政党协商在社会主义协商民主中的地位和作用

张献生

（中共中央统战部，北京 100008）

·协商民主·

政党协商在社会主义协商民主中的地位和作用

张献生

（中共中央统战部，北京 100008）

政党协商作为多党合作的重要体现，是贯穿我国社会主义协商民主实践的一条主线，是推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的首要形式。政党协商在长期实践中形成的重要原则、价值理念、基本方式和制度机制，为社会主义协商民主奠定了坚实基础，提供了重要原则。政党协商具有的高层性、重要性、组织性、立体性、有序性特点，对社会主义协商民主具有引领和辐射作用。

政党协商；协商民主；首要形式；引领作用

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》第一次提出政党协商概念，并把政党协商作为社会主义协商民主的首要形式，要求继续推进［1］。那么，什么是政党协商？它的性质、内涵、特点又是什么？它在社会主义协商民主中具有怎样的地位和作用？深刻认识和准确把握这个问题，对于充分发挥政党协商的特点和优势、推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，具有重要的理论意义和现实作用。

一、政党协商的概念和内涵

在我国历史上，春秋时期就有“党”的概念，一般是指结成的团伙，但多贬义。之后一些朝代出现的党，如唐朝的牛党与李党、宋朝的朋党、明朝的东林党等，都是统治阶级内部的不同政治集团，相互之间势同水火，没有合作协商可言。具有现代意义的政党出现在20世纪初的 1905年，以中国同盟会成立为标志。此后，我国先后出现了各种不同性质和宗旨的党派，辛亥革命后一度达至300多个［2］。但在 1921年中国共产党成立之前，各党派之间勾心斗角、互相倾轧，没有真正意义上的政党协商。

中国共产党成立后，开启了新民主主义革命的伟大斗争。在面临敌人异常强大、革命任务异常艰巨的形势下，中国共产党成立后不久，就于1922年7月党的二大上作出建立民主联合战线的决议，并先后两次实行国共合作，成为近代中国政党协商的发端。抗日战争胜利前后，中国共产党与各民主党派团结合作，反对国民党独裁专制和反动统治，形成生死相依、荣辱与共的亲密关系。新中国成立后，中国共产党与各民主党派的多党合作和政治协商被确立为我国基本政治制度，政党协商成为中国社会主义民主政治的显著特色和独特优势。可以说，中国共产党建立和发展统一战线并实行多党合作，构成了政党协商的基本前提，多党合作的过程构成了政党协商的具体实践。

作为社会主义协商民主首要形式的政党协商，主要是指中国共产党与各民主党派和无党派人士的政治协商。一是中国共产党与国民党虽然两度进行国共合作，也进行了多次政党协商，并极大地推进了中国革命的进程，但由于在中国革命的根本问题和发展前途上难以达成政治共识，最终都破裂了。1949年国民党败退台湾后，至今再未能建立国共合作关系。二是中国共产党与各民主党派、无党派人士从其建立后就进行合作，在长期实践中形成了肝胆相照的亲密关系，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已作为我国的基本政治制度长期存在和发展。三是中国共产党与各民主党派和无党派人士团结合作、政治协商的过程，贯穿我国协商民主实践全过程，是协商民主在我国实践的主线和重要体现。因此，在以我国政党制度为基础的政党协商内涵中，不应再包括多党合作格局外的其他党派。

政党协商的内容是由政党合作的目标任务决定的。新中国成立之前，政党合作的目标任务是进行新民主主义革命，政党协商主要围绕推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”以及实现国家独立和人民解放这些根本任务来展开。新中国成立后，我国由新民主主义革命向社会主义革命转变，政党协商主要围绕恢复国民经济、进行土地改革、筹备召开全国人民代表大会、制定宪法、对资本主义工商业进行社会主义改造等来展开。改革开放和社会主义现代化建设新时期，政党协商主要围绕探索建立和坚持发展中国特色社会主义来进行。特别是新中国成立后，中国共产党成为执政党，各民主党派成为参政党，多党合作以政治上合作和政权中合作两种主要途径来展开，使政党协商的内容拓展到政治、经济、文化、社会、生态等各个方面。

政党协商不是一般工作性、具体事务的协商，而主要是政治协商。在政党政治中，政党合作从本质上讲是政治合作，这就决定了作为政党合作基本形式的政党协商必然具有政治性质。从协商的实践看，无论是新民主主义革命时期，中国共产党、中国民主同盟和无党派社会贤达与中国国民党、中国青年党在重庆围绕和平建国进行协商，还是新中国成立前夕，中国共产党与各民主党派和无党派人士等围绕制定《共同纲领》、建立新中国进行的协商，抑或是新中国成立后就建立社会主义政治经济制度等进行协商，都是事关根本、事关全局、事关长远的重大问题。因此，改革开放后的1989年和2005年先后颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称1989年《意见》）和《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称 2005年《意见》），都把中国共产党与各民主党派和无党派人士的协商界定为政治协商。

政党协商的形式，在长期实践中，主要采取三种具体形式。一是中共中央领导人邀请各民主党派中央领导人和无党派人士举行的民主协商会，就中共中央将要提出的大政方针进行协商；二是中共中央主要领导人根据形势需要，不定期邀请民主党派领导人和无党派代表人士举行的高层次、小范围的谈心活动，沟通思想、交换意见；三是由中共中央召开的民主党派和无党派人士参政的座谈会，通报交流重要情况，进行专题讨论，听取意见建议。此外，各民主党派中央还可以向中共中央提出书面建议。

根据上述情况，我国的政党协商，主要是指中国共产党与各民主党派、无党派人士在多党合作中，就党和国家事业发展的具有根本性、全局性、战略性的重大问题，在决策之前和决策执行过程中，通过会议协商和书面协商等方式进行平等沟通、交流和讨论，以达成或增进共识、完善和优化决策的民主形式和政治过程。它是多党合作的集中体现，是民主党派发挥参政党作用的重要渠道，也是中国共产党领导和执政的实现方式。

二、政党协商是贯穿我国协商民主实践的一条主线

在我国多党合作历史上，各民主党派、无党派人士从抗日战争胜利前后陆续成立后，就与中国共产党建立了合作关系，因而构成了我国政党协商的起点。到目前为止，政党协商已经有了70多年的历史，经过革命、建设和改革开放三个历史时期，形成了四个比较明显的发展阶段。

第一阶段：新民主主义革命时期的政党协商。这一阶段的政党协商，主要是作为革命党的中国共产党与作为中间势力的各民主党派，围绕实现民族独立、人民解放、国家统一和争取民主、反对独裁而进行的各种方式的协商。其最具代表性的就是抗日战争胜利后，在我国面临两种前途、两种命运的关键时刻，中国共产党、中国民主同盟和无党派社会贤达与中国国民党、中国青年党五方共38人，于1946年1月10日在重庆召开的“政治协商会议”，就改组政府、整编军队等重大政治问题达成了五项决议，开启了中国政党进行政治协商的先河［3］。虽然这些协议最终被国民党蒋介石撕毁了，但政党协商却成为中国民主政治的基本方式。

第二阶段：筹备建立新中国的政党协商。这一阶段的政党协商，主要是作为领导人民战争取得决定性胜利的中国共产党，与响应中国共产党提出的“五一口号”、接受中国共产党领导并开始走上新民主主义道路的各民主党派和无党派人士，在筹备建立新中国过程中进行的一系列协商。特别是1949年9月21日至30日，中国共产党与各民主党派、无党派人士参与的中国人民政治协商会议第一届全体会议协商建立新中国，成为彪炳史册的政党协商和政治协商的光辉典范。这次会议的代表包括各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、人民解放军、少数民族、国外华侨以及各地区和各界的代表共662人，其中，中共党员约占 44%，中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主促进会、中国致公党、中国农工民主党、中国人民救国会、中国国民党民主促进会、三民主义同志会、中国民主建国会、九三学社、台湾民主自治同盟等11个民主党派约占30%，工农代表与无党派人士约占 26%［4］。这次会议代行全国人民代表大会的职权，制定并通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》，确定了中华人民共和国的国微、国都、国旗、国歌和纪年，选举产生了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立。这次协商建国，确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，对建立社会主义民主政治产生了巨大而深远的影响。

第三阶段：建立社会主义制度过程中的政党协商。这一阶段的政党协商，主要是在我国由新民主主义向社会主义转变过程中，中国共产党与各民主党派和无党派人士就恢复国民经济、土地改革、抗美援朝、制定宪法、建立人民代表大会制度、对资本主义工商业进行社会主义改造等重大问题进行的各种协商，创建了协商会、双周座谈会、最高国务会议等协商形式。这种政党协商，促进了多党合作基本政治格局和“长期共存、互相监督”方针的形成，成为各民主党派和无党派人士参政议政的重要体现。

第四阶段：政党协商走上制度化规范化轨道。这一阶段的政党协商，主要是改革开放和现代化建设新时期，在探索和坚持走中国特色社会主义道路中，随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的不断完善，政党协商的内容、方式逐步制度化、规范化、程序化。具体体现在：一是明确中国共产党是执政党，各民主党派是与中国共产党通力合作的致力于中国特色社会主义事业的参政党；二是将多党合作和政治协商写进宪法，明确这一制度将长期存在和发展；三是明确多党合作中政治协商的性质、内容、方式和程序；四是明确把协商纳入决策程序，要求协商于决策之前和决策执行过程中；五是明确政党协商是协商民主的重要方面和首要形式。

上述情况说明，政党协商是在近代以来我国历史发展阶段转变、中国共产党和各民主党派性质功能转变、社会经济政治制度转变中不断丰富、完善和发展起来的，贯穿我国协商民主实践的全过程，并作为政治协商主体和核心，在各种重大政治协商中起到了全局性、决定性、基础性作用，已经成为我国多党合作的基本方式、科学决策的重要环节、发扬社会主义民主的重要渠道，是我国政治体制的一个特点和优点。

三、政党协商是社会主义协商民主的奠基者

当代中国，社会主义协商民主作为“中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”［5］，是中国政治体制改革的重要内容和发展方向。政党协商作为中国共产党与各民主党派合作共事的基本方式，以实现人民民主、建设中国特色社会主义为政治使命，贯穿于中国新民主主义革命以来各个历史时期政治发展的全过程，在推进社会主义协商民主中具有开创性、典范性、奠基性意义。特别是政党协商在长期实践中形成和确立的重要原则、组织形式、工作机制、协商方式和制度规范，为在我国建立和健全协商民主制度奠定了坚实基础，提供了基本遵循。

第一，政党协商坚持的中国共产党领导，为推进社会主义协商民主提供了根本保证。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，也是发展社会主义民主政治的主导力量。坚持中国共产党的领导，是中国共产党建立统一战线、实行多党合作的结果，也是进行政党协商、推进社会主义民主政治的内在要求。协商的前提是“不同”，目的是“求同”。这种“不同”有理念的不同、利益的不同、诉求的不同，如何“求同”是协商民主功能得以实现的关键。政党协商实践表明，只有坚持中国共产党的领导，在社会主义协商民主中发挥核心和主导作用，才能超越价值理念、观点主张和具体利益的不同，引导各方面力量在协商讨论中充分交流、求同存异、增进共识。

在全面深化改革的新形势下，社会主义协商民主仍然建立在一致性与多样性统一的基础上，仍然存在不同社会阶层、利益群体的博弈；社会主义协商民主的实现，仍然需要中国共产党发挥总揽全局、协调各方的主导作用，有效克服“党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端”以及“不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异已的弊端”［5］。因此，坚持中国共产党的领导，是实现政党协商功能作用的根本保证，也是健全社会主义协商民主制度的根本要求。

第二，政党协商实行的民主集中制，为推进社会主义协商民主提供了组织原则。民主集中制是党和国家的根本组织原则，既体现于党的领导中，也贯穿于国家政治生活中。我国的政党协商，一方面，是集中指导下的民主，所有的协商都要着眼于坚持中国特色社会主义道路、理论和制度，有利于体现和实现人民当家作主，维护和发展人民的根本利益；另一方面，是民主基础上的集中，它以广泛参与为重要条件，以求同存异为基本理念，以增进共识为主要目的，是在广开言路、充分表达、尊重差异的基础上寻求最大公约数。因此，政党协商是民主与集中的统一。

社会主义协商民主作为人民民主的实现形式，在实际运行中也要坚持民主与集中的统一。要把握正确方向，但不应画地为牢；要着眼增进共识，但不应追求一律；要坚持存异求异，但不应扩大分歧；要表达利益诉求，但不囿于一己私利。只有这样，协商民主才能有效避免难集众智、少数人决定或议而不决、形不成共识的问题，为实现公共利益最大化而最大限度地凝聚智慧和力量。

第三，政党协商着眼的优化决策，为推进社会主义协商民主提供了价值取向。政党协商不是为协商而协商、为表达而表达，也不是以协商过程赋予决策的合法性，而是实行政治民主，其基本价值取向就是促进民主科学决策。2005年《意见》明确提出，政治协商“是实行科学民主决策的重要环节”［6］149。

社会主义协商民主与西方协商民主理论具有本质不同，它不是“在协商民主中，公民运用公共协商来作出具有集体约束力的决策”［7］，而是要求治国理政时在人民内部广泛商量；不是集体审议、协商决策，而是社会各界人士就关心的重要问题充分表达意愿，在重大问题上达成或增进共识，为攻坚克难贡献智慧。它是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。因此，促进决策民主化科学化也是社会主义协商民主的基本价值取向。

第四，政党协商确立的求同存异，为推进社会主义协商民主提供了基本方式。政党协商作为多党合作的重要职能，是中国共产党与党外人士团结合作的特有方式。它贯彻合作、互利、共赢的基本原则，弘扬民主、团结、包容的精神，在协商中既坚持求同，又注重存异；既服从多数，又尊重少数；既重视协商结果，又重视协商过程；特别是对有利于完善决策、事业发展、人民利益的不同意见和建议，更是欢迎、鼓励和支持，充分体现了民主的要义和协商的真谛。

社会主义协商民主特色在协商，重点在协商，其功能作用也取决于协商。这种协商实际上是政党协商的范围扩大和内容延伸，是政治协商的社会化和民众化，是在更广范围内了解民意、更多不同上凝聚共识、更多层次中集中智慧，是直接民主与间接民主的有机结合，更需要坚持求同存异、体谅包容的方式。

第五，政党协商形成的体制机制，为推进社会主义协商民主提供了制度保障。政党协商在长期实践中，形成了一系列重要的制度规范，如中共中央分别制定的1989年《意见》、2005年《意见》、2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》以及中央和省区市有关部门的有关文件，都对政党进行政治协商的性质、内容、方式和程序作了具体规定。特别是多党合作和政治协商已写入国家宪法，成为国家意志。这既为在社会各方面成员中广泛多层开展协商民主提供了制度保障，也为构建程序合理、环节完整的协商民主体系奠定了重要基础。

上述情况充分说明，社会主义协商民主作为中国社会主义民主政治的特有形式，是在政党协商的基础上构建和发展起来的。没有政党协商的长期实践，就没有今天的社会主义协商民主的深厚根基；没有政党协商形成的原则理念、内容方式和体制机制，社会主义协商民主就缺乏方法路径指引。

四、政党协商在推进社会主义协商民主中具有示范和带动作用

社会主义协商民主具有政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种形式，每种协商形式都具有不同的内涵、特点和优势。政党协商作为协商民主的一种重要形式，具有不同于其他协商形式的特点和优势，在协商民主广泛多层制度化发展中大有可为。

第一，协商主体的“高层性”，在推进协商民主中可以发挥引领作用。我国的政党协商，是执政的中国共产党与参政的各民主党派和无党派人士进行的政治协商，是协商民主的最高层次。每年中国共产党与各民主党派和无党派人士代表进行的规定性协商中，通常是由中共中央总书记亲自主持，相关的中共中央政治局常委和委员出席，各民主党派中央主席和无党派人士代表全部参加。可以说，在我国没有比执政党与参政党领导人和无党派人士代表面对面共商国是更高的协商层次了。这种高层次的政党协商，对我国其他各种形式的协商、对整个社会主义协商民主，既是一种率先垂范作用，又具有引领和带动作用。

第二，协商内容的“重要性”，在推进协商民主中可以发挥辐射作用。政党协商主体的高层次，决定了政党协商内容的重量级，决定了协商内容与共同事业、共同目标、共同任务具有直接关联性。因此，无论是作为革命党与合作党的协商，还是作为执政党与参政党的协商，政党协商的内容都是具有根本性、全局性、战略性的重大问题，如国家发展的前途与道路问题，涉及国计民生的重大事项，制定和修改宪法及重要法律法规，制定国民经济中长期发展规划，确定国家领导人人选，讨论政治经济文化社会发展中的重要问题等。鉴于中国共产党与各民主党派所处的执政党和参政党地位，鉴于政党政治在国家政治生活中的重要作用，鉴于政党协商中上述事关全局的重大问题、事关长远的根本问题、事关利益的现实问题，因此，政党协商能否形成共识，其共识程度如何，都将对科学民主决策和国家经济社会发展，产生重大而深远的影响。

第三，协商行为的“组织性”，在推进协商民主中可以发挥集智作用。政党协商不是个体行为，而是组织化的政治行为，是精英集团智慧的交流、碰撞和融合。可以说，高度的组织性是其显著特点和独特优势。这种高度组织性的政治行为，决定了它的显著特点——它不是个体意见的反映，而是在全党范围内汇聚集体智慧，具有集众智的优势；它不着眼于个体和团体利益，而是立足全局，反映人民群众和所代表群体的整体利益，具有顾大局的优势；它不局限在某个特定领域，能够在广泛了解掌握各种社会心理、思想动向、利益诉求及潜在矛盾的基础上，就相关方面问题提出意见建议，具有综合性优势。这对于充分发挥组织功能并通过组织渠道广集众智、集中表达，对于增强协商的“含金量”，具有重要作用。

第四，参与协商的“立体性”，在推进协商民主中可以发挥促进作用。政党协商在参与协商民主中是立体的，并不局限于参政党与执政党之间。从横向上看，各民主党派成员广泛分布在不同方面、不同领域、不同行业；从纵向上看，各民主党派拥有从中央到省、市地方的多层组织，其成员遍布全国各大中城市和一些县区；从党派成员所在工作单位看，有政权机关，有政府部门，有政协组织，有人民团体，有社会组织，还有企事业单位。这种立体化特点，决定了各民主党派不仅是政党协商的主体，其成员还可以成为人大协商、政府协商、政协协商、基层协商、团体协商、社会组织协商的主体，可以按照一定条件和程序参与不同形式的协商，能够在推进协商民主广泛多层制度化发展中充分发挥作用。

第五，协商过程的“有序性”，可以在推进协商民主中发挥规范作用。政党协商经过长期实践，已经走上制度化规范化程序化轨道。中共中央的有关政策文件在总结政党协商实践经验的基础上，一是明确了政党协商的地位，即重大问题在政党之间协商，重大情况向各民主党派通报，重要政策法规的提出听取各民主党派的意见建议。二是明确了政党协商的原则，即将协商纳入决策程序，协商于决策之前和决策执行之中。三是明确了政党协商的内容，主要是中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题等。四是明确了政党协商的形式，主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等。五是明确了政党协商的次数，即由中共中央主要负责同志主持的协商一般每年四到五次。六是明确了政党协商的程序及具体要求，中共中央根据年度工作计划，研究提出全年政治协商规划；协商议题提前通知各民主党派和有关无党派人士，并提供相关材料；各民主党派对协商议题集体研究后提出意见建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识；对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，及时反馈情况［6］145。这既对省区市中共党委与民主党派组织的协商提供了参照，对其他协商形式也具有借鉴作用。

总之，我国的政党协商虽然为社会主义协商民主的形成和发展奠定了重要基础，提供了重要遵循，但它并不能与社会主义协商民主划等号。社会主义协商民主也不是政党协商的复制品，它比政党协商更广泛、更具体、更全面，具有全局性、整体性和系统性。

发挥政党协商在推进社会主义协商民主中的作用，既要体现自身特点和优势，又要适应建立社会主义协商民主制度的内在要求，着眼新世纪以来我国经济社会发展的新常态，在凝聚政治共识、优化科学决策、扩大有序参与、密切与人民的联系上下功夫，为在我国发展更加广泛、更加充分、更加积极的人民民主作出新的贡献。

［1］中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》［EB／OL］.（2015－02－09）.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2015－02／09／c_1114310670.htm.

［2］李金河.中国政党政治研究1905－1949［M］.北京：中央编译出版社，2007：81.

［3］中国统一战线教程［M］.北京：中国人民大学出版社，2013：39.

［4］朱维群.让历史告诉未来［M］.北京：华文出版社，2008：214.

［5］习近平.在人民政协成立 65周年纪念大会上的讲话［EB／OL］. （2014－09－21）.http：／／hi.people.com.cn／n／2014／0922／c234653 －22386724.html.

［6］《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》学习问答［M］.北京：华文出版社，2005.

［7］高建.协商民主［M］.天津：天津人民出版社，2010：86.

责任编辑：王 珊

On Position and Roles of the Consultation between Political Parties in Socialist Consultative Democracy

ZHANG Xian－sheng
（The United Front Work Department of the CPC Central Committee，Beijing 100008）

Being an important representation of multi－party cooperation，the consultation between political parties is the main thread through the practice of socialist consultative democracy in China，and is the most important form of facilitating the extensive，multi－tier and institutional development of socialist consultative democracy.The principles，values，basic methods and mechanisms of the consultation between political parties that have been established in long term practice laid a solid foundation and provided an important principle for socialist consultative democracy.

consultation between political parties；consultative democracy；most important form；guiding role

D62

A

1002－0519（2015）03－0025－06

2015－04－10

张献生，男，中共中央统战部原副秘书长。