新形势下加快民族自治县发展研究——以辽宁为例

苗 丽

（辽宁省民族宗教问题研究中心，辽宁 沈阳 110033）

新形势下加快民族自治县发展研究
——以辽宁为例

苗 丽

（辽宁省民族宗教问题研究中心，辽宁 沈阳 110033）

近年来，中央把加快少数民族和民族地区发展，摆到了更加突出的位置上。民族自治县是党的民族政策和我国基本政治制度的集中体现，推进民族自治县科学发展，对贯彻落实中央有关重要决策部署，实现民族地区和全国同步建成小康社会的目标，有至关重要的作用。辽宁省民族自治县多处于偏远山区，经济总量小、底子薄、发展起步晚、起点低、交通等基础设施不足，资源配置处于不利地位，同其他县区的发展相比有差距。通过多种方式加快民族自治县发展步伐十分必要。

自治县；发展；政策

辽宁省的少数民族自治县建县早、少数民族人口和县域面积比重大，自治县的发展关系到全省经济社会发展大局，关系到各族人民群众的福祉。近年来一些地方立足本地资源的开发，积极探索发展的新路子，取得了一定的经济效益和社会效益，同时，也凸显出一定的问题。

一、民族自治县发展的主要经验

辽宁省有8个少数民族自治县，阜新、喀左2个蒙古族自治县位于辽宁西部，岫岩、新宾、清原、本溪、桓仁、宽甸6个满族自治县位于辽宁东部。据不完全统计，8个自治县总人口约333万人，占全省总人口的7.6%，其中少数民族人口约174万人，占民族自治县总人口的54%，占全省少数民族人口总数的24.8%；民族自治县总面积约3.4万平方公里，占全省总面积的23%。

（一）坚持依靠地方资源优势，提升发展层次

8个自治县从本地实际出发，依据资源传统和地域优势进行定位，不断深入探索和实践，制定发展规划，提出农业立县、工业强县、旅游兴县、文化名县的发展思路。

1.发展现代农业、设施农业、特色农业，农产品基地规模扩大，农业产业化步伐加快

各地坚持以农民增收为核心，以开放特色资源、实施农产品精深加工为突破口，按照专业化生产、产业化经营、品牌化效应等方式，通过突出“一县一业”布局，优化农业结构，形成以企业带基地、基地带农户的产业链发展模式。设施农业质量和效益不断提升，农产品流通服务体系不断完善，产业链的延伸带动了农业增产和农民增收。

2.加大工业园区和产业集群建设，园区项目吸纳作用增强

各地着力谋划设施投入大、税收高、对产业发展牵动强的重点工业项目在园区落地，引导企业向园区集中，产业实现聚集发展，工业化水平得到提升。

3.发展服务业，城乡整体消费环境日趋改善

各地坚持传统服务业与现代服务业并重，提升服务业发展水平。少数民族地区特色旅游发展迅速，各地依托自然环境、文化古迹和民风民俗等资源优势，拓展和提升旅游业，带动商贸流通等服务业的发展。

（二）城镇化建设与新农村建设相结合，县城面貌焕然一新

中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。各自治县结合当地实际，统筹城乡发展，将城镇化建设与新农村建设相结合，运用市场化运作和政府推动相结合的方式，打造城乡经济社会一体化发展格局。

（三）保护生态环境，保持可持续发展后劲

辽宁省民族自治县大多位于水资源和森林资源保护区，水土涵养任务重大。各地坚持处理好经济发展与生态环境保护的关系，“生态立县”的警醒常在。各自治县根据各自地理地貌特点有侧重点的进行生态建设。西部蒙古族自治县通过荒山绿化、小流域综合治理、草原沙化治理、发展生态农业等措施，改善生态环境，增强可持续发展能力。东部山区的满族自治县通过河道防护、林业管理、矿产资源管理等政策法规，大力保护现有青山碧水，在不破坏当地生态环境的基础上坚持绿色发展。

（四）突出少数民族特色，推动民族传统文化发展

逐步构建功能完善的少数民族公共文化服务体系。全省8个民族自治县的图书馆、文化馆全部具备免费开放条件，“三馆”建设全部达到国家和省颁标准。推进少数民族语言文字标准化、规范化。阜新市、阜蒙县和喀左县有蒙古语广播播出，新宾、桓仁等县有朝鲜语广播播出。阜新蒙古族自治县和喀喇沁左翼蒙古族自治县的县报在2007年因有蒙古文版而被批准保留下来，两县分别制定了蒙古族语文工作条例，对蒙古族语言文字的学习、使用、发展给予法律保障。少数民族优秀文化遗产得到进一步保护。濒危少数民族优秀文化遗产得到抢救保护，县域少数民族非物质文化遗产保护被重点支持，优秀民间艺人和濒危文化项目传承人得到扶持。阜新蒙古自治县、岫岩满族自治县成立了县级非物质文化遗产保护中心。

二、自治县发展面临的主要问题

辽宁省民族自治县多处于偏远山区，经济总量小、底子薄、发展起步晚、起点低、交通等基础设施不足，招商引资困难，资源配置处于不利地位，同其他县区的发展差距越拉越大，各项经济指标落后。除了个别县处于辽宁省中游水平外，大多数排名在30之后，而且排名有下滑趋势。目前，民族自治县发展面临的问题主要表现为以下方面：

（一）对民族自治县发展的重要性认识不足，制度优势没有完全发挥出来

民族自治县作为国家基本政治制度的表现形式，是全省科学发展大局中不可缺少的一环，一些地区和部门对此缺乏足够的认识。辽宁省民族自治县面积占全省县域面积的四分之一，有的市占到市级区划的一半或三分之一。民族地区的发展影响全省的发展进程，没有民族地区的小康就没有全省的小康。但是我省是少数民族散杂居省，在发展设计、政策制定、实施操作等过程中对少数民族自治县发展的重要性认识不足，没有给予应有的倾斜。

倾斜政策是自治县加速发展的助推剂。民族自治县作为国家基本政治制度的表现形式，可以得到相应的优惠政策扶持照顾。国家对牧区、武陵山区等少数民族贫困人口集中的地区都给予很大力度的政策扶持和帮助，而辽宁省在财政体制、建设用地、重大基础设施建设配套、水资源补偿、矿产资源补偿等方面没有明显的倾斜政策。

（二）生态保护和县域发展的矛盾十分突出

我国民族地区一般既是资源富集区又是生态脆弱区。辽宁省八个少数民族自治县呈现两种完全不同的状态，有的是自然资源匮乏而脆弱，有的是资源富集而脆弱。阜新蒙古族自治县和喀左蒙古族自治县在过去几百年中过度开发，自然生态资源破坏严重，环境保护道路任重道远。辽东6个满族自治县环境保持处于全省最优之列，承担着为省内中部城市群涵养水源和提供绿色生态屏障的重任。在这种情况下，一方面发展工业项目受到相对严格的限制，另一方面针对自治县丰富资源的特色产业扶持内容少、力度小。少数民族自治县资源有偿使用制度和生态补偿制度不够完善，产业结构亟待调整，持续发展难度很大。

（三）少数民族文化事业亟待发展

缺乏中长期规划。文化发展是长期的事业，属于基础性投资。目前，辽宁省少数民族自治县文化发展，大多从功用角度出发，上什么项目、什么项目先上什么项目后上，没有一个整体的、长期有效的规划，重复建设多，各县特色不突出，文化发展缓行。

公共文化服务体系发展缺乏持续性。各个自治县在上级的要求下基本都建立了乡村文化站、农村书屋等基础设施，但后期维护、运行保障费用没有纳入财政预算之中，闲置的情况十分普遍。

三、加快民族自治县科学发展的对策建议

（一）发挥制度优势，用好用活优惠政策

政策资源对一个县的发展至关重要。党和国家的民族政策，是民族地区加快发展的重要资源；民族区域自治制度，是民族自治县独特的资源。《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》（中发〔2005〕10号）、《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等文件和法规中，都有含金量很高的政策，西部大开发政策涵盖了西部所有自治县，辽宁省自治县按规定也可以制定相关政策比照执行。少数民族自治县对这些政策要全面掌握，用好用活，发挥实效。省级民族工作部门，要结合“十二五”规划总结和“十三五”规划的编制、实施，大力推动有利于民族自治县发展的政策出台。

（二）因地制宜，分类指导

从实际出发、因地制宜、分类指导，是做好民族工作的基本原则，也是必要方法。全省8个民族自治县既有许多共性，又各具特点。从分布区位看，8个民族自治县辽宁西部2个，辽宁东部山区6个。从发展基础看，2014年地区生产总值最高的达到233亿元，最低的仅有120亿元。从产业特点看，经济发展有的依靠工业和服务业、有的依靠农林牧渔、有的则突出旅游。可见，各自治县地理分布不同，发展程度有别，工作突破角度各异。制定政策、部署开展工作必须根据各县特点，具体问题具体分析，一切从实际出发。有资源优势的，大力发展特色产业，打造产业品牌；有区位优势的，积极利用地理和交通优势，加大招商引资；原先有产业优势的，要争取做大做强，形成具有国内甚至国际竞争力的产业聚集区。总之，少数民族自治县发展的道路，各有特点又互有交集。省级民委、政府各相关部门要深入研究总结，进行分类指导、提供具体服务，支持各自治县探索适合自己地方的发展模式。

（三）推进各级联动，形成工作合力

加快少数民族自治县发展，工作涉及很多方面。省委和有关部门继续加大关注度、重视度是帮扶支持的重要保证；各民族干部群众艰苦奋斗、自力更生、发挥积极主动性是行动基础；各级民族工作部门协调沟通、紧密配合是有力支撑。各方面形成工作合力，外界支援和自身努力相结合，实现“造血”和“输血”相统一，少数民族自治县才能激发内在潜力，实现科学发展。自治县自身要及时向上级党委政府和相关部门汇报发展情况和困难，积极争取政策、项目支持。各级民委也要加强协调，为少数民族自治县牵线搭桥，做好涉及民族地区政策的贯彻落实。

（四）率先在少数民族自治县实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

李克强同志在2014年9月的中央民族工作会议上提出：“对民族地区的生态保护，中央和地方都要加大投入，建立和完善财政转移支付机制，落实好生态补偿机制。”关于保护民族地区生态环境，我国宪法和有关法律法规有明确规定。《中共中央、国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》（中发〔2005〕10号）第十一条规定：“坚持开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，加快建立生态建设和环境补偿机制，对在建立自然保护区、重要生态功能保护区和生态环境建设等方面做出贡献的民族地区给予合理补偿，并切实解决当地农民增收和长远生计问题。在民族地区开发资源时，要充分考虑地方和群众的利益，在配套产业、社会服务业、劳动用工等方面给予适当照顾。”近年来，我国生态补偿机制试点工作取得一定成效。2013年，财政部拨付专项补助资金3亿元，用于在内蒙古、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆7个省（区）启动沙化土地封禁保护补助试点；广西由受益地区对大瑶山水源林管护经费给予补偿，补助累计达到1387万；西藏实行了环境保护考核制度。辽宁省自治县生态补偿工作才刚刚起步，离目标差距很大。要以贯彻党的十八届三中、四中全会精神为契机，着眼于生态文明，建立完整的生态文明体系，实行严格的源头保护制度、损害补偿制度、责任追究制度、生态修复制度，用制度保护生态环境，加快自然资源价格改革。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，有序实现耕地、江湖休养生息。同时加快生态补偿立法工作。

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苗丽，女，辽宁省民族宗教问题研究中心助理研究员，以民族文化和民族工作管理为主要研究方向。

该文为2015年辽宁省统战理论研究立项课题的阶段性成果。

［1］柴阳.论民族地区非物质文化遗产的保护与传承［J］.中国科技博览，2011（29）：531.