论著作权集体管理组织的反垄断规制

李 陶

论著作权集体管理组织的反垄断规制

李 陶

由工商行政管理总局牵头起草的《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定（征求意见稿）》第14条细化了反垄断法在规制著作权集体管理组织的作用和调整对象。但对于如何认定集体管理组织滥用市场支配地位，以及如何协调著作权法与反垄断法在规制集体管理组织垄断行为时的关系问题，立法者和学界的认识存在偏差。鉴于集体管理组织在平衡著作权法各主体利益上的制度功能，应优先适用著作权法专门性监督。反垄断一般执法作为补充，可在专门性监督无法有效发挥作用时，在个别情况下适用。

著作权集体管理组织 滥用市场支配地位 反垄断一般执法监督 著作权法专门性监督

著作权集体管理组织作为权利人与使用人之间的中介机构，其垄断地位同时体现在权利管理市场（集体管理组织与权利人之间）和授权市场（集体管理组织与使用人之间）。①Max Planck Institute for Intellectual Property and Competition Law, Copyright, Competition and Development, 12. 2013 München, pp.210.我国《反垄断法》的调整对象囊括了“其他组织”。因此，从理论上讲，著作权集体管理组织属于反垄断法所调整的对象。2014年6月，工商行政管理总局起草的《禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定（征求意见稿）》（以下简称《知识产权反垄断执法指南（草案）》）在第14条中，将集体管理组织的反垄断规制单列一条，增大了对集体管理组织反垄断一般控制的可操作性，但具体标准和措词还需商榷。

与此同时，他国对著作权集体管理组织反垄断规制的路径存在三种模式：一是仅通过反垄断法对著作权集体管理的垄断行为进行防控（美国）；二是通过著作权专门法和反垄断法共同对集体管理组织的垄断行为进行防控（德国、法国为代表的欧盟国家）；三是排除反垄断法对集体管理组织之适用（俄罗斯、加拿大）。从我国已有的制度结构形态和立法者对集体管理组织反垄断控制整体布局分析，我国存在著作权法专门性监督（《著作权法（草案）》、《著作权集体管理条例》）与反垄断法一般性控制（《知识产权反垄断执法指南（草案）》）两种方式共存的情况，类似于欧洲国家对集体管理组织反垄断行为规制的方式，由此产生了如何协调两种规制手段关系的问题。因此体系上，应着重系统研究欧盟在监督机制的设置与协调法律适用的方法；内容和标准上，美国在判断集体管理组织滥用市场支配地位的经验，对我国制度设计和理论研究也具有借鉴意义。

本文以欧盟委员会、欧盟法院、德国、美国有关集体管理组织反垄断的调查及判决为研究对象，通过分析总结著作权集体管理组织滥用市场支配地位表现之认定，确定我国应以何种标准认定集体管理组织滥用市场支配地位，并提出如何协调著作权法专门性监督与反垄断一般执法之间的适用关系。

一、集体管理组织与权利人之间——权利管理市场之反垄断控制

（一）禁止歧视

从竞争自由和理性经济人的角度来看，集体管理组织对权利人进行差别对待存在合理性因素：首先，管理商业价值不高的作品所付出的成本无法从管理此类权利产生的收益中收回；其次，集体管理组织总是会基于各自特点和优势，倾向于管理某类作品；第三，对于外国权利人的管理，执行成本和监督成本均高于本国权利人。因此，历史上集体管理组织排斥管理外国会员。②同注释① ，Max Planck Institute for Intellectual Property and Competition Law, p.234.但考虑到集体管理组织作为自然垄断行业的特点，以及其基于法经济学和法哲学功能，③参见Drexl, Collective Management of Copyrights and the EU Principle of Free Movement of Services after the OSA Judgment, Springer 2014, p. 464.其单方选择会员的权利必须受到限制。

从美国集体管理组织发展的历史上看，有选择的吸收会员是导致司法部发起针对美国音乐集体管理组织ASCAP反垄断审查，并设立与之对抗的集体管理组织的原因。④美国1930年建立的第二家集体管理组织SESAC就是由当时被ASCAP拒绝接纳的来自欧洲的权利人组建。参见：Para. X. A. of the ASCAP Consent Decree, supra n. 737.德国为防止集体管理组织有选择地吸收会员，在1965年《著作权集体管理组织法》诞生时就设置了“集体管理组织对权利人的管理义务”（也称为“强制管理义务”Wahrnehmungszwang）。德国《著作权集体管理组织法》第6条规定：……集体管理组织有义务根据权利人的要求，以适当条件管理属于其业务范围内的权利，满足权利人（被管理）的要求。该制度设计的核心精神是：但凡权利人要求集体管理组织管理其权利的，集体管理组织必须管理，不能拒绝。权利人可以选择是否入会，但集体管理组织不能对要求入会的权利人进行筛选，并进行差别对待。⑤参见：Schack, Urheber- und Urhebervertragsrecht, 6. Auflage (2013), S.628.我国立法者对该原则进行了移植，根据《著作权集体管理条例》第19条，集体管理组织有义务接受符合入会条件的申请人入会的申请，不得拒绝。

由于欧盟内部存在统一的宪法性纲领文件和竞争法，因此“无差别吸收权利人”在欧盟内部可适用于不同国别的权利人。⑥参见欧盟委员会GEMA和GVL两个判例中的决定：Decision of the Commission of 2 June 1971, Case IV/26.760 - GEMA, [1971] OJ 134, p. 15；Decision of the Commission of 29 October 1981, Case IV/29.839 - GVL, [1981] OJ No. L 370, p. 49.而在世界上其他国家该原则只适用于本国权利人。

（二）对会员退出的限制

在GEMA Ⅰ案件中，欧盟委员会认为，德国音乐著作权协会（GEMA）设置6年管理周期的做法，为滥用市场支配地位的行为。GEMA则主张，6年的管理期是为了保证曲库的稳定，以便在与使用人谈判中提供周期较长的授权许可，以此获得有力的谈判地位。但欧盟委员会认为该理由不能成立，最终德国音乐著作权协会同意将退会周期更改为3年。⑦Goldmann, Die kollektive Wahrnehmung musikalischer Recht in den USA und Deutschland, 2001 München, S. 301.在BRT诉SABAM的案件中，欧盟法院认为，比利时作家、作曲家、出版商协会（SABAM）在权利人退会后，设置5年的管理过渡期属于滥用市场支配地位的行为。⑧欧盟最高法院判例：Case 127/73 BRT v SABAM [1974] ECR 313. supra 113, para. 12.爱尔兰竞争委员会认为，本国集体管理组织在权利人退回后，设置3年的过渡期过长，且阻碍了著作权集体管理市场上竞争的可能，要求将其设置为1年。⑨Competition Authority, Decision No. 326 of 18 May 1994, Notification No. CA/2/91E-Performing Right Society and individual creators/publishers (Assignment of Copyright), paras 87-88, 107.美国通过早先的判例要求集体管理组织（ASCAP）不得拒绝会员退会的请求，且权利人需要在每年的年底提出。⑩Para. XI. B. 3. of the ASCAP Consent Decree, supra n. 737.

事实上，限制会员退出也存在其合理的原因：首先，只有获得相对稳定的数据库才能增加集体管理组织与使用人谈判的筹码。其次，从版权使用费的结算层面，集体管理组织对权利人版权使用费的结算具有滞后性，向权利人发放授权费往往需要2-3年。①参见林秀琴、李晶：《构建著作权人与作品使用人共赢的著作权延伸性集体管理制度——一个法经济学的审视》，载《政治与法律》2013年第11期，第32页。第三，从使用人的角度，相对稳定的数据库也便于使用人申报作品使用和取得使用权。倘若曲库频繁改变，双方不得不频繁修改合同，权利人的频繁“转会”和“退会”会增加使用人的搜寻和协商成本，增大取得授权的难度。

因此，从上述退会时间上来看，德国、法国等作者权法系国家，从著作权集体管理组织在著作权法中平衡不同主体利益的功能出发，通过设置较长的管理期，坚持并呼应集体管理制度的著作权法上的功能性设计——维护作者利益，防止作者被作品传播者胁迫而频繁转会。而美国和爱尔兰则是更加关注作品传播者和私人自治在经济运行中的作用。但过度的私人自治不利于整个社会对作品的开发利用。就我国而言，管理期和会员退会后管理过渡期的设置应首先尊重会员大会的决定。具体标准须在会同产业界、学界和司法界专家论证的基础上通过会员大会产生。在此过程中，国外在确定退会周期时背后体现的制度成因、我国著作权法保障作者利益的价值选择、产业界和使用人的商业诉求等应被重点关注。

（三）管理权利的类型与范围

首先，从权利转让的类型上看，学界和实务界习惯用“小权利”来定义集体管理组织管理之范围，但何为小权利，立法者并没有给予明确的清单。在德国，学界和实务界将小权利理解为“通过个体管理难以实现的权利”。由于概念模糊，不同的集体管理组织对于管理的范围各不相同。以德国三大集体管理组织为例，除了实施德国《著作权法》规定的只能由集体管理组织管理的权利（法定报酬请求权或称获酬权）以外②强制性集体管理，立法表述为：“该报酬请求权不能放弃，且只能通过集体管理组织管理”，包括：德国《著作权法》第20b条（有线转播权）、第26条（追续权）、第27条（对出租与出借的报酬请求）、第45a条（针对残障人士的合理使用）、第49条（报纸文章和广播电视评论的合理使用）、第52a条（为课堂教学和科研的网络传播）、第52b条（在公共图书馆、博物馆、档案馆的电子阅览处再现作品）、第53a条（公共图书馆寄送复制品）、第54h条（基于私人复制产生的法定报酬请求权）、第137l条（对新使用方式的报酬请求权）。，德国音乐著作权协会（GEMA）管理的权利包括，对音乐作品的表演权、播放权、通过银幕、扩音器、广播及电视的再现权、机械复制和发行权、对音乐作品的在线使用权（德国《著作权法》第16、17、19、19a、20、21、22条）；③Melichar, in Loewenheim, Handbuch des Urheberrechts, 2. Auflage 2010, 第46条，第4段。德国文字著作权协会（VG Wort）所管理的权利包括：作者和出版社通过银幕、扩音器、广播及电视的再现权、作品的信息网络传播权（德国《著作权法》第19a、21、22条）；德国邻接权集体管理公司（GVL）管理电视台对节目的传输，接收、复制、播放，音像音乐生产者、电影生产者的邻接权，但不含信息网络传播权。④同注释③ ，Loewenheim书, Melichar文，第46条，第10段。除了法律规定的只能有集体管理组织主张的权利以外，上述小权利的范围由会员大会确定。所以，根据作品类型的不同，通过确定符合本行业权利人和作者利益最大化的管理范围，是确定管理权利类型的标准。

其次，从权利转让的程度上，集体管理组织是否能要求权利人转让其在世界范围内、针对现有和将来（管理合同有效期内）所有作品的，所有使用方式的管理权？通过GEMA Ⅰ和BRT诉SABM两起反垄断调查，欧盟委员会对上述问题进行了认定：

第一，根据欧盟委员会的观点，德国音乐著作权协会（GEMA）要求权利人转让其在世界范围内管理作品的权利属于滥用市场支配地位的行为。权利人有权通过个体管理或者选择加入国外集体管理组织的方式，自由灵活地就版权使用的方法和对价与国外相对人进行协商。概括性的转让在世界范围内的管理权，剥夺了权利人在其他文化市场的定价权和经营权。⑤同注释⑥ ，GEMA I, supra n. 804, at II. C. 2. a) (p. 22).

第二，同样在GEMA Ⅰ的反垄断调查中，欧盟委员会认定，GEMA要求权利人转让所有对作品利用方式的要求属于滥用市场支配地位的表现。因为就同一件作品，权利人有权把不同的权利类型信托给不同类别的集体管理组织分别进行管理（如：将一件音乐作品的广播权交由一家集体管理组织管理，而将在电影中使用该音乐作品的管理权交给另一家集体管理组织）。⑥同注释⑤ 。欧盟法院在几年后BRT诉SABM案的判决中以判例法的形式确认了该标准，但同时也强调：尽管概括性地要求权利人转让所有权利限制了权利人的选择权，但选择权的行使需要以存在可选择的集体管理组织为前提。对权利转让中具体权利类型的转让，需要考虑所在版权市场中已有集体管理组织类型的分布。本国法院在具体个案中，有权决定集体管理组织要求权利人转让权利类型的范围。⑦同注释⑧ ，BRT v SABAM, para.13.

第三，对于集体管理组织要求权利人转让既有作品和将来（管理合同有效期内）所有作品的要求，欧盟委员会则认为其不属于滥用市场支配地位的行为。根据欧盟委员会1970年作出的决定，权利人在委托集体管理组织管理的过程中，不能仅保留具有高回报率的权利和作品，而把难以管理和回报率低的权利类型和作品交给集体管理组织，此种方式有违集体管理组织内部的“团结契约原则”（the principle of solidarity）——这一集体管理组织形成的基础和基本共识。⑧欧盟委员会反垄断调查：Decision of 12 August 2002, Case COMP/C2/37.219-Banghalter & Homem Christo v SACEM, supra n. 583, p.11.根据“团结契约原则”，作为利益共同体，集体管理组织的收支需要通过对不同作品授权费的收取，实现相对的动态平衡。同时，稳定和巨大的曲库是集体管理组织与国际媒体巨头谈判的筹码。另外，管理作品规模的预期也是吸引更多权利人加入集体管理组织的诱因。⑨同注释⑥ ，GEMA I, supra n. 804, at II. C. 2. a) (pp. 22 et seq.).而这种规模效应能够有效降低边际成本，形成内部和外部的双向均衡。此外，对于每创作一件新作品就要重新签一份授权合同的做法也难以在实践中执行。依据美国司法部在处理ASCAP和BMI纠纷时做出的决定，为减少交易成本而建立的集体管理组织应仅就 “公开表演权”进行管理。一次性转让所有作品的做法在美国也得到了认可。⑩同注释⑦ ，Goldmann书，S.299.但美国判例法在处理集体管理组织垄断行为问题上，并不考虑其在保护作者面对强大的合同对方时在利益平衡上的作用。①同注释① ，Max Planck Institute for Intellectual Property and Competition Law，p.241.

就我国著作权集体管理制度的建设而言，欧洲普遍接受的“团结契约原则”并没有得到学者的关注。媒体和部分学者常常将集体管理组织要求权利人转让针对所有作品和将来作品的要求误读为“滥用市场支配地位”。事实上，集体管理组织具有保持文化多样性和维护作者利益的多重功能，在限制集体管理组织自由选择会员和曲库的情况下，不能再进一步剥离收益率高的作品，而仅仅将难以管理的作品和权项交由集体管理组织管理。

（四）过高管理费

中国音像著作权集体管理协会（音集协）管理费居高不下的问题，一直以来被广泛关注。从目前协会分发管理费的数据分析，在扣除营业及附加税、文化部“全国娱乐场所阳光工程”卡拉OK内容管理服务系统监管平台（中文发公司）8%的费用后，向权利人分配为50%费用（其中20%支付给MCSC，30%向CAVCA会员分配），天合公司服务佣金为25%，协会本身行政开支为17%。卡拉OK领域管理费用高昂的原因在于：为了开展收费，音集协委托的天合集团在全国的30个省、自治区、直辖市建立了子公司，员工总数达到450余人。同时，音集协先后在18个省市就卡拉OK侵权提起了960多起行政投诉和民事诉讼。此外，用于协会初期曲库建设、宣传、市场监督的需要，前期投入已达3.6亿元。服务商天合集团的投入已达到5.6亿元。②参见王秋实：《音集协3年收卡拉OK版权费1.7亿一半被消耗》，载《环球时报》2010年1月26日。

欧盟实践方面，权利人目前没有专门就管理费的比例提起过异议。但在其他案件中，曾附带对管理费的比例做过审查（见本文二、（三）许可费的异议与监督）。根据德国《著作权集体管理组织法》第6条，集体管理组也应当在“适当条件”下，履行管理职责。管理条件是否“适当”属于德国专利商标局所应当监督的范围（德国《著作权集体管理组织法》第19条）。对于管理费的收取，德国联邦最高法院在认定许可费标准的案例中认为：基于权利人与集体管理组织之间的信托关系，集体管理组织应当在管理作品的过程中尽可能减少管理的额外开支，尽可能优化管理结构，降低管理费的比例，将管理费控制在可预期的范围内。③德国联邦最高法院判例：BGH GRUR 2002, 332/334; BGH ZUM 2005, 739/743.以德国三大集体管理组织为例，根据2013年年报，其管理费比例分别为：德国音乐著作权协会（GEMA）15%左右，德国文字著作权协会（VG Wort ）9%左右，德国邻接权集体管理协会（GVL）7%左右。

在我国，由于分配计划和管理费的收取比例由会员大会讨论决定，我国音像著作权集体管理协会在经营过程中，随着成本的收回，应主动逐渐降低行政开支的比例。对此，我国《著作权集体管理条例》应当通过修法，赋予权利人对过高管理费的异议权，国务院著作权管理部门应对管理费的合理性进行监督。但我国在卡拉OK领域收费问题上，著作权行政管理部门行政能力有限，在协调同级部门（如文化部）利益时，行政执法能力薄弱，有必要在反垄断法中也赋予权利人在著作权管理部门不能有效监督情况下的异议权，就管理费过高问题展开反垄断调查，打破相关部门的行政垄断。

二、集体管理组织与使用人之间——授权市场之反垄断控制

（一）禁止歧视

如前所述，根据自由竞争和利益最大化的经济学分析，集体管理组织也有充分的理由对不同的使用人施以不同的标准。但考虑到集体管理组织作为自然垄断行业基于法经济学和法哲学功能，其在发放授权时的单方决定权应受到限制。

1940年，美国ASCAP意图向广播电台征收双倍的使用费，这直接导致了广播电台抵制ASCAP并建立美国第三个音乐著作权集体管理组织BMI。④同注释① ，Max Planck Institute for Intellectual Property and Competition Law，p.217.而德国《著作权集体管理组织法》出于预防差别性发放授权，在设置本文所述的“集体管理组织对权利人的管理义务”的同时，在使用人与集体管理组织之间，也设置了“集体管理组织对使用人的授权义务”（也称为“强制缔约义务”Abschlußzwang）。德国《集体管理组织法》第11条规定：……集体管理组织有义务就其管理的权利，以适当的条件，向任何提出要求者授予使用作品的权利。该制度设计的核心精神是：但凡使用人在普遍使用的适当条件下，向集体管理组织提出使用作品的要求，集体管理组织必须授权，不能拒绝。在个体管理的过程中，权利人可以根据自己的意志选择是否授权以及向谁授权，同时还可以与使用人协商授权的条件及费用。但问题在于，有些权利人会出于竞争或以获取高额回报为目的，有意选择授权的对象，并提出苛刻的合同订立条件，或拒绝授权。作品使用人和其下游产业为此所付出的成本增加，下游产业的发展会因此受到制约。而集体管理组织通过间接地限制权利人滥用权利，在高效管理权利的同时满足权利交易市场对作品使用的刚性需求，繁荣文化产业。⑤同注释⑤ ，Schack书，S.634.我国《著作权集体管理条例》第23条也有类似的制度设计。

欧盟司法层面，2008年在Kanal 5 ltd 和TV4AB诉瑞典音乐著作权协会（STIM）的案件中，两家私人电台认为，瑞典著作权协会（STIM）与其签订的“从收入中抽取百分比”的许可合同，区别于其与公立电台“按一揽子合同固定数额”的许可合同。两家私立电台认为，STIM滥用了市场支配地位，对使用人进行了“公立电台”与“私立电台”的区分，进而实施了差别性对待。欧盟法院认为，无论是“按照营业额的百分比”收取许可费；还是按“一揽子合同的固定数额”收取许可费，都是合理的收费方式。⑥欧盟最高法院判例：Case C-52/07 Kanal 5 et al. v STIM [2008] ECR I-9275, para. 37.但由于各成员国对认定公法主体与司法主体在竞争层面是否构成竞争关系的立法保留，该案中，欧盟法院将“公法主体与司法主体竞争关系”的认定留给瑞典法院。但在瑞典法院作出判决之前，两家私人电台与STIM就音乐作品的使用达成了新的适用标准，撤回了诉讼请求。

（二）一揽子合同

国内部分学者对一揽子合同的合法性基础存在误读，在《知识产权反垄断执法指南（草案）》第5稿中，立法者更是将其错误地认定为实施垄断行为中的一种。事实上，一揽子许可合同属于许可合同的一种，特别适用于对作品需求量大，按作品使用数量实施单独收费不经济的领域。欧洲学界和实务界普遍认为，利用一揽子合同能够理顺授权渠道，提高交易安全，减少使用人的交易成本和使用成本。⑦同注释① ，Max Planck Institute for Intellectual Property and Competition Law，p. 212-213.同时，从国外司法实践来看，欧洲和美国的一系列判例肯定了一揽子合同的价值和正当性。⑧参见Broadcast Music, Inc. v. CBS, Inc., 441 U.S. 1 (1979).欧盟法院在Tournier诉SACEM的案件中认为，鉴于一揽子合同在节省协商成本与监督成本上的作用，若要认定集体管理组织实施一揽子许可为滥用市场支配地位的行为，使用人需要证明存在其他授权模式，而该授权模式在维护权利人利益与节省授权和管理成本上具有与一揽子许可同等效果。⑨欧盟最高法院判例：Case 395/87 Tournier [1989] ECR 2521, para. 45.德国音乐著作权协会在执行一揽子合同过程当中，则是以一揽子许可为基础，辅之以营业场地面积、客流量等其他参数适用不同的费率。

（三）许可费的异议与监督

设置专门性监督机构，受理使用人对许可费标准的异议是国际社会通行的做法，如英国的版权仲裁庭、法国的文化部。在德国，针对费率异议的仲裁制度及相关程序建立于1985年，其在实践中的作用得到了多方的肯定。⑩Reinbothe, Schricker/Loewenheim, Urheberrecht, 4. Auflage ( 2010), S.2349-2350.仲裁委员会虽设在德国专利商标局，但其独立于德国专利商标局，直接受德国联邦司法部领导。仲裁委员会具有很高的专业性，他们协调的方案若双方接受则具有强制执行力（德国《著作权集体管理法》第14条a第4款）。若双方不能达成协议，则可以选择继续协商或进入司法程序。仲裁程序是启动司法程序的必经前置程序，受理费率纠纷的法院为慕尼黑高等法院，法院不审查仲裁过程的合法性和正当性。但由于法官缺乏专业知识，在诉讼过程中很大程度会依赖仲裁委员会的方案。①参见《德国专利商标局2012年工作年报》第48页。

我国法律制度的引进往往只注重规范，与实体法制度相关的程序性设置未能给与足够重视。在费率的确定与异议问题上，现行的《著作权法》和《著作权集体管理条例》并没有为权利人以及使用人创造异议费率的途径。在著作权法第三次修改过程中，根据2014年公布的《著作权法（草案第三稿）》第62条，立法者意图通过著作权实体法及日后的《著作权实施条例》创设费率异议机制，此举值得肯定。

欧盟司法实践层面存在利用反垄断法规制高额许可费的判例。在Tournier诉SACEM②欧盟最高法院判例：Case 395/ 87 Tournier [1989] ECR 2521.和Lucazeau诉SACEM③欧盟最高法院判例：Cases 110/88, 241/88 and 242/88 Lucazeau [1989] ECR 2811.两起案件中，在横向比较同类场所欧盟其他成员国的费率之后，欧盟最高法院认为，法国音乐著作权协会（SACEM）针对酒吧，迪厅等娱乐场所所征收的音乐作品的许可费不合理的高于欧盟其他成员国的平均水平，属于滥用市场支配地位的行为。④同注释②、③, 欧盟最高法院判例：Tournier, supra n. 867, para. 38; Lucazeau, supra n. 868, para. 25.

就费率异议问题所体现的著作权专门性立法和反垄断法立法目的功能上来看：反垄断执法机构对费率的审查是从对排除、限制竞争的角度进行。而著作权行政管理机构对费率的审查则是从平衡各方利益、费率的适当性的角度进行，反垄断法对价格的控制旨在防止集体管理组织利用市场支配地位侵占相对人利益，妨碍和扭曲正常的竞争秩序；而著作权法所保障的费率异议机制则是从制度上满足不同群体对参与费率制定的诉求；此外，囿于著作权法行政管理机关职能和行政能力的局限，在监督救济措施的执行层面上，反垄断执法机关能发挥的作用更大。我国当下最紧要的任务是建立费率异议机制，同时通过反垄断执法指南引入必要的渠道，以便在专门性监督不能充分发挥作用的情况下，利用反垄断执法机构所具有的更强的执法手段对著作权法专门性监督的执行进行补充。

三、相关建议

对于处在发展初期的我国著作权集体管理制度，国家应在较短时间内，理清误解，扶植制度建设，加强监督。建议对集体管理组织垄断行为的控制，从集体管理组织在著作权法中的功能出发，在肯定垄断的前提下，关注如何规制垄断。通过国际经验的分析，本文建议：

第一，价值论层面：历史地看，集体管理组织作为作者权利觉醒与扩张时期的产物，其功能上具有平衡创作与作品传播者利益和平衡权利人与使用人利益的双重价值。它不仅是一个法经济学上成本控制的工具，更具有法哲学上捍卫作者根本利益，促进作品传播与保存文化多样性的社会功能。而垄断地位则是实现其功能的前提和基础。所以，对滥用垄断地位的规制与认定，必须以实现其上述法经济学和法哲学功能的著作权法价值诉求为先导。

第二，立法论层面：通过《著作权法》和《著作权集体管理条例》的修改，明确监督机构，完善对集体管理组织设立及日常活动监督的条款。进言之，在著作权集体管理组织设立问题上，在保持现行《著作权集体管理条例》第9条、第10条申请备案制度的前提下，淡化民政部在社团登记层面的征求其他相关部门的权力，强化著作权集体管理组织的私人自治，特别是会员大会的功能。防止除国务院著作权行政管理部门以外的行政机构干涉集体管理组织设立。其次，在《著作权集体管理条例》第5章中应设立针对著作权费率异议的裁判机构。

第三，法律适用和协调层面：在《知识产权反垄断执法指南（草案）》具体监督的条款设计中，应首先尊重著作权法赋予集体管理组织的合理的垄断，不应细化认定垄断行为具体的标准和数字，仅需提供一般性、概括性的适用可能。在《著作权集体管理条例》中，应明确国务院著作权行政管理部门和反垄断执法机构在处理同一案件时的职责——两部门分权但应合作。同时明确反垄断执法机构在对相关案件进行调查处理时，应当征求著作权行政管理部门的意见。在适用顺位上，鉴于集体管理组织具有平衡著作权法中不同权利主体的制度功能，应优先适用著作权法专门性监督。但鉴于我国著作权集体管理组织所处的发展阶段，针对集体管理组织的反垄断调查，应持审慎和克制态度。

State Administration for Industry and Commerce of the People's Republic of China has drafted “Act of Prohibition of Abuse of Intellectual Property Rights to Eliminate or Restrict Competition”，art. 14 of which specifies the role and object of Antitrust Law to regulate copyright collective management organization（CMOs）. However， there exist different perceptions on the identification of abuse of the market dominant position of CMOs and the relations coordination between Copyright Law and Antitrust Law when regulates the monopolistic behavior of CMOs. Taking into account the function of CMOs to balance the interests of each party of Copyright Law， it is suggested that the specialized supervision of Copyright Law should be applied preferentially， and complemented by general enforcement of Antitrust Law in individual cases when specialized supervision is unable to play an effective role.

CMOs； abuse of the market dominant position； general supervision of Antitrust Law；specialized supervision of Copyright Law

李陶，慕尼黑大学法律系博士研究生，德国马克斯—普朗克创新与竞争法研究所（MPI）客座研究员