浅析地方政府部门整体支出绩效评价实践中出现的问题和对策——以Y市交通运输管理局部门整体支出绩效评价为例

随着新预算法的实施，我国各级地方财政部门积极试点并逐步推进了财政支出绩效评价工作。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）为我国各级财政部门开展财政支出绩效评价工作提供了政策依据。财政部先后出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《关于推进预算绩效管理的指导意见》、《关于印发预算绩效管理工作规划（2012-2015年）的通知》、《关于印发预算绩效评价共性指标体系框架的通知》等文件对绩效评价工作进行了指导和规定。地方政府部门整体支出绩效评价，是从政府职能出发，在确定一定时期内政府机构运用财政资金所要达到的效果目标的基础上，制定恰当、详细的衡量标准以评价地方政府部门的工作和目标完成及产生效益情况，通过部门绩效评价，准确找到地方政府部门管理的强弱项，促进其不断改进和创新管理方式，提高管理效能和管理质量。与基本支出和项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价难度更大，需要的基础性资料更多。2015年Y市财政局下发了《关于对2014年度部分预算项目和部门使用财政资金绩效情况进行重点评价的通知》，其中包括Y市交通运输管理局部门整体支出绩效评价。笔者在此以Y市交通运输管理局为例与读者分享部门整体支出绩效评价实践中出现的一些难点和问题，并针对问题进行分析和提出解决对策，以期对同行提供参考。

一、Y市交通运输管理局部门整体支出绩效评价中出现的问题与分析

（一）绩效目标难以确定的问题

与基本支出、项目支出相比，部门整体支出的绩效目标更具综合性和复杂性，其绩效目标的确定要求也更高。对于具体项目，评价人员很容易界定产出数量、质量或成本，其经济、社会或生态效益也可通过特定方式进行考量。对Y市交通运输管理局来说，产出目标相对容易把握，只要把部门工作成果从数量、质量、及时性等方面进行归纳，就能基本涵盖产出。而对于效益目标，一方面Y市交通运输管理局具有交通政策制定、规划协调交通运输体系、公路项目建设监督和管理、道路运输市场监督和管理服务等多重职能，全面细致界定其效益在现实中难度极大；另一方面，由于效益内涵的广泛性，其支出效果并不能直接地表现为经济、社会或生态等效益，很难准确把握效益的范围。因此在设定效益目标时，虽然在理论上可推断部门整体支出所产生效益但难以从实际中找出支撑。再者，把可见的直接或间接效益都纳入进来会使得被评价部门整体支出的效益与其他部门的效益出现交叉重叠，一定程度上就会夸大被评价部门的效益。Y市交通运输管理局履行道路运输管理的职能产生了保障安全出行、畅通出行的社会效益，而该市的市政部门、环保部门、城管部门、交警部门等对此效益也有贡献，如果单纯强调该交通局的效益，则会使其功能与其他部门的整体支出相交叉和重叠，夸大其产出效益。

（二）绩效评价指标体系设置出现的问题

目前，Y市财政部门尚未建立起统一、科学、合理的部门整体支出绩效评价指标体系、标准体系和相关信息数据库，导致绩效评价缺乏统一的指导，缺乏可靠的历史和行业资料。只是在评价工作开展前临时设定评价指标和标准体系，评价结果可比性不强，影响了部门绩效评价结果的科学合理性。

1. 指标体系各分项指标间衔接性不足，系统性不强

在设定Y市交通运输管理局绩效评价指标时，产出数量对应的是某些项目和具体工作的数量，产出质量和其他产出指标对应的则是另外一些项目和具体工作；效益指标的对应性也是如此：经济效益是通过建设与管理并重，提升路网整体效能，更好地服务于经济发展；社会效益是通过源头治理和路面管控，努力提供安全畅通的交通运输环境，促进社会稳定和发展；生态效益则是通过扬尘污染和路域环境治理、车辆治理等工作，在环境保护、减少运输能耗、减少污染物排放、提高节能减排水平等方面产生良好的生态促进效果。这样设定的指标体系缺乏系统性，难以在逻辑上成为一个完整的体系。产出指标、效益指标内部和相互之间不能用同样的项目和工作衔接起来，导致按此指标体系进行评价，只能从局部的、割裂的项目或工作中考察部门的产出效果，难以从部门整体支出绩效的角度来把握。而另一方面，一些指标又具有相近性，导致评价信息的重复使用,降低了评价结果的效度。

2. 部分分项指标过于具体，未突出部门指标的重要性与综合性原则

与项目支出绩效评价相比，部门整体支出绩效评价的特点在于综合性。Y市交通运输管理局部门工作复杂，职能众多，财政支出方向用途各不相同。在设定指标时，沿用了项目绩效评价的模式设定部门整体支出绩效指标，把项目绩效评价指标简单堆积到了一起。按照项目支出绩效指标设定部门整体支出绩效指标，会导致指标体系过于分散和具体，包含过多的难以反映部门整体工作的单项指标，忽视了能够反映部门整体工作的重要指标或综合性指标，难以全面综合反映部门整体工作。

（三）绩效评价标准难以量化的问题

无论评价人员还是被评价部门都希望评价标准能够量化，便于打分、比较和反馈，但实践中除了数量产出等一些量化指标为主的对象能够实现外，其他产出和效果标准都难以量化，尤其对于社会效益指标更是如此，而这些指标又都是必不可少的。Y市交通运输管理局出现了指标量化不足，难以量化的指标又未分级分档表述的问题。有些评价指标只是简单的定性表述，评价人员依靠主观判断给部门的简单绩效定位，不具说服力。如“提供安全畅通的交通运输环境”，“提升路网整体效能”“满足广大人民群众的出行需求”等表述，其标准和评价的程度均难以把握。

（四）绩效评价工作依据不足的问题

1. 部门绩效目标制定不充分

在对Y市交通运输管理局绩效评价工作中，由于该局缺乏预算绩效管理意识，绩效目标设定粗放，把年度工作计划中的重点内容直接作为绩效目标，甚至有些工作为了自身利益故意压低工作目标和标准，导致绩效评价工作依据不足。评价人员如按照该绩效目标进行评价，则会使评价工作质量难以保证；而按照评价人员自行设定的绩效目标进行评价，则会使评价工作成为“事后制定规则”，不具客观性。

2. 绩效评价工作直接以其他考核工作为依据

Y市当地政府考核办2015年初已对Y市交通运输管理局2014年度重点任务和职能任务进行了工作考核，而且所在省交通厅也对年初下达的该局2014年任务进行了逐项目标考核，也都得出相应的评价结论。实际评价工作中，评价人员照搬了类似有关部门的考核结果作为绩效评价工作依据。这种行政性的评价，是对部门的履职情况进行的考核，与财政支出绩效评价围绕财政支出所产出的效果评价不同。如照搬该考核结果，会使财政支出绩效评价的范围过大，不利于体现财政支出绩效评价的专业性。财政支出绩效评价不仅是对财政资金使用情况进行评价与监督，其根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府职能的实现程度，考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量，以及强调公共支出管理中的目标、结果及其有效性情况，目的在于提高政府支出的管理效率、资金使用效益和公共服务水平。

3. 评价信息不对称，不能获取被评价部门全面、真实的信息

在绩效评价过程中，被评价部门会出于自身利益而提供虚假信息，或出于政治性策略提供歪曲的实际效果，甚至提供误导信息，再加上评价人员对有关政府信息尤其是内部业务和技术方面的信息掌握不充分，很难作出科学、客观的评价。

4. 服务对象或社会公众的满意度调查不具公允性

作为利益相关单位和社会公众，由于受自我利益驱动、内部关系制约、自我认同心理影响，在问卷调查中对事实的判断和绩效评判不尽客观，尤其涉及政府利益和公众利益冲突时，调查结论缺乏公信力。另外，对部门内部工作人员的调查由于其习惯性尊重权威，不愿反驳上级或为了讨好上级而根据部门偏好提供了不真实信息，这些均会对调查结果产生偏差。而社会公众缺乏必要的评估知识，缺乏采集政府部门信息的能力和渠道，甚至不了解部门职能和偏见，也势必影响调查的可靠性。

二、针对部门整体支出绩效评价中出现问题的解决对策

部门整体支出绩效评价具备三个特性：多因性、多维性、动态性。多因性决定了影响绩效结果的因素不是唯一的，这一特性可以为绩效诊断与改进提供针对性的建议，但对诊断本身就具有挑战性；多维性是绩效评价的指标应分不同的角度，并权衡各类指标的权重；动态性是绩效在不同时期具有不同的表现，虽然在理论上能说清楚，但从实践来看，往往因为考核周期不合理会造成对动态性的破坏。从部门整体支出绩效评价特性出发，笔者针对出现的问题提出如下解决对策：

（一）绩效目标确定方面

部门整体支出绩效目标之所以困难，是由于公共部门提供的是公共产品和服务。目标如何界定、成本与收益如何衡量、结果如何度量等这些问题难以明确，也就很难科学、客观地设定公共部门的财政支出绩效目标。绩效目标的设定要紧紧围绕财政支出绩效评价的功能，依据合理可行的绩效目标开展评价，才能达到绩效评价的预期效果。具体应围绕预算目标与政府职能的相符性、与公共事务的关联性以及部门的绩效战略规划展开，要兼顾效率和公平。否则，绩效评价结论会产生偏离，起不到财政资金实现资源配置最优化的导向作用，甚至会出现公共部门为了本部门利益“通过申请扩大规模和提高预算，生产更多的公共产品和服务，部门的绩效也就越显著”的误导之嫌。实践中应严格按照财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》中已对绩效目标设定作出的要求，即绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、应与部门整体支出的方向、结构与范围相关，与“三定方案”确定的部门的职能紧密相关，目标要符合客观实际，保证部门整体支出绩效目标的质量。而且应注意准确把握部门职能的界限，避免与其他部门的交叉与重叠。

（二）增强指标体系的系统性，突出绩效指标的重要性和综合性

部门整体支出绩效目标的系统性，应建立在总体的、综合的部门整体绩效目标基础之上，各指标之间应该内部结构良好、指标关系一致，从而保证评价结果。在整体绩效目标之下，通过对部门工作任务的分解，形成包括产出指标和效益指标在内的指标体系。产出指标与效益指标下的二级指标应对应部门的整体或重点工作，使部门整体或重点工作成为贯穿产出和效益各具体指标的主线。如果产出数量指标为年度部门整体支出所对应的重点领域或重点项目，则产出的质量、进度、及时性指标以及各项效益指标也应是围绕这些重点领域或项目进行。对于整体工作的反映，尽量采用综合性指标，而对于具体工作的反映，则尽量采用比较有代表性的重要指标。绩效指标的设定不应面面俱到，要抓住工作重点，同时应减少具体尤其是单个项目的绩效情况，更多地利用一些综合性指标作为参考来评价部门整体工作。如交通部门相关发展规划中提出的一些综合性目标，通过细化，可转变为年度工作目标，用以评价部门整体工作。

（三）注重各项指标的可衡量性

可衡量性既包括对定量指标的量化，还包括对定性指标的分级分档表述。只有这样，才能使定量指标和定性指标都能够进行量化。有些难以量化指标可通过在表述上与历史年度相比、与全省其他地市相同部门的情况对比、与部门应当实现的目标对比等方式，形成级别或档次。如“通过对全市源头治超管理系统、GPS安全管理系统进行升级改造，覆盖全市具备安装条件的源头企业，使超载行为等有了（较大、显著、一定）程度上的降低”，在评价材料中，则可提供相关材料，证明比以往年度降低的程度。评价人员可通过材料中表现的成本降低程度与目标值的对比，将该项指标的评价级别进行量化。部门产出效果，应根据构建服务型政府的要求，着重评价预算执行结果的社会效益。指标设置时考虑影响的范围和程度，如目标实现程度对国民经济和区域经济增长的贡献度、对财政税收的贡献度、社会影响的范围和程度等。

（四）提高绩效评价工作的充分有效性

评价人员要树立部门整体支出绩效评价以预算绩效为核心，预算编制为基础，预算执行、监控为主线，覆盖部门涉及的所有财政资金内容，既包括项目支出又涵盖基本支出的工作思路。着重从以下各方面注重提高绩效评价工作的充分有效性：地方政府财政部门应在建立预算绩效管理体系的过程中，在共性指标框架的基础上，根据部门特点增加个性化评价指标，形成部门整体支出绩效评价指标体系库，使评价工作有全面而充分的考量标准；提升部门绩效意识，制定符合部门实际职能的合理绩效目标；工作计划、总结和任务考核结果只能作为评价工作的参考，而不能全部或直接引用；保证利益相关者和社会公众的代表性和公正性并有充分的意见表达；有关部门应建立信息提供责任制度，必须对提供信息的真实性、完整性负责，消除评价信息的不对称性；评价人员应对搜集的资料进行认真审核和查对，应对被评估对象进行必要的实地考察，从不同的角度判断数据资料的真实性，减少虚假信息对评估结果的影响；应基于制度从整体层面进行评价，全面、系统地评价政府部门自身资源利用、公共事业规划能力和监管能力等，包括从部门整体支出的经济性、效率性、有效性、公平性等方面进行评价，具体分析并搜集支持性材料。