推进公共法律服务体系建设的探索与启示

李伟根（江苏省苏州市吴江区司法局局长）

徐文弢（江苏省苏州市吴江区司法局副局长）

推进公共法律服务体系建设的探索与启示

李伟根（江苏省苏州市吴江区司法局局长）

徐文弢（江苏省苏州市吴江区司法局副局长）

依法治国作为十八届四中全会的中心议题受到各界的关注，也成为我们未来构建法治体系的行动指南。会议明确“依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系”，而构建覆盖城乡的公共法律体系就是建设中国特色社会主义法治体系的创举之一。会议强调要“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系”。2014年2月，司法部在《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（以下简称《意见》）中强调，要“加快建立健全符合国情、覆盖城乡、惠及全民的公共法律服务体系”，“努力推进平安中国、法治中国建设”。《意见》提出，公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。公共法律服务的主要内容包括：第一，“法律知识普及教育和法治文化活动”；第二，“法律援助”服务，主要对象为“经济困难和特殊案件当事人”；第三，“公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务”；第四，“人民调解活动”等。今年4月21日，习近平总书记对司法行政工作的重要指示中，也明确提出要紧紧围绕经济社会发展的需要，努力做好公共法律服务体系的建设。为了进一步贯彻和落实党的十八届四中全会、习总书记以及《意见》关于司法行政机关统筹提供公共法律服务体系的精神和要求，苏州市吴江区司法局高度重视，将构建覆盖城乡公共法律服务体系作为工作重心，坚持以民为本，司法为民，探索建立公共法律服务体系的新思路、新方法，取得了一定的经验和成效。

一、公共法律服务体系的实践探索

2011年，江苏省第十二次党代会上首次提出了“构建覆盖城乡的公共法律服务体系”，江苏省各级司法行政机关在此精神的指引下，创新性开展了“四万工程”、“四个全覆盖”，积极探索与实践公共法律服务工作，太仓市更是探索公共法律服务的先行者，出台了全国首份《公共法律服务均等化的工作规划》，体系建设工程被称为“太仓模式”，在全省、全国进行推广。近年来，江苏省贯彻中央依法治国，法治中国的精神，大力推进公共法律服务体系建设，苏州市以此作为契机，首次将公共法律服务体系覆盖率纳入城乡一体化改革重点工作考核，出台了《苏州市关于建立健全城乡一体公共法律服务体系的实施意见》、《关于加快公共法律服务“两中心一站点”建设的实施意见》以及《苏州城乡一体公共法律服务体系覆盖考核办法（试行）》，以全局性、规范化的方式推进体系建设。

（一）高度重视，深入贯彻中央精神，构建“两中心一站点”

吴江区司法行政部门高度重视、积极贯彻执行中央、省、市的精神与方针，积极建设“两中心一站点”，逐步建成区、镇、村（社区）三级网点体系，循序渐进，打造“半小时公共法律服务圈”。2013年11月，吴江区司法局在该区原有的法援中心等单位的基础上，整合资源，强化职能组织成立了全省乃至全国首家有机构建制的公共法律服务平台，中心现有工作人员16名，主任一名、副主任一名、内设科长三名，下设综合科、法律援助科、社区矫正与安置帮教工作科三个科室，负责全区法治宣传教育、法律援助、社会矛盾纠纷调处服务、社区矫正教育管理服务等工作。在乡镇一级以司法所为依托，建立乡镇一级法律服务中心，现全区8个区镇已建成8个法律服务中心，覆盖率达到100%。除此以外，在村（社区）组建便民法律服务站点，为村（社区）民提供全方位法律咨询服务，实现司法服务的城乡全覆盖。截至目前，全区所有村、社区都设立了便民法律服务站点，覆盖率达到100%。

（二）高标准平台，以区法律服务中心为依托，推进公共法律服务体系建设

吴江区将区一级公共法律服务中心作为重要试点和依托，探索公共法律服务体系建设路径，以区中心职能构建为规范模式，建设各乡镇中心及村（社区）工作点，推进公共法律服务体系建设。

1.多方位开展法治宣传教育工作。作为“普法和依法治理全国联系点”，吴江区在原有良好的工作基础之上，以法律服务中心平台为依托，大力推进“关爱民生法治行”和“法律服务三进”等活动。在区一级法律服务中心建立一支以律师、公证员、基层法律服务工作者为主的法律服务志愿者队伍，深入村、社区、企业开展法律服务活动，结合传统节假日、“12·4”宪法宣传日暨法治宣传日等时点，开展法律咨询和宣讲活动，每季度至少对村、社区、企业普法骨干、居民代表等举办一期法律知识辅导班、专题法制讲座等，多种形式地开展法制宣传教育活动。

2.普惠性推进法律援助工作。以原有的法律援助中心为基础，在区公共法律服务中心设立法律援助服务窗口，一周七日不间断为群众提供法律援助服务。同时升级“12348”法律服务热线为公共法律服务平台，综合性地提供法律咨询、法律援助、公证预约、人民调解等服务，进一步放宽法律援助经济困难标准。截至10月中旬，已受理法律援助案件314件，其中刑事案件197件，接待群众来访269批次，接听“12348”来电咨询1087个。实施法律援助案件评估体系，对法律援助机构所指派的各类案件的实体、程序、法律文书和案卷归档等情况进行监督、检查和评价。同时，充分发挥“两中心一站点”作用，站点联络员负责村民法治宣传教育和法律援助宣传工作，遇到疑难事项，无法处理时，可通过远程视频与区法律服务中心值班律师对接，及时提供法律咨询服务。在有条件的村（社区）试点通过政府购买法律服务的方式，由指定的律师为当地提供法律援助与法律咨询等服务。

3.创新性深化矛盾纠纷调处工作。区法律服务中心设立矛盾纠纷调处窗口，负责社会矛盾纠纷接待受理、分流指派、直接调处和协调调处等工作。“援调对接”，法律援助中心与社会矛盾纠纷调处中心在开放式大厅集中办公，实现法律援助与人民调解的有效对接，对生活困难的纠纷当事人引导运用援助的方式依法维权。创造性运用信息化手段，在区法律服务中心设置社会矛盾纠纷调处远程指挥中心，通过远程技术将调解现场拓展至镇司法所，在重大、易激化的社会矛盾纠纷调解中，引入律师等第三方权威人士参与，协助调处。目前8个区镇的远程调解设备已全部安装完毕，通过这个系统，成功调解疑难纠纷。依托省司法厅社会矛盾纠纷录入平台，增设后台统计程序，将录入数据转化为直观的图表，并根据要求设置提醒功能，保证矛盾纠纷在规定的时限内调处完毕。镇一级通过“两所一庭”联调中心、镇调解协会与“两代表一委员”调解工作室开展调解工作，村（社区）依托基层司法所以及村（社区）调委会，开展矛盾纠纷调处工作。同时鼓励建立企业调委会，并联合民政局、区工商联合会，探索在区镇两级的社会组织和各级商会组织中建立调解组织，将矛盾纠纷在基层即刻化解。

4.多举措推动社区矫正和安置帮教工作。在依托社区矫正教育管理中心建设和实施解教人员过渡性安置基地的基础上，加强对社区矫正对象的心理咨询和技能培训，定期聘请专业心理咨询人员对矫正对象进行心理咨询与疏导，配套建设沙盘室与音乐放松室，建立动态跟踪档案，及时掌握心理动向。确保在各部门的通力合作下，社区服刑人员和刑释解教人员重新犯罪率分别控制在0.15%和1.5%以内，力争做到在册“两类”人员零重新犯罪。

5.细致化做好各项法律服务工作。建设政府法律顾问制度，加强律师群体在法治建设中的参与度。吴江区现已有政府法律顾问团，成员14名，每位区长配备两名顾问，参加政府工作会议和协调会、重大招标项目、领导信访接待，为政府出具法律意见书，起草、审查、修改法律文书；台商协会律师顾问团，成员13名，定期为台商协会及其辖区内的台资企业定期开展上门走访、发放普法资料、座谈会、法制讲座等法律服务；中小企业法律顾问团，为企业在工作中遇到的涉法问题开展咨询服务；职工法律援助律师团，为辖区内职工定期开展法律培训、座谈会、法制讲座，为特困职工、农民工和群体职工维权。制定《苏州市公证服务惠民承诺》，坚持将等一系列惠民措施落实到公证工作中，为年老体弱的群众提供上门服务，为六十岁以上老人部分公证项目提供减免服务。推进公证便民联系点工作，为有需求的企业开通“公证专场”，提供便捷、高效的服务。

二、公共法律服务体系建设工作面临的困惑

公共法律服务体系是一项系统的惠民工程，创新性的工程，在实现社会管理、社会治理和依法治国中起到不可替代的作用。但作为一种新的政策提法，需要接受实践的总结与考验，因此实践中会出现一些新问题。

（一）工作职能与原有部门重叠，定位尚不明确

吴江区公共法律服务中心职能包括法律宣传、法律援助、矛盾纠纷调处、社区矫正与安置帮教工作以及一些公益性法律服务。但是这些工作在原有的司法体系中已逐步开展，趋近完善，区法律服务中心部分工作职能势必与原有司法体系中某些部门工作相重叠，这些重叠的工作由哪个部门继续开展，还是多部门协同工作，是一个亟需解决的问题。同时，区法律服务中心、镇法律服务中心、村（社区）法律服务工作站点为公共法律服务体系的重要载体，对一些并不新的法律服务内容，通过新的部门体系进行承载，如何对这些新的部门进行定位，也是一个亟需解决的问题。

（二）缺少划一的规范与体制，城乡标准不统一

根据苏州市建立“两中心一站点”的要求，2014年，区、乡镇一级法律服务中心建设率需达到60%，村（社区）服务点需达到20%，截至2015年全部建成。2013年，吴江已在原法律援助中心的基础上试点建设区法律服务中心，并作为区司法局下属的一个事业单位，其规模和成效都已显现。但镇一级法律服务中心除依托当地司法所外，还应该在哪些部门工作的基础之上建立，如何建立，中心的规模和服务的范围是什么仍不明确，仍然缺少相应的规范和标准。村（社区）服务站的配置与规模如何，也没有统一的标准和意见，加上基层法律服务者人数较少，一些站点因缺乏法律服务者而仅是流于形式。同时对于基层法律服务者的准入制度各省市标准不统一，执证人员管理不规范，基层法律工作者区域外流动管理存在缺陷，为整体管理运作带来困难。

（三）法律服务纳入政府采购未形成规范化运作，资金问题突出

目前，吴江部分法律服务项目已列入了政府采购项目，如在某些镇（区）一级，通过政府购买法律，由指定的2～3位律师负责部分村的法律服务，解决了基层法律服务资金困难的同时，也使得群众的利益最大化。但在其他的乡镇、特别是村（社区）一级的法律服务机构，在增加了相应的机构和站点以及人员配置的同时，缺少专项资金投入，或仅依靠司法行政部门的供给，仍然无法满足日常的开支，存在着资金不足，无法运转的问题。

（四）法律服务资源不均衡，基层人才较少

由于地区之间存在法律服务资源分布不均衡的现象，律师等法律服务工作者多数集中在市区，而村一级专业人员较少，使得在基层群众在寻求法律服务时，仍需长途跋涉，无法在“家门口”及时得到帮助。虽然通过“民生法治行”、“法律三进”等活动使得法律服务资源向基层渗透，但是范围毕竟有限。同时，律师等法律服务工作者即便提供了相应的法律服务，但是多停留在标的额小、权利义务关系简单的法律纠纷与纠纷调解中，在参与重大疑难矛盾纠纷处理、开展公益诉讼等方面仍未发挥突出作用。

三、完善公共法律服务体系的思考

（一）准确定位，构建全方位系统化公共法律服务体系

1.准确定位公共法律服务体系。《意见》指出，“进一步健全法律服务网络”，即在原有法律服务的基础之上，进一步向基层偏移，向专业性延伸。同时还需“进一步整合法律服务资源”，建立法律服务中心、工作站或服务点，“集中受理和解决群众的法律服务事项”，“提供综合性、‘一站式’服务”，以及“基层工作者积极参与公益性法律服务”等。即将法治宣传、律师、公证、司法鉴定、法律援助、人民调解、社区矫正、安置帮教、基层法律服务等工作在原有基础上继续深化改革的同时，通过整合律师、公证、司法鉴定、法律援助、基层法律服务、法律宣传教育、人民调解等司法行政资源，探索建立健全县、乡、村司法行政法律服务中心、站点，形成综合性、一站式窗口，打造“半小时”法律服务圈，让群众的法律问题得到及时解决，构建“政府主导，司法行政牵头，部门联动，社会协同”的覆盖城乡、优质均等的公共法律服务体系。

2.准确定位政府在公共法律服务体系中的地位与作用。公共法律服务体系是社会公共服务中不可或缺的一环，就公共服务而言，政府应为公共服务的主导者和提供者，同时要将公共法律服务纳入政府公共服务体系建设规划，也需要各级党委与政府的重视与支持。其次，公共法律服务体系是一项系统的工程，需要将各方的法律服务资源进行整合，而我国法律资源不平衡，需要政府主导，司法机关统筹，通过建设公共法律服务体系对资源配置进行调节，保证法律服务均等化的实现。再次，资源的重新分配和整合需要充足的资金保障，现吴江区已将部分法律服务纳入政府购买法律服务的内容，收到了良好的成效。从今年开始吴江将加大政府购买法律服务的项目，把法律服务项目列入政府财政预算，最终将公共法律服务纳入政府公共服务体系建设，促进公共法律服务常态化、可持续发展。

3.准确定位公共法律服务平台。《意见》在肯定和细化了原有法律服务项目外，还要求建设以法律服务中心、工作站、服务点为载体的综合性、一站式的公共法律服务平台。法律咨询、法律援助、矛盾纠纷调处是百姓利益最为贴近的三个服务项目，因此在这三个项目原有的基础上设立法律服务平台是较为合适的做法。吴江区在法律援助中心基础上设立的区公共法律服务中心即为一个成功的试点。在区一级的法律服务中心设立法律咨询、法律援助、矛盾纠纷调处窗口，将原有的服务资源进驻或纳入中心的工作范围。同时在中心设立综合窗口，对公证、司法鉴定、司法考试等服务项目，起到桥梁作用，正确引导百姓去专业司法部门进行认证与鉴定，在有条件的中心尝试设立“联络点”建设，使司法工作更加便捷、高效。

（二）规范体制，实现城乡分层管理

公共法律服务体系规范运作，既是对公共法律服务体系的基本要求，也可以通过对规范的考核看出服务的成效。从目前建设情况来看，各地可因地制宜制定公共法律服务体系的大体规范及建设标准，对体系的内容、平台的建设规模、标准等加以规定，再由各区、乡镇、村根据自身实际进行落实。《意见》指出，“公共法律服务是由司法行政机关统筹提供”，现今的法律宣传、法律援助、矛盾纠纷调处等法律服务在司法行政机关的管理下已走向成熟化，司法机关可以在原有的服务架构下，分层进行管理。区一级由司法局直属或建制管辖，乡镇一级可由地方司法所进行统筹管理，村（社区）由基层司法所进行管理。在有条件的村（社区），实行政府购买法律服务，对于区乡镇的一些法律服务也可逐渐扩展由政府购买法律服务。

（三）落实资金，均衡法律服务资源配置

在国家提倡依法治国，逐步完善公共法律服务体系的体制下，除通过给司法行政部门增加专项资金以外，通过政府将公共法律服务经费列入财政预算，由政府购买法律服务，是更为妥当和更具经验性的方式。同时还可吸收和借鉴国外经验，设立专项基金，接纳社会公众捐款，多渠道、多方面筹备资金。对于法律服务资源配置不均衡的现象，在通过进一步增加基层法律服务者的人数，吸纳更多的社会资源参与法律服务的同时，司法行政部门也可以进一步引导律师等原有法律服务者参与公益性法律服务。同时由司法行政机关实行严格的法律服务人员准入制度，法律服务工作者经过司法机关就法律、心理辅导、社会工作等项目专门培训及考核后，统一颁发证书，持证上岗。制定法律服务者的工作考核制度，对考核不合格者，一律不予聘用的方式，提升法律服务质量。实现区域内统一管理，限制法律工作者区域外的流动，有利于法律服务的管控与把握。

（责任编辑 赵海鸥）