政府购买居家养老服务的现状、问题与对策

元林君

政府购买居家养老服务的现状、问题与对策

元林君

一、政府购买居家养老服务的发展现状

1. 政府购买居家养老服务的政策体系不断完善。2008年，《关于全面推进居家养老服务工作的意见》中强调各地政府制定居家养老服务发展规划。2011年，《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的多层次养老服务体系。2013年，《关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出要加大居家养老服务业的发展。这些文件的出台，为政府购买居家养老服务提供了政策支撑。

2. 政府购买居家养老服务的模式日益多样化。目前，我国主要有三种模式：一是竞争性购买模式，即通过公开招标选择社会组织为老年人提供养老服务，如北京宣武区；二是形式性购买模式，即由政府出资成立养老服务组织为老年人提供养老服务，如宁波海曙区；三是非竞争性购买模式，即由政府指定养老服务组织为老年人提供养老服务，如南京鼓楼区。

3. 政府购买居家养老服务的成本效益显著。据测算，建设一个具有基本养老保障功能的养老机构，初期的固定投入最小为50000元/张，而通过政府购买居家养老服务，每人每月仅需支付165元。在南京鼓楼区建一个5500张床位的养老机构需花费13.75亿元（每张床位造价25万元），而通过政府购买服务，一年花200多万元就能为5500名老人解决养老难题。

二、政府购买居家养老服务中存在的问题

1. 政府职责不清，“越位”和“缺位”并存。“越位”表现为政府的过度参与。政府指定或直接建立居家养老服务组织，缺乏竞争招标，导致购买行为的“内部化”。“缺位”体现在法律法规不健全、资金保障不足、监督评估机制缺失上。现有政策多是对政府购买居家养老服务的原则性、方向性说明，缺乏操作性；政府资金投入不足，不仅使居家养老服务难以覆盖全部老年人，也将导致养老服务质量下降；养老服务监督评估机制的缺失，难以准确评估养老服务质量。

2. 社会组织定位不清，自身发展能力弱。一是自身定位不清。政府直接设立或主要依靠财政补贴维持运营的居家养老服务组织，运行不具有独立性。二是服务项目单一。政府购买居家养老服务的内容主要集中在家政服务和生活照料上，缺乏精神慰藉、心理疏导方面的服务。三是服务人员素质不高。工资待遇低、社会保障不健全、社会地位不高等问题，使得从业者多为40～60岁之间、受教育水平低、无专业技能的失业人员，整体专业性不强。

3. 老年人参与程度不够，多样化需求难以满足。由于缺乏居家养老服务需求调查评估机制，老年人对居家养老服务的参与度不高，导致养老服务供给和养老服务需求错位。根据2011年华北电力大学的调查，参与居家养老监督和评估的老年人比例分别为13.42%和20.08%，而具有参与居家养老监督和评估意愿的老年人比例分别为58.03%和64.65%，老年人参与监督评估的现实和主观意愿差距甚远。

三、完善政府购买居家养老服务的政策建议

1. 转变政府职责，做好政策制定和管理监督。健全相关法律法规，提高政策的操作性和执行性；坚持公平、公开原则，采用公开招标的形式选择社会组织；加大财政资金投入，将政府购买居家养老服务资金列为财政专项预算；扩大居家养老服务的覆盖面，推动居家养老服务从扶危济困的救助层次走向具有普遍性的福利层次；建立养老服务监督评估机制，探索引入第三方评估机制。

2. 培育壮大社会组织，提高自身发展能力。政府要通过提供资金、场地和政策支持等方式来培育发展社会组织，但不得以行政化手段干预其发展；提高养老服务人员的工资待遇和社会地位，并按规定缴纳社会保险，建立人才激励制度；拓宽养老服务项目，推动其转向生活照料和精神慰藉服务并重；鼓励民间资本参与养老服务，提高社会组织的自我发展能力。

3. 提高老年人参与程度，实现养老服务供需的有效对接。设计老年人参与政府购买居家养老服务的决策制度，使老年人从被动消费者转变为主动消费者。要基于当地老龄化实际情况和老年人的经济、健康状况，设计居家养老服务需求指标体系，建立面向老年人的养老服务需求调查机制，正确评估老年人的养老服务需求。

（作者系中国人民大学劳动人事学院社会保障博士生）