论城市治理法治的价值塑型与完善路径*

朱未易

（南京市社会科学院城市发展研究所，江苏南京210018）

我国城镇化发展正在不断加速，随之而来的是城市发展中出现的各种问题亟待研究，目前，学界对我国城市治理的研究也在不断深入，同时也对发达国家的城市治理理念和经验进行借鉴性研究，但如何在城市治理中将法治思维和方法贯穿其中，以此提升现代化城市的治理水平，还是一个值得深入研究的命题。

一、城市治理的现代转型

我们以往对社会的许多方面一直是强调管理或管控，以现代城市建设的视角看，从管理向治理的转型是现代城市发展的内在诉求和需要，因此有了从强调城市管理向强调城市治理的内生动力。即从强调集权、服从、高效、强制和规范等传统官僚制的城市管理，向主张地方分权化改革、强调公私部门伙伴关系、实行多中心治理体制、注重城市治理法治化、推进市民参与民主治理等的城市治理转变。①参见杨馥源、陈剩勇、张丙宣：《城市政府改革与城市治理：发达国家的经验与启示》，《浙江社会科学》2010年第8期。我国学界对城市治理的研究成果无论在概念、内涵、范围、内容和方法以及域外经验借鉴等方面都有较为深入的研究，但是有关城市治理法治的研究显得不足。下面结合学界对城市治理及其法治研究进行观点的梳理。

（一）城市治理的概念分析

城市治理理论是研究城市治理法治问题的前提和基础，关于城市治理的概念，学界基于不同的治理理论有不同的观点表述。一是基于治理的关系理论，认为城市治理是城市主体或城市利益相关者之间的关系，或者说城市主体之间的运行机制，它是城市发展中的一种制度安排。城市治理是城市如何处理好城市政府与城市市民的关系、城市政府内部各层组织的纵横向的关系、城市政府在多层政府体系中的关系、城市政府与跨国公司间的关系等的一个体系结构。②参见踪家峰、郝寿义、黄楠：《城市治理分析》，《河北学刊》2001年第6期；踪家峰、顾培亮：《城市公共管理研究的新领域——城市治理研究及其发展》，《天津大学学报（社会科学版）》2003年第10期。二是基于治理的广狭理论，认为广义的城市治理是一种城市地域空间治理的概念，是为了谋求城市中经济、社会、生态等方面的可持续发展，把城市中的资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素都包含在内的整体地域治理概念。狭义的城市治理是指城市范围内政府、私营部门、非营利组织作为三种主要的组织形态组成相互依赖的多主体治理网络，在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合机制。③参见王佃利：《城市治理中的利益主体行为机制》，人民大学出版社2009年版，第32页。三是基于治理的主体理论，认为城市治理就是在摒弃传统城市管理一元价值观及其“单中心”运行模式的基础上，坚持城市治理的多元价值取向，强调在城市政府主导下，多元主体共同治理城市公共事务，以实现城市经济、社会、环境的善治，最终达到城市的可持续发展。④参见张文礼：《多中心治理：我国城市治理的新模式》，《开发研究》2008年第1期。

（二）城市治理的价值理念

城市治理的价值理念以不同的学科作为背景来解释都会有不同的观点和结论，但以良法善治作为城市治理的价值追求应该说是具有共识的，可以说城市的良法善治理念的确立是城市治理从传统型管理理念向现代型治理理念的价值转型。一是基于城市治理的善治理念，认为善治城市作为城市的一种特殊形态，是当代治理与善治理论在城市发展和城市管理领域渗透的结果。⑤参见钱振明：《善治城市》，中国计划出版社2006年版，前言第3页。善治即“良好的治理”，为了克服治理的失效,当代西方治理理论在“治理”概念的基础上,提出了“良好的治理”即“善治”的理念。其善治城市的基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等，也是测量城市善治程度的基本标准。⑥参见钱振明：《善治城市：中国城市治理转型的目标与路径分析》，《江海学刊》2006年第3期。二是基于城市治理的法治理念，认为城市治理是政府行政权力与公民权利互动的治理体系，是依法治理与保障人权为实践取向、以人文主义为价值倾向的治理态势，是在非常态下也不偏离法治精神的治理观念。⑦参见肖金明：《城市治理的法治维度》，《中国行政管理》2008年第10期。三是基于城市共同治理理念，认为要发挥城市治理中“参与行政和合作行政”的共同治理功能，这也是行政民主化的表现和需求，城市治理作为一个系统工程，需要多主体、多机制、多方式、多依据的现代执法理念和制度设计。要树立大城管理念和共同治理理念，树立以人为本、柔性执法理念，形成城管部门与其他执法部门的更大合力，创建一条政府负责、公众参与、政民合作、民主行政的城市管理法治化路径。⑧参见莫于川：《城市治理需要“大城管”格局》，http://www.aisixiang.com/data/67145.htm l/20130830；莫于川：《从城市管理走向城市治理完善城管综合执法体制的路径选择》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2013年第6期。四是基于城市治理价值转型，认为从城市管理到城市治理的转型，源于城市事务发展的客观要求，城市管理困境的改革需要，民间力量崛起的参与诉求，各国治理潮流的重要影响。⑨参见康枫翔：《城市治理：理念与制度的双重革新——试评〈南京市城市治理条例〉的制度创新》，《城市管理与科技》2013年第5期。五是基于城市公民权利理念，认为城市发展过程中的民生问题，更多是治理问题，是制度问题，而解决民生问题的关键，就在于把公民权利定位于城市治理的制度基础，根据公民权利来设计城市治理的制度安排，把城市发展的最高目的定位于促进人的全面而自由的发展。⑩参见蔡晶晶、毛寿龙：《从民生问题透视城市治理的制度基础》，《上海城市管理职业技术学院学报》2008年第4期。

（三）城市治理的模式结构

有观点认为，城市治理模式的形成导源于不同的社会秩序，人类行为受到两种社会秩序的规范影响：一种是直接凭借外部权威，为实现一个共同目标，靠指令、命令来计划和建立的行动秩序，这种人造的秩序即是“组织”或曰计划秩序；另一种是间接的，因行为主体都自发自愿地服从共同承认的规则而形成行动秩序。两种社会秩序对于城市发展最为直接的影响就在于对城市治理模式的型构，也就是说不同的社会秩序型构不同的城市治理模式，不同的的城市治理模式决定不同的城市发展。⑪参见罗震东：《秩序、城市治理与大都市规划理论的发展》，《城市规划》2007年第12期。哈耶克将第二种社会秩序称之为“自生自发秩序”，迈科尔·波兰尼将第一种情况称之为“单中心”的社会秩序，而将第二种情况称之为“多中心”的社会秩序。

城市治理的模式与结构具有动态发展的特征，已经从传统的单一型城市治理结构模式向多元型城市治理结构模式转型，这是城市治理发展的总的趋势，但是对于多元型城市治理结构模式的描述又有着不同的观点。一是基于城市治理的政府与社会关系结构模式的观点，认为城市治理应该走“强政府”与“大社会”的结构模式，需要一个权能广泛的法治型和服务型政府，同时也需要一个非常发达的市民社会，包括了各种社会团体、企事业组织、非盈利和非政府组织以及社区在内的民间组织，并在城市的各个公共事务领域形成政府与社会“齐抓共管”的局面。⑫参见李步云：《改革开放以来世界城市治理法治化的进程》，《北京社会科学》2009年第5期。因此，这里的“强政府”和“大社会”是旨在建构一个强大的政府与社会互动互恰的城市治理模式，“强政府”应该是指强大的法治型政府、服务型政府、协作型政府、保障型政府和效率型政府。“大社会”应该是指强大的市民社会、社会组织和社会自治。二是基于城市治理主体结构的观点，认为城市治理结构是一个以政府为主导的多元治理结构，政府是治理的主体，但已不是治理的唯一主体，政府治理城市所产生的局限性需要由独立于政府之外的非政府组织来弥补。各种非政府组织已经能够较为独立地进行着原先由政府机构进行的部分治理活动，发展为城市治理的重要主体。⑬参见钱振明：《善治城市：中国城市治理转型的目标与路径分析》，《江海学刊》2006年第3期。三是基于城市治理新区域主义的观点，认为城市治理应该借鉴新区域主义的治理模式，强调治理而非统治、强调跨部门而非单一部门、强调协作而非协调、强调过程而非结构、强调网络而非制度、强调开放而非封闭、强调信任而非问责、强调赋权而非权力。⑭参见曹海军等：《城市治理理论的范式转换及其对中国的启示》，《中国行政管理》2013年第7期。四是基于城市治理契约主义的观点，认为城市治理的合同制治理应该成为今天城市治理的一种公共治理的发展方向。它是政府在民主政治的框架下，以平等、自由、合作、互惠为原则，以合同为内在协作机制，组成的一种有效治理社会的公共行动形式。合同制治理具有提升政府管理效率、带来经济利益、具有潜在社会收益。⑮参见张丽娜：《合同制治理：城市治理面临的机遇与挑战》，《行政论坛》2010年第6期。城市治理的合同制治理不失为城市治理法治化的一种思维路径和操作方法，体现的是城市治理不同主体间平等、自由、公平和规范的合作型或协作型治理关系。五是基于城市治理的权力与权利博弈的观点，认为从权力结构视角看，城市治理与自治是一对相互伴生的命题；而从权利发展看，城市空间的隔绝与破除涉及到权力与权利的相互作用，城市仅仅是现代社会中的人类共同体，其最终的归宿必须从人的权利发展中寻求答案。⑯参见姚尚建：《城市治理：空间、正义与权利》，《学术界》2012年第4期。城市是现代社会人的共同体得以聚集的唯一载体，追求自由、权利、发展和正义等法治要素应该作为城市治理的核心价值目标。六是基于城市治理的结构再造，认为城市治理首要问题是城市等级制度的变革，城市要实现扁平化结构运行模式，包括了城市和国家总体行政体制的扁平化，同时也包括了城市内部的行政体制的扁平化。⑰参见郑永年：《中国的城市化和城市治理问题》，http://www.aisixiang.com/data/63036.htm l/20130415，2014年12月8日访问。

二、城市治理法治的价值理念

法治精神的要义就是“良法善治”，“良法善治”是法治的最本质特征。它包括了正义、公平、民主、自由、人权、秩序、和谐、安全等等，成为评价法律是否为“良法”的重要尺度，成为创制良法的价值追求，成为实现良法善治的伦理导向。对“良法”的理解和判断是一个见仁见智的问题，但它通常应具备以下三个要素：一是制定完备，即法律应当是类别齐全、规范系统、大体涵盖社会生活的主要方面，且各项制度相互之间保持大体协调的制度体系；二是法律应当有效规范社会生活，并在制定过程中吸纳大多数社会成员的参与，进而符合社会和人民的需要，符合社会一般公平、正义的观念；三是法律应当保持内在的一致性，立法者应当不断通过修改、补充等方法来使法律符合社会的需求与时代的发展。⑱参见王利明：《厘清“法治”的基本内涵》，《北京日报》2013年1月28日。“善治”就是要把制定良好的法律付诸实施，公正、合理、及时、有效地用于治国理政，通过宪法法律的“统治”实现“良法”的价值追求。因此“善治”又主要是制度之治、规则之治、法律之治，而决不是“人治”。⑲参见李林：《弘扬“良法善治”的法治精神》（2007），http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtm l/Article_39820.shtm l，2014年12月28日访问。一般语境下的“善治”，就治理主体而言，善治是善者治理；就治理目的而言，善治是善意之治，就治理方式而言，善治是善于之治，就治理结果而言，善治是善态之治。⑳参见陈广胜：《走向善治》，浙江大学出版社2007年版，第2页。

城市治理法治的关键也应该且必须是良法善治，城市治理的“良法善治”内涵在现代法治精神所倡导的共同价值追求之中，城市治理的“良法”是由一整套法律法规、政府规章以及规范性文件所组成的规则体系，但这个规则体系是否是“良法”，应该有一个体现法治价值理念的尺度，具体而言，一是城市治理法治的制度设计是否能够体现民主性、合法性和正当性；二是城市治理法治的制度设计是否能够体现平等性、公正性和公开性；三是城市治理法治的制度设计是否能够体现包容性、开放性和吸纳性；四是城市治理法治的制度设计是否能够体现监督性、保障性和责任性；五是城市治理法治的制度设计是否能够体现系统性、完整性和操作性。

城市治理的“善治”是在能体现法治理念和法治精神的规则约束下的治理行为过程，“善治”之善体现为：城市治理是“良法”之治，城市治理是民本之治，城市治理是民主之治，城市治理是善意之治。“良法”是善治的首要前提条件，没有“良法”也就不存在“善治”，很可能成了恶法恶治，但有了“良法”并不必然会有“善治”，“良法”靠人来制定，“善治”也要靠人来践行，历史上“良法”恶治的事例也时有发生，恶人之于“良法”犹如歪嘴和尚念经，经再好终难修成正果。因此，“善治”乃“良法”之治、民本之治、民主之治、善意之治，良法之治乃规则之治，民本之治乃民生之治，民主之治乃人民之治，善意之治乃善者之治。如果“良法”有一个价值尺度的话，那么“善治”也应该有一个价值判准，这是对城市治理者是否真正践行人民城市人民治理的人民主体性理念的一个考量，笔者以为，一是城市治理者是否能够具有体察民情、体验民生和体恤民隐的民本之治；二是城市治理者是否能够具有尊重民权、不违民心和善用民智的民主之治；三是城市治理者是否能够具有公正执法、惩恶扬善和敢于担当的刚正之治；四是城市治理者是否能够具有爱民、亲民和厚民的宽仁之治；五是城市治理者是否能够具有宽容大度、开放吸纳和倾听民意的包容之治。总之，在法治的视角下来看城市治理的“善治”，应该包含治理的合法性、正当性、民主性、透明性、责任性等几大要素。

总而言之，城市治理的“良法善治”应该成为政府与公众对城市公共事务进行共治的新型治理模式，通过还政于民、还权于民，发挥人民主体性作用，实现公共利益最大化的根本要求。从城市治理“良法”到“善治”的过程实际上应该是一个赋权于民的过程，即赋予人民治理城市立良法之权，又赋予人民治理城市的参与之权，还赋予人民治理城市的监督之权，同时也赋予人民治理城市的评价之权。

三、城市治理法治的战略回应

（一）用法治思维分析城市治理的现状与问题

法治思维是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。㉑姜明安：《再论法治、法治思维与法治手段》，《湖南社会科学》2012年第4期。简而言之，法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。㉒张立伟：《什么是法治思维和法治方式》，《学习时报》2014年3月31日。就城市治理的法治思维而言，可以概括为依法治理的民主思维、权利的思维和平等思维。城市治理法治的民主思维要体现行政决策的民主性、规则制定的民主性和行政行为的民主性；城市治理法治的权利思维要体现人民本位、权利本位和公共利益本位的思维理念；城市治理法治的平等思维要体现主体平等、权利平等和地位平等的思维理念。从目前城市治理的现实情况看，最经常和最多的问题还是体现在人民内部的利益矛盾和纠纷，这是城市治理过程中的主要矛盾，因此，运用法治思维来分析城市治理的这些问题，首先要解决一个法治思维的落脚点问题，这个思维的落脚点应该是民生权益保障，其他一切城市治理的问题都应该服从和服务于这一根本性问题。但现实中，有些城市治理的重点却放在了城市建设和城市形象上，甚至有些城市不是解决民生问题，而是将治理的重点放在对人和物的管控上，放弃了民本、违背了根本，城市可能表面上靓丽了、整齐有序了，但深层次的社会矛盾和冲突加剧了。这是城市治理的误区和偏差，同时也反映出城市治理法治思维的误区和偏差，亟待进行思维的纠偏和矫正。

（二）用法治规则保障城市治理的私权与公权

城市治理中往往要行使公权力来处理公共事务或谋求公共利益，但如果公权力不依法行使而乱作为或不作为，必然会对公民的私权利造成侵害，这是行政权滥用和不当扩张所产生的恶果，现代法治观正如“习李新政”所说的要把权力装进制度的笼子，这个制度的笼子就是法治的规则体系。首先，一方面，城市治理的法治规则体系应该对行政行为的范围、内容和对象等进行严格的设定，要在国家和地方层面有规制公权严格行使的法律法规体系，将公权力行使规范在合法性和正当性的范围内，杜绝公权力的滥用和不当行使，特别是要防止公权对私权的违宪违法侵害；另一方面，城市治理的法治规则体系也要对公民私权利行使的权利与义务平衡设置进行规范，当个人权益与公共利益产生冲突或矛盾时，应该用法治规则进行调整，而不是用非法律的手段进行处置。其次，城市治理要在法律法规层面和实践操作层面对公权与私权进行划分，或者说要在行政制度层面和行政行为层面对公权力和私权利各自的边界进行区分，既要严格防止公权力对私权利的侵犯，也要防止私权利的过度性诉求而影响公共行政的正常履行和公共利益的实现。在当下，如何更多地或常态性地运用法治规则来调整和保障公权与私权在城市治理中各自的边界范围，及其行使的合法性和正当性是目前城市治理法治实践需要亟待研究和解决的重要问题。

（三）用法治方式解决城市治理的矛盾与诉求

解决城市治理问题的关键一是要处理好维护稳定与保障权利的关系，二是要处理好公共利益与个体利益的关系。习总书记在中央政法工作会议上的讲话中有一个非常重要的观点：“维权是维稳的基础，维稳实质是维权。”但相当长的一个时期以来，在维稳高于一切的指导思想下，许多民权、民生、民主的言论和行为，被人为地和谐了。习总书记这个论断，实际上是对过去不正确做法的重要纠正。一味强调维稳势必弱化对公民权利的维护，在维护公民权利基础上的维稳才会有最广泛的群众基础，我们现在城市治理中出现的一些问题，如因拆迁而引发的群体性事件，虽然表面上看是个社会稳定的问题，但实质是人的权利保障问题，首先应该追问的是人民的权利得到维护了没有。因此，解决此类问题应该首先从尊重人的宪法权利、维护人的合法利益这个法治的视角去思考问题，用法律手段和方法去解决城市治理中的矛盾和诉求。这是随着社会的发展、人的权利意识觉醒、利益博弈能力增强，而对解决矛盾和纠纷的手段和方法提出的必然要求，如果老是沿用非法律的手段去解决权益冲突问题，那么只会使问题更加棘手和纠结，而且还会增加更多的社会风险和许多不确定的负面因素，我们现在的城市治理领域还没有习惯于用法治的手段来处理深层次的问题，但实践已经证明，用法治方法和手段去解决城市治理的问题，行政成本最低、社会风险最小、复发后遗症最少。

（四）用法治指标评价城市治理的效能与成果

城市治理得好不好，应该有一个定性和定量相结合的衡量与评价标准，而且这个城市治理的法治评价体系还涉及到谁来评价、如何评价以及评价什么等程序性和实体性的问题。笔者认为，城市治理法治的评价体系应该有这么几个方面的内容。第一，城市治理的制度规则评价体系，主要评价制定和执行有关城市治理的地方性法规、政府规章以及具有实际操作的规则和规范性文件等制度的合法性、正当性、整体性、系统性、完备性以及可操作性程度。第二，城市治理的行政行为评价体系，主要评价城市公共事务的行政执法行为及其他行政行为的法定性、公正性、公平性、正当性、程序性和效率性程度，以及行政行为的协作性和综合性程度，行政强制、行政调解与行政救济运用的效果等。第三，城市治理的公众参与评价体系，主要评价公众参与城市治理的法定性程度，以及政府提供参与的途径和渠道的畅通程度、参与的程序与方式的完备程度、参与的内容和信息的公开程度、参与所发挥作用的程度等。第四，城市治理的主体结构评价体系，主要评价城市治理的主体的构成和分布状况，以及政府作为城市治理主体的功能和作用、非政府组织和其他社会组织以及个人在城市治理中的作用发挥的程度。第五，城市治理的自治组织评价体系，主要评价城市治理中社会自治组织发挥作用的情况，以及社会自治组织自身的发展环境、发展规模和发挥功能的情况。第六，城市治理的协同创新评价体系，主要评价城市治理的政策、法规和操作性规范以及治理行为和做法的创新性、协同性、区域性、操作性等具有地方特色的实践模式。第七，城市治理的协商民主评价体系，主要评价城市治理中的重大公共决策、行政决策和关系群众切身利益的重要决策行为是否有民主协商的机制和平台。第八，城市治理的公众满意度评价体系，主要评价公众对政府及部门在回应民意、解决诉求、化解矛盾、公开信息、保障民生、提供服务等方面的满意度。

四、城市治理法治的完善路径

城市如何实现治理的法治化涉及到理论与实践两个层面的结合，城市治理法治必须是良法善治，然而立良法与行善治先要从传统的城市管理向现代城市治理转型。笔者将这种转型概括为：从物本向人本转型、从官本向民本转型、从政策向法制转型、从无限向有限转型、从战术向战略转型。

第一，从物本向人本转型，完善城市治理法治的能动机制。传统的城市管理往往重视城市的物质层面，比如城市整洁、建筑靓丽、马路宽敞等，我们往往会看到这样的现象，比如一个城市刚刚造了个宏大、气派、精致和时尚的城市广场，但是过不了多长时间，一年半载，这个漂亮的广场到处残缺、既脏又乱，一改落成之模样，这背后的因素自然很多，有制度的因素、管理的因素，或者是建造的因素等，但这些因素背后的最根本的因素是人。城市一切的美善和丑陋皆由人来创造，我们往往忽视的是人在城市治理中的地位、作用和尊严，实际上这个世界如果用制度来规制，最易规制的是物，最难规制的是人。因此，从传统城市管理向现代城市治理转型首先应该明确，人是城市治理的主体而非客体或对象，城市治理的目的不是去管人和治人，而是制定统一规则、严格执行规则，更好地服务于人，明确每一个人作为城市治理主体应有的权利和义务，为人们的生存和发展提供一个自由、舒适、有序和清新的城市环境、城市秩序和行为指南。

第二，从官本向民本转型，完善城市治理法治的主体机制。传统的城市管理往往注重自上而下的行政动员，管理的价值理念是以“官”、红头文件和行政命令来定位的，政府管理部门和人员实行纵向的管理模式，城市的非政府组织和其他社会组织及公民往往成为了管理的对象或客体，“官”、“管”、“民”具有清晰的功能定位和社会角色。社会转型的加速将导致城市管理模式的转型，这是一个必然的发展趋势。从城市管理到城市治理，首先要调整的是城市治理主体机制，改变以政府为单一主体的城市管理模式，代之以政府、非政府组织及其他社会组织和公民为多元主体结构的城市治理模式，充分发挥社会组织和民众在城市治理中的作用，体现从官本向民本的转型。人民城市人民管、人民城市人民治应成为城市治理发展的方向，但是人民城市由人民来治理需要用法治的思维来明确回答几个问题：一是人民治理城市的法律依据在哪里？二是人民治理城市的权利和义务在哪里？三是人民治理城市的委托人或机构的法定性在哪里?城市治理中的人民已经不是一个抽象的概念，而是一个实实在在的权力和权利主体。

一般而言，民本概念就是以人民为本位，或者说人民主体性，但是再深入进行追问，发现民本内涵着如何对待人民的根本性问题。关于“民本”之民的含义，包含了九个方面，即民主、民生、民意、民权、民治、民心、民情、民隐（人民疾苦）、民智。这“九个民”本身不是民本的内涵，而是人民这个抽象概念的外部表现形态，而城市治理者如何对待这“九个民”那才是民本的重要内涵，这就是发扬民主、服务民生、尊重民意、保障民权、维护民治、顺应民心、体察民情、关心民隐、吸纳民智。因此，所谓从官本向民本转型，就是要在城市治理法治中尊重和践行人民的主体性，将民本的内涵从法治规则层面上固定下来，维护和保障好公民权益，树立民本城市的法治理念和打造民本城市的治理模式。

第三，从政策向法制转型，完善城市治理法治的规则机制。传统的城市管理规范大都以政策制度为主，占了98%以上，基本上以通知、意见、方案、办法、计划、纲要和规划等政府和部门文件形式发布实施，只有不到2%的规范性制度属于法规和政府规章，其位阶、等级和效率都较低。这一政策制度与法规制度的结构性失衡现象非常普遍，出现了以政策制度调整为主、法规制度调整为辅的不正常局面。一般来讲，法律制度调整较为稳定的社会关系，所以它偏重对既有的社会关系的确认、保护或控制。而政策是应对的手段，它不仅要处理既有的问题，更为突出的是要对正在出现的或将要出现的问题作出应对，因此它偏重采取灵活多样的措施，以适应社会形势不断发展变化的需要。但面对社会结构和社会关系日益复杂的现代城市治理，政策调控功能的局限性也日益凸现。有许多只是党委和政府部门的红头文件，体现出一种非正式的制度安排，用它们来解决和调控大量的政治、经济、文化等社会关系，明显地暴露出这些政策文件内容的原则性、手段方式的随意性、解决结果的不可预测性、调控范围的狭隘性、操作方法的软弱性以及责任承担的缺位性等诸多缺陷。㉓参见朱未易：《地方法治建设的法理与实证研究》，东南大学出版社2010年版，第108页。因此，从法治建设的战略目标来看，现代城市治理必须从政策制度向法规制度转型，城市治理的制度体系建构应该以法规性制度为主，以政策性制度为辅，更多地运用法治规则来治理城市，展示给公众稳定的、权威的和可预期的城市治理目标。2012年南京市在全国首创地方性法规《南京市城市治理条例》及其一整套政府规章和规范性文件，开创了以法治规则治理城市的先河，值得进行理论与实践层面的总结。

第四，从无限向有限转型，完善城市治理法治的分担机制。无限与有限虽然是一个相对的概念，但在特定语境中的无限与有限却有着明确的内涵。随着现代城市结构、空间、功能、范围、人口和需求的不断发展，政府什么都管的无限型行政模式受到了不同程度的挑战，什么都管肯定是管不了也管不好，因此城市治理从无限向有限转型也就成为一种发展的内在需要。政府在城市治理中的主导性作用毋庸置疑，但主导作用并不是无限作用，确立有限型政府的治理理念是现代社会治理的一个基本原则。法治化城市治理中的无限向有限的转型，应该有以下几个方面的考量。一是治理职权的有限性。它要求作为城市治理主导力量的政府，其行政权力、行政职能和行政范围等都必须依法而定、依法而设，不能够有法外行政权力和超出法定的行政职能，行政范围和行政空间也必须由法律法规确定。二是治理资源的有限性。城市治理涵盖了整个城市运行和发展的各个方面，小到城市治理、大到社会治理，任何一种治理力量都是有限的，政府作为一种治理力量也不例外，这就需要有限的政府能够具有集聚和配置各种治理资源的功能，发挥不同治理主体在城市治理中的优势和作用。三是治理责任的有限性。现代城市的治理理念强调治理主体的多元而非单一，政府、非政府组织及其他社会组织、公民等都是城市治理的主体，因此，法治规则要求，城市治理的不同主体应该在行使治理权利和权力的同时，承担各自的治理义务和责任。因此，城市治理的有限性在法治规则层面，要求构建一个不同治理主体权力与权利行使，以及义务与责任履行平衡和分担的法律调整机制。

第五，从战术向战略转型，完善城市治理法治的统摄机制。传统的城市管理法制往往偏重于管理的战术和技术层面，比如城市环境综合整治、城市交通拥堵治理等。从战术向战略转型不等于说政府不需要在城市治理中进行战术层面的构建和实施，而是政府应该更多地考虑战略层面，把握好战略层面能够更清晰和准确地进行战术层面的设计，这往往是政府在现代城市发展、特别是特大型城市发展中常常捉襟见肘的地方。城市治理从战术层面向战略层面转型主要体现在两个方面。一是政府在城市治理中行政功能从战术向战略的转型。现代城市治理要求政府进行战略层面的总体把握，如确定城市治理的发展方向，编制城市治理的战略规划，制定城市治理的制度规则，营造城市治理的社会环境，调整城市治理的利益需求。二是政府在城市治理中法治功能从战术向战略的转型。现代城市治理是规则之治，法治化的城市治理要求政府适应现代社会治理的内在要求，在政府公共行政法治视野中，城市治理法治的战略性体现在法律法规的规制层面：其一是确认和保护城市治理中不同主体的权益；其二是限制和规范城市治理中行政主体的权力；其三是监督和管理城市治理中提供公共产品和服务的行为；其四是调处和解决城市治理中不同主体间的利益冲突和纠纷。构建城市治理法治的战略型思维有利于把握治理的发展方向，并且对战术型治理也具有整体性的统领和指导作用。