论人事聘用合同与劳动合同的并轨*——兼谈《事业单位人事管理条例》的弊端

陈 敏

（周口师范学院政法学院，河南周口466001）

我国事业单位对工作人员进行政模式的管理，难以适应市场经济的发展。①本文研究的事业单位是社会公益类事业单位，企业化管理的事业单位和参照公务员管理的事业单位不在探讨的范畴；研究工作人员指事业单位指被纳人国家批准的用人编制并由国家财政负担其工资和福利待遇的正式职工，已经实施劳动合同制工勤人员不在内。2002年开始试行人事聘用制度，由原来具备行政特色的用人关系向平等协商的聘用关系转变；2008年事业单位养老保险初步进行改革试点，以企业养老保险的模式进行运行，将“国家人”变成“社会人”；2014年出台的《事业单位人事管理条例》（以下简称：条例），进一步推进人事管理制度改革，在聘用合同、社会保险、工资收入等方面的规定与劳动法律法规规定趋同，这种趋同隐形地呼唤聘用合同与劳动合同的并轨，进而促使事业单位最终达成人力资源管理“能进能出”、“能上能下”的效能。但是条例对聘用合同的规定与劳动合同规定还有很多不协调的地方，要达到上述改革的目的，取消聘用合同，统一实施劳动合同制度是实然和应然的要求。

一、事业单位用人管理与企业用人管理趋同迹象

目前，事业单位对工作人员的管理由“干部”身份管理慢慢转向合同式管理。事业单位作为由国家财政支持的、受行政机关领导非营利性机构，曾参照或比照公务员行政化管理模式来进行管理，但是其性质、职能与国家机关有重大差别，难以适用《公务员法》。事业单位在改革的进程中，其管理模式倾向由行政管理向人力资源管理模式转变，部分借鉴企业的管理方法对工作人员实行聘用合同管理并取得较好成效。作为规范企业内部聘用关系即劳动关系的《劳动法》和《劳动合同法》也出现规范事业单位聘用关系的内容，如在《劳动合同法》第2条规定事业单位中的工勤人员实施劳动合同制。②《劳动合同法》第2条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”当然，在事业单位实施合同制，并非中国首创，在世界上其他国家，如新西兰、美国、法国、日本、加拿大等，对其公务员和事业单位工作人员也实施聘用合同制。③刘霞：《关于聘用合同与劳动合同区别的思考》，《中国人才》2007年第7期。

与此同时，企业劳动合同管理的很多制度慢慢渗透事业单位改革中，条例规定事业单位要执行国家规定的工时制度和休假制度、应当依法参加社会保险、实行工资正常增长机制；④参见《事业单位人事管理条例》第33条、第34条、第35条。2011年的《工伤保险条例》将事业单位纳入工伤保险的范畴，对于因工致残的，聘用合同解除和终止时，单位给予一次性伤残就业补助金；⑤参见《工伤保险条例》第38条。2010年《社会保险法》13条对于事业单位的养老保险改革预留了制度安排，其规定，视同缴费年限的费用由政府承担；⑥《社会保险法》第13条规定：“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。”《劳动争议仲裁调解法》52条规定事业单位实行聘用制的工作人员与单位发生劳动争议的，依照该法执行。实践中，地方已经开始了将人事争议和劳动争议合并处理，在国家层面，2008年，劳动部与人事部合并，成立人力资源和社会保障部；在地方，河南省郑州市将劳动和人事部门整合，建立了劳动人事争议仲裁院，将劳动争议仲裁和人事争议仲裁实现合并，无论是企业的劳动关系纠纷，还是事业单位的人事纠纷，都由劳动人事争议仲裁机构一家办理。⑦朱霖、刘晓宁：《郑州劳动人事仲裁院合并办理案件,纠纷处理一站式解决》，http://www.zynews.com/news/2010-07/09/content_733672.htm，2014年10月8日访问。

二、事业单位聘用管理与劳动合同管理并轨的必然性

事业单位的改革是势在必行、不可阻挡的，中央层面大力推动，先后出台了《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011年），《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见〉的通知》（2011年）和《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》以及条例；公众渴望制度上的公平，废除养老保险的“双轨制”的呼声比较强烈，在这种背景下，聘用合同与劳动合同的并轨是个契机。在学术界无论是持“随着事业单位最终应走向企业化管理，事业单位的人事关系的相当一部分内容应为劳动关系所吸收”观点，⑧董保华：《劳动关系调整的法律机制》，上海交通大学出版社2000年版，第55页。还是持“归于劳动法调整是改革后的人事关系的最好走向”观点，⑨王建军：《扩大劳动法对人的效力范围——论事业单位对的适用》，http://www.cnlsslaw.com/list.asp?Unid=2133，2014年12月15日访问。其都认同事业单位用人的管理需要与企业管理模式实现制度同一。事业单位用工实践及其制度规范实践也提出了这一客观要求。

首先，聘用合同争议需要适用劳动合同纠纷解决方式。审视我国现有的法律，无论是《劳动法》的第2条⑩《劳动法》第2条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织(以下统称用人单位)和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”和《劳动合同法》的96条⑪《劳动合同法》第96条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”，还是《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（以下简称：法释13号），对于劳动合同和聘用合同的法律适用留下了模糊的空间：是不是意味着将人事争议归属于劳动争议，这些单位的聘用合同与企业公司、民办事业机构的劳动合同适用一样的法律，无从得知。尤其是《劳动合同法》第96条，对于“聘用制”“劳动合同”的表述备受学术界的争议。⑫何宁湘：《析〈劳动合同法〉第96条存在的有关问题——事业单位聘用合同能否适用〈劳动合同法〉》，http://china.findlaw.cn/laodongfa/laodonghetongfa/laodonghetonglunwen/13233_2.html，2014年12月20日访问。在条例出台之前，事业单位人事关系适用法律的依据是空白的，《劳动合同法》规定事业单位工作人员签订的合同适用该法，但是又不明确这个合同是聘用合同还是劳动合同。

条例出台后，也未赋予聘用合同独特的争议解决模式。其第37条将事业单位与工作人员之间发生的人事争议纠纷解决交给了《劳动仲裁调解法》处理。这表明，事业单位发生的人事争议没有设定自己的独特的解决方式和依据，依靠劳动争议制度来完成。而劳动争议制度解决的主要是劳动关系和劳动合同纠纷，作为一个备受推崇的条例，将聘用合同的人事争议指引劳动争议的程序来解决实为不妥。

长期以来，国家机关、事业单位和企业实施不同的用人管理制度，采取不同的纠纷解决方式，事业单位与其工作人员之间纠纷先人事仲裁后诉讼，企业适用劳动关系有关法律法规，纠纷先申请劳动仲裁后诉讼，但是鉴于事业单位有关人事法律不健全，出现了解决事业单位聘用纠纷适用调整劳动关系的有关法律现象。如《劳动争议仲裁调解法》第52条规定，将聘用制工作人员的纠纷纳入调整范围；⑬《劳动争议仲裁调解法》第52条规定：“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”法释13号第1条规定，将聘用合同的纠纷指引适用劳动法解决，但是没有赋予其劳动争议的性质，仍定性为人事争议。⑭《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第1条规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定处理。”《劳动合同法》第96条规定，将聘用制下的劳动合同纠纷纳入调整范围。劳动仲裁调解法中解决的是劳动争议，条例37条界定的是“人事争议”，那么适用劳动仲裁调解法解决这个“人事争议”的规范从理论上还是说不通。事业单位工作人员在这种制度安排下承受着对自己很不利的安排，享受的待遇没有比企业人员高，在合同制度上承担更多的不利，导致当事人和争议解决机构无所适从。将二者并轨，适用相同的法律，是可以解决上述争议的，这样以后所有类型聘用合同的纠纷都可以适用《中华人民共和国劳动争议仲裁调解法》和《中华人民共和国劳动合同法》，关于人事关系争议、聘用合同纠纷适用劳动纠纷程序的问题会迎刃而解。

其次，事业单位养老保险改革需要配套劳动合同制度有关规定。2010年《社会保险法》出台，在养老、医疗、失业、生育、工伤等方面做了具体规定，覆盖对象有职工、有居民，但是由于种种的原因，事业单位养老保险一直没有开始实施，成了我国目前大家议论热烈的“双轨制”即“企业养老保险金”和“机关事业单位退休金”并存的局面。

对于事业单位实行养老保险改革，缴纳养老保险费将是大势所趋，并且早已开展试点，但是由于种种原因，并未取得实质性进展，关于养老保险费如何补缴，养老保险缴费比例是多少，基础养老金和视为缴费年限的保险费国家是否给予财政支持等都是悬而未决的事项，有关部门一直在酝酿。由“退休金”向“养老保险金”转变，也是一种身份的转变，由国家人转向社会人，所以合同也应该转向社会化广泛适用对象的劳动合同比较适宜。

因为《劳动合同法》中有关于养老保险的成熟的制度安排，规定用人单位不缴纳社会保险，劳动者将有权依据劳动合同法38条的规定解除劳动合同，并且获得赔偿金；劳动者因为社会保险权益受到侵害的，可以要求有关部门处理，或者提起仲裁和诉讼。而在条例35条中，仅仅提及事业单位及其工作人员依法参加社会保险，并没有提及不缴纳社会保险对用人单位的惩罚，也没有提及工作人员在没有享受社会保险的情况下如何救济。由此可见统一劳动合同制度后，不再区分聘用合同和劳动合同的好处在于事业单位的工作人员能够获得更多利益保障和权利救济方式。对于事业单位而言，可以按照企业的模式，来构建养老保险模式改革。目前，因为事业单位的分类改革还没有实施，养老保险还无法具体实施，在改革中遇到最大的问题就是缴费问题，尤其是“中人”缴费问题，⑮在养老保险制度中，“中人”是指在实施养老保险统帐结合前参加工作的在职职工；实施养老保险统帐结合前已经退休的人为“老人”，实施养老保险统帐结合后参加工作的职工为“新人”。企业养老保险已经实施20多年时间，其“老人老办法、新人新办法、中人过渡办法”，解决模式值得借鉴，其职工和单位缴费比例也可参照。在同一个合同制度下，可以实施相同的养老保险制度，建立待遇高低与缴费多少、缴费年限相关联的激励约束机制，根据工资增长和物价变动情况，建立统一的基本养老金正常调整机制，实现不同劳动者养老保险的制度统一。

再次，聘用合同与劳动合同并轨能够解决不同类型的合同下不同人群不平等待遇。在劳动合同和聘用合同两种制度存在的前提下，事业单位的工作人员在聘用合同上享有的权利与劳动合同关系中的劳动者权益有很大的差别。⑯此种差别在本文第三大部分论述。事业单位养老保险改革开展以后，对于事业单位工作人员原来可能会有的一点退休金的优势也荡然无存了，但是如果让其在聘用合同上承担与企业人员相比更多的约束和限制是不公平的。统一种合同制度，能解决不同单位在法律上的适用平等问题，尽可能地实现社会公平。条例出台的宗旨之一是建立“能进能出、岗位能上能下、收入能增能减”机制，如果不在聘用合同制度上突破，实施企业化的劳动合同，这个“三能机制”是难以实现的，事业单位的工作人员变成“社会人”也是不可能彻底实现。

三、聘用合同与劳动合同并轨存在的难题——两种合同制度的反差

（一）事业单位的单方解除权弹性大、解除情形简单

条例对用人单位解除聘用合同权限规定了三种情形：旷工、考核不合格和受到开除处分。⑰参见《事业单位人事管理条例》第15条、第16条、第18条。就此三种解除权而言，对事业单位工作人员权益保护不利。如因旷工原因引起的解除并不是绝对的“应当”解除，而是用人单位“可以”解除，言外之意，也可以不解除；“考核不合格”的界定不明确，没有明确考核的内容和标准，可能会出现执行中的乱象，导致最终的决定权掌控于事业单位手中；工作人员没有话语权，为事业单位留下权力运作的空间，给腐败和要挟提供了机会，与当前事业单位去行政化不相符合。

2002年人事部出台的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（以下简称：2002年意见）和2003年人事部出台的《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》（以下简称：2003年解释）对于聘用合同的解除权规定比较详细和具体，规定了“不得解除权情形”以及工作人员的“随时单方解除权”，⑱国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知（国办发[2002]35号）规定，有下列情形之一的，受聘人员可以随时单方面解除聘用合同：(一)在试用期内的；(二)考入普通高等院校的；(三)被录用或者选调到国家机关工作的；(四)依法服兵役的。而在条例中没有对用人单位解除权限制的条款，对工作人员的解除权仅限提前30天的预告解除。那么这就意味着对于无论单位是否有过错，其工作人员都不能以其有过错行使解除权；无论工作人员是否出现《劳动合同法》42条的情形，⑲《劳动合同法》第四十二条规定：劳动者有下列情形之一的，用人单位不得依照本法第四十条、第四十一条的规定解除劳动合同：（一）从事接触职业病危害作业的劳动者未进行离岗前职业健康检查，或者疑似职业病病人在诊断或者医学观察期间的；（二）在本单位患职业病或者因工负伤并被确认丧失或者部分丧失劳动能力的；（三）患病或者非因工负伤，在规定的医疗期内的；（四）女职工在孕期、产期、哺乳期的；（五）在本单位连续工作满十五年，且距法定退休年龄不足五年的；（六）法律、行政法规规定的其他情形。单位有权解聘，解聘之后更无按照解除原因不同的赔偿和补偿机制，工作人员被解除合同彻底没有了保障。条例没有新旧法律适用衔接条款的规定，但是从内容上看，条例是对前二者关于合同解除情形的修改，笔者按照“新法优于旧法”的法律适用原则，认为条例关于作了聘用合同的具体适用性规定就意味着前面两个文件中有关聘用合同的规范不再适用。这种不再适用进一步导致了新的聘用合同制度与劳动合同的差异。《劳动合同法》规定了用人单位的解除权，也规定了对用人单位解除权的限制以实现对特殊对象的保护，还将劳动者的解除权分为过错性还是非过错解除、协商解除，企业人员拥有更多与企业对等的权利。

（二）条例对被解除对象缺乏后续事项规定

条例缺乏解除聘用合同后的利益补偿机制。关于对被解雇的事业单位工作人员的补偿，我国相关法律规范中曾有规定，如我国人调发（[1992]18）号《关于印发（全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定）的通知》，对于辞退的事业单位人员根据其工作年限的长短，获得比例不等、不同数额的辞退费，这种制度适用的前提是单位辞退事业单位人员，如果是自己主动辞职则不会有这个辞退费。2002年意见规定3种情形下，聘用单位应当根据被解聘人员在本单位的实际工作年限向其支付经济补偿，并且规定补偿标准。⑳2002年意见规定，以下三种情形应当给予补偿：(一)聘用单位提出解除聘用合同，受聘人员同意解除的；(二)受聘人员患病或者非因工负伤，医疗期满后，不能从事原工作也不能从事由聘用单位安排的其他工作，聘用单位单方面解除聘用合同的；(三)受聘人员年度考核不合格或者聘期考核不合格，又不同意聘用单位调整其工作岗位的，或者虽同意调整工作岗位，但到新岗位后考核仍不合格，聘用单位单方面解除聘用合同的。条例只涉及聘用合同解除后人事关系终止，终止后补偿问题没有涉及，这与原有的规范性文件不一致，也与《劳动合同法》有反差。在《劳动合同法》中，对于员工辞职和辞退的补偿标准和补偿条件作出了明确的规定。从补偿这个角度来看，条例使事业单位工作人员的待遇比企业制员工待遇下降了。

事业单位需要不需要适用解除补偿金，取决于经济补偿金的制度功能和作用。关于补偿金制度，在劳动合同领域存在已久，最早出现于1986年国务院出台的《中华人民共和国国营企业实行劳动合同制暂行规定》第23条中，其被称为生活补助费，㉑《中华人民共和国国营企业实行劳动合同制暂行规定》第23条规定：“劳动合同制的工人或干部因合同期限届满或属于第十二条（二）项和第十五条规定的若干情况，当解除劳动合同时，用人单位应当按照其在本单位工作的年限，每满一年发给劳动者相当于其本人标准工资一个月的生活补助费；但是，生活补助费最多不超过十二个月的劳动者本人标准工资。按照第十二条（三）项规定被用人单位解除劳动合同的，或按照第十五条规定自行解除劳动合同及自行离职的，用人单位不发给生活补助费。”《劳动合同法》出台后不仅合同解除时支付经济补偿金，而且合同终止也给经济补偿金，将补偿金的制度功能不断扩大。关于该补偿金性质也一直有争论，主流学说有劳动贡献说、法定违约金说、社会保障说、用人单位帮助义务说、公平责任说等五种。㉒杨磊：《劳动合同经济补偿金制度研究——基于制度功能视角的思考》，吉林大学2012年硕士论文，第8页。无论哪一种学说，实施多年的劳动合同经济补偿制度，证明了经济补偿金在调节用人单位和劳动者之间的得与失以及维护整个社会的和谐稳定中起着不可否认的作用。笔者认为，事业单位的工作人员同样需要这样一种制度，他们虽然受教育程度高，但相对于实力强大的用人单位而言仍然处于弱者地位，当他们离开自己工作岗位时，同样面临的是生存问题和寻觅新的工作困难，对其给予补偿是正当和必要的，所以事业单位的补偿金在条例中只有解除不规范补偿是不恰当的。

条例缺乏解除后合同义务的规定。条例规定，事业单位与工作人员的人事关系自聘用合同依法解除、终止之日起终止。对事业单位与工作人员的人事关系终止后社会保险关系如何转移，户口档案手续什么期限办完，解除后的违约责任怎么承担条例却没有规定。而在此之前的2003年解释19条规定，对于聘用合同的解除单位必须在3个月内办理人事档案手续；该解释还规定了培训费的返还规范。《劳动合同法》解除合同后15天内办理手续的要求，对解除后的违约金的支付非常明确具体，让劳动者承担违约金的情形仅限于两种情况，即违反竞业限制和违反服务期条款，㉓《劳动合同法》第二十五条规定，除本法第二十二条（关于违法服务期的约定）和第二十三条规定（违反竞业限制的约定）的情形外，用人单位不得与劳动者约定由劳动者承担违约金。而在事业单位有关制度规范包括条例中没有相关规定，实践中定会产生纷争。

（三）条例聘用合同“矜老恤幼”体现不足

《劳动合同法》体现了对老员工的照顾，如其规定，连续签定两次固定期限合同的劳动者，如果没有出现39条过错和40条非过错原因，那么第三次续签合同的，应该签订无固定期限的合同；“在本单位连续工作满十五年，且距法定退休年龄不足五年的”的老员工合同不能终止，应当续延；经济性裁员时应当优先留用人员为与本单位签订较长期限的老员工。可是在条例中，只有一种情形提及对老员工要聘用至退休的条款，㉔《事业单位人事管理条例》第14条规定：“事业单位工作人员在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年，提出订立聘用至退休的合同的，事业单位应当与其订立聘用至退休的合同。”除此之外没有体现对老员工的照顾。这种对事业单位工作人员和企业人员不一样的合同制度，也是不平等的。

条例也没有体现对新的工作人员照顾的条款，如其13条规定，“初次就业人员签订三年以上的合同试用期为十二个月”。而在《劳动合同法》中，没有对新就业的对象进行限制，即允许短期合同的存在而不受至少3年的限制，对签订三年以上的合同的试用期不超过6个月。由此可见，条例规定的事业单位的初次就业的工作人员初次合同时间长，试用期时间也长，对于单位而言留人很容易。条例的如此规定概由于事业单位工作性质牵涉到公共利益，不允许短期合同的存在。但是笔者认为此举不妥，试用期太长，而试用期的工资福利待遇尚无明确规定不利于新就业人员的保护。对初次就业人员，更需要职业的稳定，由于其工作经验不足，要给予其更多的照顾，否则，会影响社会的稳定。

四、聘用合同和劳动合同并轨的方案实施

（一）更新劳动法的理念，扩大劳动法律法规适用范围

笔者认为，对聘用合同和劳动合同统一，先要更新劳动法的理念，在合同领域，不再区分聘用合同与劳动合同，统称其为劳动合同、劳动关系。

人事关系的概念模糊，包含了公法和私法太多混乱因素。人事关系的存在与我国长期以来的管理体制相关，什么叫人事，也没有能给一个具体明确的权威解释与概念，只是国家机关和事业单位归人事部管，有职位编制，企业归劳动行政部门管；习惯将国家机关和事业单位这种行政特色管理用人特点建立的关系称为人事关系。有学者研究认为：“人事关系就是一种公法关系，国家机关(包括参照公务员法执行的人民团体和社会团体)与其具有公职身份的工作人员的劳动力使用关系。它不包括事业单位、民办非企业组织、社会团体与其工作人员劳动力使用关系，也不包括军队聘用单位与文职人员的聘用关系。”㉕卢修敏：《人事关系的法律界定》，《政法学刊》2009第5期。笔者非常赞同这个观点，支持对于事业单位人事关系的废弃，无论废除者持“趋同说”、“融合说”和“并轨说”等，其本质上还是认为目前聘用合同本质是劳动合同的一种，合同领域人事关系也是劳动关系的一种，人事关系除了称呼上与劳动关系不一样外，其余并无不一样。㉖朱达明、任玉梅：《我国事业单位人事关系存废论争的借鉴与启示》（中），《上海企业》2007年第11期。

人事关系和劳动关系的并存，导致了不同单位的工作人员不同待遇。最明显的是，在《社会保险法》和新的《工伤保险条例》出台前，事业单位是没有参加工伤保险的，那么事业单位职工的工伤是“按照国家有关规定执行”；实践中有比照《军人抚恤办法》的，而对于企业职工工伤是按照工伤保险，军人抚恤的待遇自然是比企业工伤保险赔偿的标准要高，数额要多。但是《社会保险法》和新的《工伤保险条例》出台后，事业单位也是缴纳工伤保险的主体，都要按照工伤的标准来赔偿，由此二者并无太大的区别，合并一起并无大碍。

（二）在劳动合同法中规定事业单位工作人员的特殊条款

劳动合同和雇佣合同的合并，在相同的地方，如合同的订立、解除、经济补偿金和赔偿金、期限、试用期、社会保险事项、违约等方面可以适用一个标准。但是二者也存在部分差异，以高校为例，其还承担教职工的职称评定、学位的授予等定性不明确的行为，这些行为的救济会出现与与劳动合同不同的解决机制，因此需要《劳动法》和《劳动合同法》制定额外的特殊的条款；又如，条例规定了“事业单位执行国家规定的工时制度和休假制度”，但是指向还是不明确，国家的某些节假日对事业单位也不一定都能适用，就高校而言，工作人员有寒暑假，对其也不能按照劳动法的要求，再给予带薪年休假、探亲假；对于教师也不能按照定时工作制来要求，也不能按照不定时工作制来管理，只能按照劳动定额来计算才比较合理，比如合理确定教师的教学工作量和科研量，还有加班加点费；针对终止合同的事项也需要另行作出规定，因为事业单位基本不存在合同的一方主体被宣告破产和被吊销营业执照、责令关闭、撤销或者甲方决定提前解散的情形；再如，对于合同的主体，事业单位的劳动合同一方主体应符合具有执业资格证书等特殊岗位职责要求，如教师资格证、医师资格证等要求。

（三）对事业单位工作人员与单位的纠纷分类别处理

事业单位性质与企业不同之处在于其公益性和资金的财政性，以及接受行政授权的管理职能，所以对于事业单位的工作人员与单位之间发生的纠纷，需要按照纠纷类型进行分类处理。事业单位单位打破终身制的改革已经使其用人关系“从完全的行政隶属特征变为以了平等与隶属的统一为特征”。㉗同前注⑨，王建军文。过去，不管是否是聘用合同的纠纷还是人事晋升、处分行政管理的纠纷，都被作为人事争议通过行政程序走人事仲裁途径进行解决，笔者认为这是不恰当的，这种纠纷处理方式没有考虑纠纷主体的平等性。如果是平等主体，如因聘用合同发生的纠纷理应走普通劳动争议程序，如果纠纷的发生涉及工作人员与用人单位不是平等主体的关系，有行政管理的性质，才可以走行政程序解决，去复核和申诉。这也是民事纠纷处理与行政纠纷处理的差别。

（四）梳理新旧法律法规体系，出台新的配套措施

针对有关解释的乱象，应统一作出废除的规定，其最为典型的就是《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函〔2004〕30号），该答复对于事业单位聘用合同的实体内容纠纷适用人事法律法规，但是程序适用劳动法律法规，而事业单位工作人员的实体权利并无专门的法律法规，即便如今条例出台了，人事聘用合同实体权利的规范和劳动合同差异还是很大的。所以这类答复、解释或者意见，该废除的废除，该调整的调整，最终整合结果是：人民法院对于事业单位有关聘用产生的合同纠纷，均为劳动合同纠纷，适用《劳动合同法》处理，纠纷程序适用劳动争议解决程序；对于非因合同产生的其他的人事任免、晋升等纠纷，实体和程序均按照有关人事法律法规处理。这样就实现了解决不同纠纷用不同的处理机制，将聘用过程中合同纠纷彻底地分离出来由《劳动合同法》调整。同时，要对现有的社会保险及劳动方面法律法规进行修改，将事业单位养老保险规定纳入其中，加快配套规章的制订进程，如出台合同管理、事业单位的考核、事业单位分类改革措施，事业单位养老保险改革方案等政策法规体系，将事业单位的改革进行彻底。