当前军工科研院所改革的几点思考

● 江宣林 姜明文 周 华

军工科研院所是国防科技发展的主要载体。改革开放以来，军工科研院所已由封闭、单一的体制转向开放、军民两用体制，市场竞争意识明显增强，技术与经济实力、生存与发展能力得到较大提升，在完善国防科技工业创新体系建设，培养高层次军工人才等方面发挥了重要作用。但由于早期我国军工科研院所在计划经济体制下形成的国家统一管理、自成体系的状况尚未得到根本改变，当前我国军工科研院所发展仍然存在一些亟需解决的共性问题，迫切需要通过推进军工科研院所改革加以解决。

一、近年来军工科研院所改革取得的进展

自20世纪80年代开始，国家对以科研院所为主体的科技体制改革进行了统一部署，先后出台了一系列重要文件。2011年以后，军工科研院所纳入事业单位分类改革范围。近年来，在国家主管部门的领导下，军工科研院所的改革步伐明显加快。在政府层面，专门成立了军工科研院所改革工作领导小组，积极谋划改革，在对军工科研院所进行“摸家底”的基础上，提出了改革分类原则和标准，正式启动分类改革。在集团层面，各军工集团公司认真贯彻落实改革精神，稳步推进改革，结合各自实际情况，不断探索改革新方法、新路子。在科研院所层面，各科研院所对改革精神和政策，改革重点和难点等进行了专题研讨和分析，在坚持保军强军思想、确保型号科研生产任务完成的同时，对如何优化单位结构、解决资产处置、提高职工待遇、促进研发创新等方面进行探索。

二、改革任务及需要重点关注的问题

当前军工科研院所改革的思路是，按照“先试点、后分类、整体上报方案”的工作原则，在清理规范的基础上完成科研院所分类和配套政策建议。对于应用型科研院所，积极推进转企改制，建立现代企业制度；对于面向国防科技工业全行业服务的基础性科研院所，重在创新管理模式，提升服务能力。

军工科研院所转企改制的实质是，通过转企改制，使国防科技创新的巨大能力释放到市场中去，推动科研与生产的良性循环，把研究开发优势转化为市场优势，促进国民经济的发展。对于军工科研院所的转企改制，目前需重点关注以下问题：一是理清产权关系问题。转企改制的实质是产权关系的变革，改革中涉及大量国有资产移交，目前军工科研院所产权关系复杂，需要在顶层设计中理清产权归属。二是改革成本问题。军工科研院所改制后，可能不再享受免征军品流转税等优惠政策，固定资产计提折旧比例提高，还会增加计提减值准备，这两方面数额不小，可能会影响转企院所的利润水平。三是业绩考核问题。由于企、事业单位会计政策存在差别，转制后采用企业会计制度，相关单位资产、负债、利润等众多财务指标数据都会发生较大变化，若继续按转制前的经营业绩考核指标对军工集团进行考核，可能会出现总体亏损的考核结果。四是价值取向问题。一方面，军工科研院所的行为导向优先服务于国防和军事现代化建设，转制后的军工科研院所需要考虑生存发展，必然要追求自身利益最大化；另一方面，在军品任务和民品业务协调方面难以平衡，在军品任务多时将影响民品业务发展，在军品订货量少时过度发展民品，可能导致首尾难以相顾，军品民品均无法正常发展等。

对于保留事业单位序列的军工科研院所来说，改革的目的不是简单地减人、减机构、甩包袱，更不是把事业单位搞小变弱，而是通过改革体制、创新机制，增强军工事业单位的发展活力，提高整体素质和服务国防科技工业的水平。这类科研院所的改革，需关注以下问题：一是人事配套政策有待进一步完善。二是绩效考核制度有待进一步优化。仍保留事业单位属性的，其主要职责是提供公益和基础服务，不应以经营为目标，若这些军工事业单位在改革后仍纳入国家对各军工集团公司的经济考核体系，军工集团公司必然会将经营压力传导给这些事业单位，造成这些单位定位模糊，难以一心一意以公益服务为宗旨来发展。三是财政补助政策有待进一步调整。一方面，目前财政按“人头”拨付事业费的方式，使军工事业单位缺乏有效的经济措施促进自身发展；另一方面，改革后，由于民品生产经营相关业务被剥离，若仍然按现有的事业费标准给予支持，可能影响这些军工事业单位的相关服务水平等。

三、对策建议

（一）转企改制的建议

第一，处理好产权改革。在遵循国有资产不流失的原则下，产权改革要处理好两种关系：一是处理好军工资产的系统性和完整性。由于军工行业的特殊性，各科研院所在业务关系上已形成一个整体，产权改革应重视军工科研生产国有资本的系统性，不能影响科研生产链条的完整性和科研生产流程的科学性。二是处理好无形资产和有形资产的关系。军工科研院所是高技术、新技术的聚集地，其无形资产（如知识产权、技术、单位名称等）比有形资产大得多，实际价值高；在资产评估中，应重视无形资产评估，同时注意评估方法的科学性、合理性。

第二，努力降低改革成本。税赋方面，争取转企改制后在税收、土地、计提折旧等方面的减免政策能继续，切实解决改革成本高的问题。如争取企业所得税、军品科研生产用房的房产税减免政策；对转制单位，建议将划拨土地资产调整为各单位经营性资产或转为各军工集团“授权经营”，对于土地变性所带来的相关费用予以适当的减免或转为国有资本金等；进一步明确资产划转或转让涉及的增值税、营业税等给予优惠的范围和程度等。会计政策等方面，在过渡期内，争取继续执行事业单位会计制度；对在用的固定资产已使用年限按照企业财务制度折旧、按照规定足额计提减值准备后，重新核定转制单位资产等。

第三，改善业绩考核方案。在不计入非经营性军工资产的基础上，重新核定基础数据，改善对军工集团的考核方案。一方面，优化现行的利润、EVA（经济附加值）等考核指标，如调整军工事业单位承担指令性计划的收益率，计算时剔除大额投资转成固定资产；在清产核资前，允许按企业标准加速折旧等。另一方面，军工转企科研院所研究提升利润、EVA等考核指标，如盘活资源，提升现有资产使用效率；采用清理往来账款等方案，处置不良资产；争取技改投资和条件建设，减少对债务资本的占用，优化财务和资本结构等。

第四，确立合理的价值取向。以自主创新、实现强军保军为基本原则，加强改制院所科研创新，增强我国现代化国防装备发展的后劲；建立与市场经济相适应的保军强军、竞争、合同等运行机制；建立必要的政府特殊补贴和优惠政策，解决军品市场特殊属性与企业法人一般属性之间矛盾，充分发挥科研人员主观能动性，引导科研人员确立合理的价值取向。

（二）保留事业属性改革的建议

一是完善人事配套政策。在保证职工利益不降低的前提下，制定周密转制方案，完善过渡政策，保证职工待遇合理衔接、离退人员妥善安置。争取国有资本金预算、给予特殊补贴或调整工资总额管理等办法，保证转制前后在岗职工工资收入不降低；争取国家财政或由地方社保机构全额支付离退休费用，保证转制后离退休标准不降低；争取由地方社保机构按照当地事业单位标准支付离退休费用，避免出现大规模提前离退潮等。

二是优化绩效考核制度。对保留事业属性但仍委托军工集团管理的事业单位，建议不纳入国家对军工集团的经济考核体系；考核目标由注重经济效益向提升国防基础创新服务能力转变；从军工事业单位的专业定位、创新能力、服务水平等方面出发，尽快建立科学的、能量化的军工事业单位考核指标体系。

三是调整财政补助政策。在公益属性和生产经营属性的具体剥离方式上，建议采用军工事业单位持有转制企业股权模式，以人为本，适时推进股权激励、岗位分红等措施，减轻军工事业单位对财政补助的过分依赖，但是否符合国家对军工事业单位经营活动界定政策，需要进一步明确。