”的冲动。首先要严格界定国家征地的“公共利益”范围，严防地方政府征地权的滥用，让明显属于“非公益类”的退出征地范畴。将更多的土地资源交由市场配置。其次要不断完善征地补偿机制，应充分考虑土地改变用途后的级差地租，按照土地公平的市场价格对失地农民进行补偿，不能以牺牲农民利益为代价来降低城市建设成本。

4.4 建立合理的土地收益分配体系

完善土地流转增值收益分配体系。首先，要在地方政府、集体和农户三者之间建立公平合理的集体土地流转利益分配机制。地方政府主要是通过税费形式，对流转和占有集体建设用地征收流转税、增值税、地产税等税费，获得相对稳定的土地税费收入；集体组织可以通过集体土地开发权出让、转让、出租等方式，获得土地出让收入、租金或承包费用；农民则可以通过获得土地流转租金、入股分红、抵押变现等方式，实现自身的经济收益。其次，还应考虑到不同区域间的集体土地流转收益不平衡问题，建立城乡之间、地区之间的利益共享和均衡发展机制。通过税费调整、财政转移支付等手段，让偏远地区和经济欠发达地区获得公平的发展机会和一定的发展权补偿。

[1]毕宝德.土地经济学（第五版）[M].北京:中国人民大学出版社,2006.

[2]田莉.有偿使用制度下的土地增值与城市发展[M].北京:中国建筑工业出版社,2008.

[3]中国共产党第十八届中央委员会.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z].北京:人民出版社,2013.

[4]刘小玲.建立我国城乡一体的土地市场体系探索[J].南方经济,2005(8):37-40.

[5]陈中泽,黄艳.我国土地征用补偿制度的缺失与完善[J].武汉理工大学学报(社会科学版),2008(4):36-39.

[6]陈尚春.以市场经济手段合理配置土地资源[J].国土资源通讯,2006(2):44.

Thoughts on Establishment of Urban and Rural Integrated Land Market
—The Case of NingguoCity, Anhui Province

TAN Wenbing1, LIN Jianchen2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2.School of Management and Economics Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China)

This paper introduces the main practice that the city of Ningguo of Anhui province has been carried out in the process of unified land market in urban and rural areas. These methods are: working out urban-rural integration planning, establishing land stock cooperative organization, and building a unified land property rights trading market. Themain achievements are as follows: urban-rural dual structure has been broken, as a result, the vigor of the farmers has been delivered;large-scale operation has been realized, thus improving the land output, and increasing sources of income for farmers.In practice, however, there are some problems that they face in promoting urban and rural integrated land market. These include unfavorable policy environment, irregular joint-stock cooperative operation, unclear ownership, and failing to allocate value-added returns. On account of this, this paper argues that in order to create a good environment for establishing integrated urban and rural land market, they need to accelerate their efforts to deepen the revision of relevant laws and regulations. The transformation of land property right system must be the focus of their efforts to cultivate the new type of rural collective economic organizations. At the same time, they should actively promote land expropriation reform, narrow the scope of land requisition, and establish reasonable system of land income distribution.

urban and rural integrated land market; land system; Ningguo; Anhui

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）06-0027-04

2015-03-30；

2015-05-08

安徽省城乡统一土地市场建设研究（2013009）

谭文兵（1975-），男，湖北省荆州市人，中国国土资源经济研究院副研究员，管理学博士，主要从事土地资源管理、资源经济研究。