政府购买公共服务模式比较*——基于典型案例的分析

李永战 张 翔

政府购买公共服务模式比较*
——基于典型案例的分析

李永战 张 翔

一、引言

我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度之后，历经十多年的快速发展，现已成为行政制度改革领域中的一个重要组成部分。2013年国务院发出《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出社会购买公共服务的目标任务，并就购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金及绩效管理等做出了详细的规定1。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，至此，大力推进政府购买公共服务已经成为各级政府的重要任务。当前，我国政府购买公共服务可分为向企业和向社会组织购买两大类型。2但是，由于我国政府购买公共服务制度起步较晚，至今尚处于探索阶段，大力推进制度发展和尽快完善制度建设是当前同等重要的问题。而西方国家在政府购买公共服务方面较早引入了市场竞争机制，现已经建立起一套较为成熟的描述框架和基本模式。相比而言，尽管近年来我国政府购买公共服务领域的竞争性大大加强，但总体上却有着不同于西方的独特的发展特征，特别是承接主体之中。我国不仅有独立于体制之外的承接主体，还有依附于政府机构的非独立性承接主体（事业单位等），不能简单套用西方模式加以应用。因此，适应我国国情，对我国政府购买公共服务的独立性和非独立性模式进行深入的探讨，就显得尤为必要。

二、政府购买公共服务的独立性与非独立性模式差异分析

（一）西方国家政府购买公共服务的制度转型状态分析

政府购买公共服务承接组织独立与非独立模式是在政府购买公共服务发展的过程中形成的两类模式，前者是指服务承接组织和政府两个购买主体之间的关系是完全独立的，在这种模式下承接组织可以自主决定有关服务的重大决策、人事任命及服务内容；后者是指承接组织依附于政府组织提供服务，因此其供给服务决策、服务提供标准等都明显受政府意图的影响。这两种模式都是在政府购买公共服务的不同发展阶段，逐渐分化出来的，以下即为其分化的过程。

纵观西方社会购买公共服务的发展过程，与购买主体有关的各方力量对比的变化始终贯穿其中。在制度发展的初始阶段，作为政府购买公共服务中的两个重要主体（购买主体和承接主体），政府和社会组织无论在资源力量还是能力对比方面，政府都占有绝对优势，社会组织无疑处于弱势利益集团的位置。另一方面，政府内部又可以分为几大利益主体，首先包括做出改革决策的部门；其次是执行改革决策的各个部门，而且这些部门中的一部分也充当了公共服务的供给主体。因此，政府购买公共服务的主要主体就由政府部门决策层、执行层及社会组织构成。在这样的制度安排下，社会组织的地位就被边缘化，其话语权大大减少。于是，权力的分化就发生在政府决策层和执行层之间，政府决策层决意推行政府购买公共服务变革时，就可能影响到原来承担公共服务的政府执行层的利益。最终的结果是，政府购买公共服务就因政府决策层和执行层之间的利益冲突和相互协调而逐渐变化。

随着初始制度弊端越来越明显，以英美为代表的发达资本主义国家的政府购买公共服务制度进入了艰难的转型期，政府权威主义让位于市场竞争，政府购买公共服务主体间的关系也基本围绕市场展开，而政府在成熟的转型制度下，其所起的作用也趋向于稳定，各承接组织都保有自己的独立性，不再受制于政府或其他组织的支配。至此，西方社会基本形成了具有高制度化水平、较强竞争性和独立性的、成熟的政府购买公共服务制度模式。

基于以上分析，就会产生政府内部利益冲突在什么情况下存在这样的疑问，要回答这一问题，首先需要了解政府利用公共财政购买公共服务的制度转型。以下即为根据政府部门和社会组织两大主体是否利用公共资源提供公共服务的制度转型状态分析（如下表所示）。

在表中的四种状态中，状态二和三已构成实质意义上的政府购买公共服务，比如各行业协会接受政府委托提供行业发展的公共服务等。但是，在政府购买公共服务从状态三向状态四的制度转型过程中，制度转型就可能存在利益冲突和障碍。改革伊始存在利益冲突时，利益受损方会反抗或抵制制度转型，对目标达成产生阻碍性作用。按此逻辑，当有利益冲突时，购买模式与目标模式的差异就较大；当没有利益冲突或利益冲突较弱时，购买模式与目标模式的差异就较小；即使存在利益冲突时，只要妥善处理，两种模式之间的差异也较小。3结合表示，本文的理论假设是：状态四实施购买公共服务时遇到的政府内部利益冲突小，其购买模式更接近于目标模式，这种模式即为政府购买公共服务承接组织的独立供给模式。

（二）我国政府购买公共服务两种模式的比较

一般认为，西方发达国家的政府购买公共服务模式是主流模式，其模式具有制度化、竞争性和独立性的特征。显然，与目标模式相比，我国现行的政府购买服务模式呈现出多元化的趋势。首先，制度化建设不够完善，制度明晰度不高；其次，既有非竞争性的服务，也有竞争性的服务；最后，独立性的服务提供主体和依附性的服务供给主体并存。据此，有学者将我国政府向民间组织购买公共服务的模式划分为独立性购买和非独立性购买（也称为依赖性购买）两种。

所谓非独立性承接主体主要指依附于政府的非营利组织和社会组织，政府以项目或其他方式给予其一定资源和资金，让其承担自身一部分服务和管理职能。表面上看，这种购买模式发生在政府部门和非营利组织之间，但是在我国现行体制下，政府部门和社会组织及非营利组织之间并不是完全独立的关系，因此，这种情况下，政府部门就可以比较随意强加自己意图至非营利组织和社会组织，这种不完全依照合同的购买关系，就构成形式性购买这种模式。

形式性购买在目前中国实践中比较普遍。购买双方的主体独立性程度依据组建特点、成立目标、治理结构、双方领导人情况等具体条件，会有所不同，有些相对独立，有些则类似于政府的办事机构。如果非营利性组织只是具有社会组织的法律形式，而在决策上完全不具有独立性，与政府部门实际上属于雇佣关系，而不是服务购买。因此，独立性购买满足了服务购买的必要条件，是应该发展的方向。4

（三）案例论证

2013年，国务院发出《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》后，北京市政府相继出台了《关于企业承接政府购买服务条件标准的指导意见（试行）》《北京市承接政府购买服务社会组织资质管理办法（试行）》《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》以及《政府购买公共服务预算管理暂行办法》等一系列指导文件，本文仅用北京市某核心城区X青少年科技馆和另一核心城区Y某街道社区文化服务中心两个案例，来论证北京市政府购买公共服务实际模式和理论模式的差异。

表 政府利用公共财政购买公共服务的制度转型过程

案例一：事业单位提供服务模式——非独立购买模式

北京市某城区X科技馆，是在区教委的指导下开展青少年科普活动的专门机构，其主要服务对象为青少年群体，同时配合街道开展社区居民教育等活动。在政府的项目委托和专项经费的支持下，科技馆开展了一系列公益性免费教学活动。该馆所有活动都在预算把控的基础上制定年初计划，在督导和抽检的监督下开展工作，所有项目均有严格的绩效考核指标和规范的建存档体系，以便年终总结考核。该组织属于全额拨款事业单位，其活动经费来源主要由自筹和财政拨款两部分组成。

从实际情况看，其一，该科技馆的自筹资金占比较小，基本以政府公共财政为保障提供服务，在政府购买公共服务关系形成的同时，存在与该项服务相关的服务机构、人员及财政资金。换言之，其提供的服务受利益集团影响较大，极容易受到政府及其委托处理机构等既得利益集团的干扰。其二，在这种政府购买公共服务模式下，事业单位承接政府购买的服务，其重大决策、人事任命及资金来源等都完全依附于政府组织，特别是在购买服务资金来源于公共财政的情况下，社会组织的权力和利益都有所削弱。一方面社会组织利用公共资金提供服务的独立性大打折扣，另一方面由于政府对服务项目的垄断，致使政府执行层的社会组织的利益受到损失，未能在制度上真正建立起强竞争性和独立性的政府购买公共服务模式。

非独立性购买模式在科技馆开展政府购买服务活动时呈现出比较现实的问题：（1）随着政府购买服务范围的扩大和服务项目的增多，科技馆对项目经费的需求呈增长态势，但上级的资金支持却缺少调整，造成经费使用的紧张。（2）被服务的社区办支持力度不够，科技馆需要自筹科普教学材料费，却不得通过向服务对象收费来弥补部分所耗材料的成本费用。（3）师资报酬低，工作强度大，教师参与提供服务的积极性不高。（4）科技馆提供的服务活动主要以上级布置的任务为主，自己无法根据服务对象的需求主动开发服务项目。（5）购买服务的各项规定相互制约，教条化较为明显，精细化管理不到位，制度建设有待加强。（6）科技馆承接服务处于被动地位，再加上缺乏有效的激励机制，主动承接意愿不强。（7）量化考核指标管理定位不明确，指标不科学，无法发挥导向作用。

上述问题的存在，使科技馆提供服务时的自身利益难以得到充分保证，意见反映比较强烈。

案例二：北京市某城区体育馆街道社区文化服务中心——独立购买模式

过去的一年中，该社区文化服务中心积极推动与社会组织合作的方式为社区居民提供某些公共服务项目。在这种模式下，街道组织作为合作方，公共财政资金只是作为合作项目的补充渠道，街道与社会组织之间不存在任何隶属关系，作为服务提供主体的社会组织自主性加大，政府购买公共服务受到既得利益集体的影响较小，在提供服务时也不存在上级单位的干扰和阻挠。由于服务资金主要来源于社会组织自筹及其他组织的捐助和财政专项资金，没有挤占街道原有的财政资金，也就不存在触动原有利益格局的情况。从实践结果看，这是比较成功的一种模式。该街道社区文化服务中心购买的“皮卡书屋”项目就属于这种模式。在项目实施前，该社区文化中心积极主动了解社区居民的需求，经过多次暗访和比较，确定承接服务的民间非营利组织，并通过为“皮卡书屋”项目提供场地、资金补助和政策指导等支持，吸引民间非营利组织投入到为社区居民提供阅读服务的项目中来。该项目至今已运行一周年，受到了社区居民的欢迎和喜爱。这种独立购买模式使社区购买的文化服务取得了很好的社会效益。

以上两个案例是我国目前政府购买公共服务中最为典型和最常见的两种模式。在模式一中，由于非制度化和非竞争性的影响以及较差的独立性，政府购买公共服务改革会遭遇强大的内部利益博弈。而在模式二中，由于具有较强的竞争性和独立性，利益冲突较小。由此可以推断，独立性购买模式将成为未来我国制度转型改革的方向和目标模式。因此，一方面要大力推动事业单位进行实质性改革，另一方面还要不断提高独立性购买模式的制度化、规范化水平。

三、完善我国政府购买公共服务供给模式的对策

我们认为，在我国存在大量承接政府购买公共服务非独立性事业单位的前提下，应当从以下几个方面入手完善我国政府购买公共服务供给模式。

1. 重视政府购买公共服务初始状态在发展模式中的变化。根据前面分析的政府购买公共服务初始模式的变化，结合我国的实际情况，可以看出当前我国政府购买公共服务模式应处于从模式一、二向模式三、四转型的过程中，在制度转型的过程中，利益冲突造成的影响不可避免，同时改革可能遇到很大的阻力。因此，应当渐进式地推进改革。首先，要做到完善政府购买公共服务的法律体系，保证政府购买程序的法定性，完善政府购买公共服务的法规或规范性文件，明确购买公共服务的范围。其次，应加强政府对购买公共服务权力干涉较小领域的制度建设，因为推进这类改革的阻力较小，改革成本较低，而且较容易得到较高的改革效率。最后，由于承接组织依附于政府部门这种非独立的购买公共服务模式在我国大量存在，其在改革过程中可能出现的利益冲突最为强烈，这就要求我们应该及时分析各主体之间的利益格局及力量对比，对改革中利益受损的主体，积极采取顶层制度设计、利益补偿机制等应对措施。

2. 完善制度化建设，提高制度明晰度。制度建设是保证我国政府购买公共服务持续、稳步发展的前提。尽管当前我国已出台了许多的法律法规和政策文件，但制度化建设仍待加强，特别是政府购买的明晰化程度还不高，购买的程序有待规范。因此，我们有必要强化政府公共责任意识，尽快出台行政程序法，完善政府购买公共服务的合同监管制度，提高政府的合同管理能力。此外，要保证公民及利益相关方行使监督权利，提升合同管理和谈判能力，加大对购买合同的管理力度，加强对监督管理人员培训，建设统一、透明公开的购买信息平台，做好政府审计工作和第三方评价。

3. 充分保持政府购买公共服务承接组织的独立性。当前承接我国购买公共服务的社会组织大多依附于政府和政府部门而存在，信息公开程度和透明度不高，组织管理体制与政府部门高度相似，承接任务一般由政府指定。因此，现如今我国亟需加大力度支持社会组织发展，健全提供公共服务社会组织治理结构及民主建设，增进社会组织治理能力建设，鼓励其积极参与公共事务管理，充分给予其自身健全社会组织治理结构和内部治理能力的权力，放宽对各类社会组织不必要的管制，并尽可能保证其发展的独立性。只有这样，才能保证政府购买公共服务市场的竞争力度，社会组织才能不断提高其供给公共服务的质量。

4. 完善政府购买公共服务市场竞争机制。承接组织的独立性和竞争性，二者相辅相成，缺一不可。政府购买公共服务的最终目的是为社会提供优质的公共服务，满足群众的需要。所以，政府购买公共服务应在保证质量的前提下，发挥其竞争性经济实效，充分利用有限的资金资源为社会大众提供更好的服务。要想保证承接组织的竞争意识，就必须建立公平开放的政府购买公共服务市场规则，推动民营化和市场化发展，培育该领域的市场意识。 政府购买公共服务是当前中国行政改革中的重大制度转型。民营化是“第三方治理”的重要途径，即引入市场机制增强政府提供公共服务的质量；民营化的具体措施包括委托授权、政府撤资、政府淡出，其中“合同外包”或者“政府购买”是最常见的方式。因此，政府与承接组织之间除了相互依赖外，还应在公共服务供给上构建竞争性的“伙伴关系”。

(作者单位：中央财经大学政府管理学院)

注释

1 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见, 2013年9月.

2 同上.

3 杨宝. 政府购买公共服务模式的比较及解释——一项制度转型研究[J]. 中国行政管理, 2011年第3期.

4 苏明, 贾西津. 中国政府购买公共服务研究[J]. 财政研究, 2010年第一期.

* 本文为国家自然科学基金项目“我国外向型地区政府治理创新研究：逻辑、路径与系统动力学仿真”（项目号71373295）、北京市哲学社会科学基金项目“北京市政府购买公共服务‘模块化嵌入式’财政监督机制创新——基于风险管理导向的研究”（项目号14JGB082）的阶段性研究成果。