新形势下社会治理能力建设探析——基于江苏省泰州市的城镇化实践

康丽丽

（南京师范大学 泰州学院，江苏 泰州 225300）

新形势下社会治理能力建设探析
——基于江苏省泰州市的城镇化实践

康丽丽

（南京师范大学 泰州学院，江苏 泰州 225300）

党的十八大以来，新型城镇化已上升为国家战略。在十八届三中全会“创新社会治理体制”总体要求的基础上，十八届四中全会提出了“推进多层次多领域依法治理”的具体落实。如何以社会治理能力的提升来推进新型城镇化的开展已成为一个值得思考的问题。近年来泰州市的城镇化率持续上升，但也衍生出一些复杂的社会矛盾。如果不能突破传统的管控思维，必然会导致高昂的治理成本及较低的治理绩效。城镇化发展的重要意义不仅在于经济提升和社会发展，更在于能让更多群众共享改革的成果，因此，社会治理能力的建设必须提上日程。

泰州；新型城镇化；社会治理；对策

党的十八大以来，新型城镇化已上升为国家战略，它将成为继人口红利之后的又一个新的经济增长点。随着变革的不断推进，一些深层次矛盾和问题不断显现，成为城镇化发展过程中的风险隐患。十八届三中全会提出转变城镇发展理念，“以人为核心的城镇化”代替以往的“土地城镇化和空间城镇化”，这同样也成为《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的重要内容。由此对城镇化进程中的社会治理提出了新的命题。

一、泰州新型城镇化进程中社会治理能力建设的必然性

1.理论背景：城镇化与社会治理的共生关系。城镇化和社会治理有着各自的发展规律，但这并不代表可以忽略两者之间的联系。实践证明，城镇化与社会治理之间存在一定的共生关系。与传统城镇化相比，新型城镇化强调尊重公众的意愿和需求，视人为城镇化的核心，凸显人的管理与服务的价值理念，如农民市民化的管理与服务，失地农民的社会保障管理［1］。新型城镇化在解决传统城镇化弊端的同时，也会带来如公共资源配置有限、社会阶层多元分化明显、社会治理转型不足等新问题。类似问题对现有的社会治理形成了冲击，倒逼社会治理能力升级。及时有效的社会治理能力升级能更好地回应城镇化发展要求，为以人为本的城镇化建设提供良好的环境条件，促进新型城镇化的平稳推进。新型城镇化以人为本，社会治理秉持“协商合作”，两者互为背景、互为动力，可形成“双螺旋”同步发展模式，最终形成新型城镇化的改革红利。

2.现实要求：快速城镇化进程中的新矛盾。2014年泰州市城镇化水平进一步提高。年末常住人口城镇化率为60.2%，比上年提高1.2个百分点，并且有继续上升的趋势。城镇化是经济和社会结构转型的有力推手，但作为一种资源和财富的再分配方式，其势必衍生出复杂的经济社会问题。近年来，泰州持续加强“平安泰州”“法治泰州”建设，社会总体保持稳定。但有些问题不能回避，如农村人口向城镇人口转变不完全，出现“半城镇化”，面临“融不进城市、回不了农村”的尴尬境地。重视硬件忽视软件的“运动式城镇化”加剧了人口、土地、资源和环境的矛盾。由政府主导基础性资源配置造成资源浪费和社会不公，导致“非均衡城镇化”。社会利益诉求日趋复杂，多数诉求聚焦于房屋拆迁、土地征用、环境污染、项目规划等领域。矛盾触点增多而燃点降低，社会的和谐稳定受到影响。这些问题在一定程度上制约了泰州市城镇化的健康发展，影响泰州“稳中奋进、更好更快”总基调的落实。

二、泰州市城镇化进程中社会治理的实践经验

任何改革攻坚都需要有勇往直前的魄力与冷静客观的智慧。在上层设计与基层实践的有效互动中，泰州市初步实现了公共权力与公民权利之间的协调合作，为城镇化的顺利推进提供了一个相对和谐平稳的社会环境。

1.互动平台建设已有初步成效。第一，整合部门资源，形成了较好的诉求接办机制。2013年5月，泰州市整合“12345”政府服务热线、行风热线、望海楼实名论坛、市长信箱，建成“12345·政风行风热线”大平台，对全市民众的咨询、建议、投诉和求助实行“统一受理、统一交办、统一督办”的机制。据统计，2014年间，外来人口子女入学、农村征地用地、农村低保、违法建设等是该平台接办的热点问题。各月工单回访中，民众满意率均超过90%，社会反映较好。第二，利用新媒体主动沟通，开启政务“O2O”新模式。近年来“泰州发布”“平安泰州”等政务微博、微信陆续开通，多元的内容与亲民的风格让人耳目一新，目前已成为泰州市政府部门发布权威信息、引导网络舆论、回应民众需求、提升社会治理能力的重要组成部分。“泰州发布厅”政务微博群的建设更是整合了政务资源，打破了“独唱”局面。新媒体的出现不断改变着政务沟通格局，线上沟通，线下解决，开启了泰州市政务“O2O”新模式。

2.源头治理与重点治理相结合。第一，强调关口前移，从源头解决问题。在全省率先开展领导干部接访下访和信访积案化解工作；深化“三解三促”，组建“治四风、建四队”群众工作团；在全省率先将社会保障、计划生育、特殊群体服务等基层事务有机整合，建立农村地区社会事业工作站。此类实践从源头上减少了社会不稳定因素，社会治理的基层基础更加牢固。第二，重视重点人群、重点区域的管理与服务。2014年新增城镇就业9.89万人，农村劳动力转移1.53万人。城镇登记失业率由2013年的2.16%下降到1.95%。全年新改建养老机构32家，新增养老床位5236张。积极探索流动人口全市“一证通”。2015年1月开始落实《泰州市市区全面落实流动人口“同城待遇”实施办法》。在老城区社区内部设立“四室”，有针对性地处理社区民意诉求。做好农村地区道路、污水处理等基础配套工程建设，维护农村生态环境。2014年通过了省级生态市考核验收，姜堰、海陵两区分别通过了国家级生态区考核验收和技术评估。全市新增33个国家级生态乡镇。

3.社会治理法治化水平有所提升。《法治江苏建设纲要》颁布实施10年来，泰州市坚持以法治思维预防和调解社会矛盾，涌现出一系列在全省乃至全国产生重要影响的创新经验，如环保信访听证、基层执法评议等，2014年被评为全国“六五”普法中期先进城市。泰州市不断完善法律援助体系，通过法律援助使基层干部群众进一步了解土地流转、征地拆迁等方面的法律法规，同时也增强了农民维护自身合法权益的能力，从而降低了城镇化进程中农民权益被随意损害的可能性。

4.社会组织及公民力量开始成长。第一，社会组织建设成效明显。积极引导各具特色的社会组织在养老助残等方面发挥志愿服务作用。为实现泰州社会组织发展的量质并举，市民政局积极开设主题讲座，为社会组织进行能力培训。第二，政府与社会组织加强合作。政府购买公益性法律服务，为市信访局和主城区全部社区聘请律师顾问。邀请市律师协会协助党政干部下基层，为民众解读有关土地征用、劳动保障等法律法规。海陵区委宣传部在“泰无聊”网站开设海陵区网络志愿者服务平台，使各类志愿服务更高效、便捷。第三，公民自愿参与社会治理。近年来，海陵、姜堰、泰兴等地大学生村官纷纷参与到预防未成年人群体违法犯罪工作中。“群众议事团”“平安义工”等激发了人民群众的正能量，在治理村庄环境、化解矛盾纠纷、开展治安联防等方面发挥了不凡的作用。

三、泰州市社会治理能力提升的阻碍因素

面对民众日益增长的需求和社会经济的快速发展所带来的治理压力，全市的社会治理工作仍有改善空间。

1.理念错位阻滞了社会治理能力的持续提升。城镇化进程中，不管是采取行政、法律、道德等哪种手段，都必须正视各类群体对社会治理期待和需求多元化的现实。尽管泰州在城镇化进程中的社会治理已经积累了不少成功案例与实践经验，但“不求有功，但求无过”仍是部分政府主体的逻辑出发点，自上而下的刚性管控式“权力维稳”仍时有出现，而自下而上、协商合作的柔性社会治理的工作思路常被忽视。而且，很多时候经济仍是部分部门或官员工作的重点，民生保障的重要地位易被有意或无意地忽视，违背了城镇化之“新”的核心要求。

2.“塔西佗陷阱”增加社会治理成本。习近平总书记在兰考县委常委扩大会议上的讲话中，意味深长地提到著名的“塔西佗陷阱”。执法者德行不足、政策随性、能力欠缺、回应不够等问题直接导致公众对公共部门及其政策的信任缺失，公共权力陷入“塔西佗陷阱”。以泰州地区第一综合门户网站“泰无聊”为例，当政府出台某项政策或做出某些解释时，论坛跟帖中“你信吗”“你懂得”“反正不能信”等调侃成为常见语句。民众的怀疑、消极抵制又使得政府倾向于选择“强制性”权威进行社会治理，长此以往易在双方之间形成隔阂，增加了社会治理成本，降低了社会治理绩效。

3.风险防范工作未能有效落实。尽管泰州市已开展了对重大决策、重大项目、重大事项、重点人群的社会稳定风险评估，并有所成效，但实践中仍有庸俗化的现象。很多重大项目的社会风险评估是由项目组织方和承建商共同进行的，风险评估调研中的公民参与常被忽略，其评估报告的客观性和真实性有待商榷。部分政府治理主体认为，项目只要拿到“环境影响评价”便有了“科学依据”，民众自然不得不接受，因此时常有意或无意地忽略民众的意见。

4.城镇化进程中的重点人群管理存在挑战。农村精英部分流失，征地维权事件和再就业中的劳资矛盾频发，给农村基层社会治理带来不确定因素。而快速城镇化进程也带来了城镇社区的“陌生化”，无论是新建商品房小区还是“农民上楼”安置社区，新社区居民间缺乏良好的沟通与互动，群体信任感及幸福感大受影响。各单位、各县（市）区关爱留守儿童的工作效能存在差异。留守儿童校外活动基地面临专业人员缺乏、重复建设、地区不平衡等问题。而截至2014年年末，全市60岁以上老年人口占户籍人口总数的23.71%，其中空巢老人占比近60%。全市社区和村落标准化社区居家养老服务中心的建成率分别为9%、1.8%，与省政府的要求仍有差距。2013年海陵区财富广场、兴化市迎丰社区空巢老人孤独离世多日无人知晓的两则悲剧更是凸显了当前的社会问题。面对超过52万的流动人口，卫生和计划生育委员会主要管理其生育情况，而对流动人口的治安防控则交由公安部门。各单位间信息未能实现有效共享，对其就业单位、来源地、家庭情况、居住时间、社保情况等均缺乏总体掌握。另外，多年来各类流动人口及其未成年子女在一定程度上未能平等享受本市居民所享有的教育、社会救助、基本医疗、社会保障等公共服务和参与大小社会事务的权益。

5.多主体治理格局尚未成熟。虽然泰州已根据一定的理论标准对社会治理中各类职责进行了权属划分，但在实践中仍存在职能定位的模糊性。“12345”之类的平台在一定程度上仍不可避免地出现治理的“真空地带”。同时，政府治理主体承担过多、过重的管理和服务，其他参与主体虽然日渐发挥作用，但更多时候作用较弱，对政府主体仍有一定依赖性。目前全市已拥有各类社会组织7348家。但相当一部分社会组织规模偏小，缺少参与社会治理的相关经验，服务能力有限。部分社会组织虽然组织内部机构及各类规章较为完备，服务能力与参与意识均有所提升，但因对政府的过度依赖而影响了其独立性。“平安义工”“群众议事团”等是泰州民众参与意识与能力提升的直观表现。但就全市范围看，民众对城镇化建设、社会治理的参与度仍不算高，且缺乏制度化的参与平台。如民众有机会参与环境维护、治安联防等活动，但较少参与重大事项的决策；民众积极关注与自身利益密切相关的事项，而其他事项上的参与则较随意。“自治”的居（村）委会集中精力承担政府部门委办的众多行政性、事务性工作，且绩效考评主要来自上级行政部门，导致基层治理工作在理念和实践上缺乏正确导向，影响自治动力与效果。

四、泰州市新型城镇化进程中社会治理能力建设的对策思考

城镇化发展的重要意义不仅在于经济提升和社会发展，而且在于能让更多群众共享改革成果。

1.更新治理理念：以民生保障为核心，变“权力维稳”为“权利维稳”。通过研究社会治理的实践个案可以发现，社会治理工作能否有效，很多时候取决于治理主体的价值理念和认知态度。第一，将改善民生作为城镇化推进和社会治理的共同落脚点。城镇化的核心是以人为本，这也是民生改善的指导思想。城镇化改善民生的要求是提高城镇人口素质和居民生活质量［2］。为此，泰州市社会治理工作需将解决城乡差距、群体差距、劳资矛盾等民生领域的问题作为工作重点，建立城乡社会心态、价值观念、生活方式、社会保障的融合机制，增强流动人口及新市民的归属感，消除外来人口、新旧市民间的隔阂。唯有保障居民基本权利才能从根本上确保城镇化健康、稳定、有序推进。这一任务并非短期就能完成，目前可从制度、文化等方面着手，如抓紧完善有关流动人口的社会保障制度、定期开展社区文化交流活动等。第二，根除权力傲慢，以“权利维稳”筑牢社会基础防线。维稳是社会治理的重要目标，也是城镇化有序推进的前提条件，政府治理主体重视维稳在情理之中。但能否塑造和谐稳定的社会发展环境，关键在于能否及时准确地锁定问题根源以及是否选择恰当的维稳方式。因此，社会治理主体需在重点总结城镇化进程引发的各类社会问题、矛盾及冲突的基础上，选择向以维护和实现公民合法权益的维稳方式转变，推进本市民众基本权利维护的常态化、制度化、法治化，以“疏”代“堵”，以公平正义来实现真正的社会稳定。

2.重构社会信任：依法规范公共权力，丰富社会信任的生成机制。信任作为一种重要的社会资本，是社会转型升级过程中不可或缺的心理基础。第一，推进依法治市，避免“权力”对“权利”的随意侵犯。一是规范民生立法，推进法制宣传教育。完善涉及劳动关系、土地权益、社会保障、社会救助和特殊群体权益保障等方面的立法工作。加强公共权力部门的法制学习教育，着力提高政府依法治理的意识与能力。同时推进法律宣传、法律咨询、法律援助的制度化、常态化。二是完善权力运行监督，规范政府行为。涉及民生的重要信息需及时公开，不能因担心被质疑或嫌麻烦而选择回避掩盖。真正落实重大决策听证、风险评估、举报投诉、问责等制度，进一步完善司法救助和法律援助体系。第二，加强伦理建设，培育公共精神，为社会信任的生成打造良好的心态环境。伦理建设的意义在于它能将人们对良好社会秩序的追求内化为自觉自律的行为，而“公共性”的培育则是生成“公平正义”的社会价值、提升社会自我协调和管理能力的基础［3］。两者都包含了心理和情感的重塑过程，不是短时间内所能完成的，需要在实践过程中的长期引导。

3.改进工作方法：完善风险预防机制，落实利益诉求和协调机制。城镇化的快速推进带来经济社会的急速“解构”与重新“结构”，利益冲突的背后实则是社会治理方法的问题。第一，健全风险防范体系，从源头介入化解社会风险。一是健全风险防范的权责分配机制。对于某些重大项目，“谁主管，谁负责”、“谁批准，谁负责”，有效的责任倒查机制能提高各个环节的工作效率，降低风险评估的随意性和主观性。二是完善风险防控的信息平台。充分发挥传统媒体和新媒体在信息发布、舆论引导、民意调查等方面的巨大作用，以此在各主体间形成信息的平衡，有助于降低社会风险。三是提高社会风险防范的应急能力。定期举行突发社会风险事件的应急演练，做好所需的技能准备，确保突发事件发生时，能落实有序的应急联动。第二，构建有效的诉求表达和利益协调机制。在城镇化的过程中，所遭遇的个人理性与集体理性的冲突，成为我们许多社会矛盾的热点话题［4］。能否妥善协调各方利益关系自然成为能否化解矛盾冲突的关键。泰州市城镇化进程中常有垃圾处理站、快速路高架等“邻避”项目。对此，回避或掩盖都不能从根本上解决问题。处于强势地位的政府治理主体不能简单地只考虑“效率”，而应保持平等对话的姿态，充分利用利益协调、补偿等重要工具，通过信息公开、民意调查、听证会等方式，与利益相关者进行及时有效的沟通，从而减少社会风险隐患，降低社会治理成本。当然，要注意把普法教育与利益协调结合起来，引导利益主体理性表达其合理诉求。

4.关注重点人群：促进社会融合，构建救助常态机制。面对城镇化变革带来的人员结构的变化，如何有效回应不同人群的利益需求是现阶段社会治理创新必须思考的问题。第一，完善“新市民”融入机制。除了国家从根本上消除城乡二元结构之外，新社会阶层要在精神上融入城市，还需要政府更多的制度引导和人文关怀［5］。社会治理的触角需延伸至社区、小区、家庭甚至个人。如通过再就业技能培训提高其“入市”能力；组织文艺队丰富其业余生活，实现情感与文化认同；健全社会救济和保障体系，形成与原有居民一致的生活保障网络。对于精英流失的村落，需加大基层治理人才输送和能力培养。泰州已有类似尝试，但不能停留在个别区域或个别实践层面上，应改善原有的“碎片化”治理。第二，从“被动控制”到“主动服务”。一是进一步完善流动人口“一站式”服务，联合计生、公安、街道、社区、物业等不同机构部门，实现多部门信息共享，实现由“单一部门管理”向“综合协调治理”的转变。将流动人口服务管理的重心放在基层，由“被动控制”转向“主动服务”，定期对流动人口进行查访，确保准确掌握流动人口的变动情况。二是注重流动人口合法权益保障的政策制定。2015年1月开始落实《泰州市市区全面落实流动人口“同城待遇”实施办法》，这是一个振奋人心的消息。但目前只在泰州市区实施，希望市区这一尝试能树立样板，为今后在全市范围铺开提供经验借鉴。第三，健全长效帮扶机制。必须将关爱留守流动儿童的工作纳入城乡统筹发展的总体规划，并将此列入部门考核内容。财政投入方面，可以将生活补助经费指标覆盖面扩展到部分民办学校，也可以用交通补贴、餐饮补贴的形式资助个人。采用结对帮扶等形式持续性地关注留守儿童的学业及心理状况，并确保志愿帮扶机制的常态化。对于老人，政府可为特殊困难老年人购买养老服务，将城市“三无”、农村“五保”、“失独”、“空巢”老人纳入服务范围，强化政府在此方面的兜底责任。建立公益性的养老服务机构，扩大农村养老机构覆盖面。发展社会服务，鼓励社会资本开办老年公寓。开展邻里互助，推动社工与志愿者服务。此外，留守儿童、空巢老人等困难弱势群体所出现的问题有些时候还来源于道德层面，因此需加大伦理道德方面的社会教育，大力弘扬尊老爱幼等传统美德文化。

5.优化主体结构：培育合格主体，充分发挥“一主多元”的治理功能。形成治理合力是必要的，但应对如此复杂的风险社会，必然要拥有超强资源整合能力和意志凝聚能力的组织承担核心行动者的角色［6］，在此基础上来培育合格的多元治理主体，以合作协同来重构社会治理秩序。第一，推进政府主体治理能力现代化。一是增强政府治理主体凝心聚力、资源整合的能力。凝聚力的保持与提升是泰州继续推进转型升级的前提。同时，不少稀缺资源由各类社会组织和公民掌握，如何对不同社会组织和自治组织所拥有的资源进行有效识别与共享，最终实现多元主体的理性合作，已成为当前政府必须具备的治理能力。二是强化控制责任的能力。强调政府与社会、市场乃至民众个体间的分权与合作，治理中的责任也应交给多元治理主体。此时政府需要培养各类主体的社会责任意识，建立并强化信任机制，避免因各行其是而引起监督成本的加大。现如今网络社会治理能力已成为党委政府治理能力提升的新生长点。2013年泰州被列入国家首批智慧城市试点市，应以此为契机完善大数据的信息平台，降低政府主体社会治理成本。同时，政府的媒介交流能力也需积极培育，以便掌握网络舆论的主动权，从而推进治理能力的现代化。第二，动员社会力量有序参与社会治理。一是适当地“去行政化”，为社会组织的成长让渡空间。可以根据功能将社会组织分为动员资源型、公益服务型、社会协调型等，并有针对性地进行“孵化”。提供足够的财政支持和政策保障，继续完善社会组织立法，逐步实现培育发展与监督管理并重。另外，城镇化进程中需要社会组织在扶老、助残、济困、助学等方面发挥作用，对此可加大政府购买此类服务的力度。二是培养公民的社会责任感。可以通过志愿服务来培育市民社会责任感。如对一些领域进行志愿者招募、培训和管理，建立志愿者档案，将志愿服务制度化，增强民众主体意识，为后续的社会治理参与提供精神价值要素。当然，政府治理主体在与民众交流的过程中需秉持平等的姿态，对民众提出的问题给予及时的解答并予以鼓励，有效的政务回应可以夯实彼此的信任基础，从而促成民众参与的良性循环。

［1］汪大海，南锐.新型城镇化背景下的社会管理转型升级——从碎片化社会管理走向整体性社会管理［J］.学术界，2013，（12）.

［2］唐任伍.新型城镇化带动民生改善需坚持“以人为核心”［EB/OL］.http：//theory.people.com.cn/n/ 2013/1216/c148980-23851793.html，2013-12-16/2015-05-02.

［3］李友梅.构建社会建设的“共识”和“公共性”［J］.理论学习，2014，（2）.

［4］江波.论中国城镇化进程中的聚集效应、利益矛盾与公共消费的合约法则［J］.改革与战略，2013，（9）.

［5］梁海峰.政府解决新型城镇化中“新市民”阶层思想融入问题的对策研究［J］.经济研究参考，2014，（51）.

［6］沈承诚.不可过分强调治理主体多元化［N］.中国社会科学报，2014-08-01.

［责任编辑 王亚伟］

D630.1

：A

：1671-6701（2015）04-0080-05

2015-06-15

2013年度国家社科基金一般项目（编号：13BZZ032）阶段性成果

康丽丽（1983— ），女，江苏南通人，硕士，南京师范大学泰州学院讲师。