推行党代会常任制的路径分析

张宏斌 吴 斌 黄金旺

（1.中共江苏省东台市委党校，江苏 东台 224200）

党的十八大报告指出：“完善党的代表大会制度，提高工人、农民的代表比例，落实党的代表大会任期制，试行党代会年会制，深化县(市、区）党代会常任制试点。实行党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。”党中央的这一决策清晰、具体、明确，对于进一步推进党内民主建设、提高党的执政能力、全面推进党的建设新的伟大工程等起着决定性作用，具有广泛而深远的现实意义和历史意义。

一、推行党代会常任制的制约因素

推行党代会常任制意义重大，成效显著，但在实际工作中也存在着一些制约因素，成为影响党代会常任制工作深入开展的瓶颈。

一是思想认识有分歧且消极模糊。一方面，有的党代表对党代表大会常任制的重要性与必要性认识不够到位，对如何理解并行使自己民主权利的认识不够全面；有的党代表对新时期党的建设的新要求以及党内民主的理论和制度缺乏应有的了解，工作中存在“不愿”、“不会”和“不敢”说的问题，影响了参政议政的实效性。另一方面，有的领导干部认为实行党代表大会常任制会限制党委的权力，增加决策的环节；有的基层领导民主意识弱，对党代表参与监督、议事难以接受，认为实行常任制削弱了党委权威，增大了工作难度，降低了工作效率；有的党员和领导干部认为党代会与人代会、政协会议的形式和内容差不多，是“重复建设”，没有什么实际意义；有的党员干部认为党代表作用不如人大代表、政协委员那样直接、有效果。这些思想上的分歧和认识上的模糊直接影响了党代表大会常任制的实施进程和效果。

二是党代表素质参差不齐，履职能力不足。党代表是党代表大会常任制的主体角色，应当具有较强的参政能力、议事能力和良好的民主政治意识。但一贯以来，各级党组织要求的和党员自身理解的都是履行义务天经地义，而较少提党员的权利，党员权利如何行使没有硬性规定，使得一些党代表不知道自己到底代表什么、能有哪些权利、应该做些什么，影响了其参政议政的质量。而一些来自基层一线的党代表，政治、文化素质整体偏低，对党的路线、方针、政策理解不深不透，对党委的全局工作和重大决策关心不够，参政议政能力不强，履行代表职责力不从心。还有一种情况，即一些能力强的代表缺乏积极性，一些积极热情的代表能力又有限，这也极大地影响和削弱了党代表及党代会的应有作用。

三是党代表结构缺乏广泛的代表性。目前，从一些党代表的组成情况来看，领导干部的比例占到四分之三，而普通党员代表不足四分之一，党代表结构上存在明显的同质化问题。这在一定程度上妨碍了党员意见的充分表达，影响党内决策的民主性和科学性。

四是党的代表团活动不经常，针对性不强。代表团活动有着易组织、成本低、效果好的特点，抓好代表团建设有利于强化党代表的代表意识，有助于党代表履行代表职责。代表团制度虽然已经建立，但代表团的作用并没有充分发挥出来，目前主要还是体现在党的代表大会召开期间，作为党代表参与党内事务的一种组织形式，其在闭会期间的沟通协调功能没有凸显出来，没有达到“定期组织代表开展活动”的要求，活动的成效不够明显，针对性也不强。

五是指导力度不强，缺少上下联动机制。实行党代表大会常任制是一项探索性、创新性工作，目前还没有完备的政策法规，可供学习、借鉴的经验有些也不够成熟，有些工作的开展还缺乏党内法规政策的有效支撑。试点工作中遇到的不少新情况和新问题，比如，闭会期间如何发挥党代表的作用、如何做好党代表提案与提议工作、如何建立党代表与党员和群众的联系渠道等等，都需要上级党委和组织部门加强总结和指导，仅靠试点单位自行摸索，存在着一定的局限性、盲目性。

六是缺乏必要的群众基础。由于一些地方舆论宣传党代表大会常任制较少，社会对党代会闭会期间的职责和作用了解不够深入，党代表发挥作用缺乏必要的社会氛围和群众基础。

二、推行党代会常任制的有效路径

做好新形势下的党代表大会常任制试行工作，是贯彻落实党的十八大会议精神的重要内容。我们务必以党的十八大会议精神为指导，坚持改革创新，不断规范完善，扎实推进党代表大会常任制的试行工作。

（一）优化党代表大会常任制的运行环境，确保党代表大会常任制的工作质量

要确保党代表大会常任制试行工作质量，必须有强有力的制度支持、组织保证、环境保障。

一是加强舆论宣传引导，统一思想认识，营造有利于党代表工作的环境氛围。实行党代表大会常任制，首先要解决方方面面的认识问题。要从当前我党所处的历史地位入手，从调动党员的积极性主动性创造性、提高党的执政能力和执政水平、保持党的生机和活力出发，加强对推行党代表大会常任制工作重要意义的舆论宣传，进一步统一各级领导干部和广大党员的思想认识，在全党形成良好的工作氛围。在实际工作中，可以通过举办讲座、上党课、印发资料、以会代训、媒体宣传等有效形式，使广大党员和群众充分认识实行党代表大会常任制的现实意义和深远影响，深入了解党代表大会常任制的基本内容与主要功能，切实增强党代表的责任意识，不断提高党员的主人翁意识和参与党内事务的积极性，大力营造党内外关注、支持、参与党代表大会常任制的环境氛围，为党代表有效行使职权创造良好的舆论和社会环境。同时，上级党委和组织部门要加强对所辖试点工作的指导和检查，经常对工作进展情况进行跟踪了解，对执行过程中遇到的问题及时地给予指导和答复，注意总结交流试点工作经验，使党代表大会常任制不断完善，更加贴近具体实际和科学有效。

二是丰富年会内容，创新审议表决模式，提高党代会年会的运行效力。党代表大会年会制是党代表大会常任制的基本组成部分，在促进党代表大会常任制走上制度化轨道、推动党代表大会决议的贯彻落实、充分发挥党代表的作用等方面，有着不可替代的作用。党代表大会年会一般安排在每年人代会、政协会议之前召开，党代会形成的决议、决定将对人代会、政协会议起到指导作用。为丰富年会内容，提高年会效力，党代会年会在听取和审查党委、纪委的年度工作报告以及审议有关工作的基础上，可着重进行以下探索实践：一是安排党代表、代表团作大会发言。在组织调研的基础上，每次年会安排5名左右党代表、1—2个代表团就党的建设、经济社会发展等重大问题作大会专题发言。二是对新任命的党委、纪委委员，在年会上实行全体党代表票决追认。三是在届中的年会上，根据提供的述职报告书面材料，对党委、纪委领导班子及其成员进行民主评议。四是对重大事项决策、重大项目安排、重要干部任免等事项征求党代表意见，进行审议。五是将代表举手表决通过报告决议，改为无记名投票表决的方式，为党代表行使职权创造良好的环境。

三是健全工作机制，整合运行功能，强化党代会代表的履职保障。为党代表履行职责提供政治、组织、时间、经费保障，是党代表大会常任制顺利实行的前提和基础。要结合各级人大、政协换届，统筹安排党代表人选，尽量减少党代表与人大代表、政协委员的交叉任职，除部分领导干部非交叉任职不可外，原则上应实行党代表职务专任，以保证各级党代表能够集中精力履行好职责。要建立健全服务党代表开展工作的组织保障机制，成立专门工作机构负责组织、联络、协调党代表活动，做好党代表的日常管理和服务工作，解决好党代表提案、提议、意见建议的收集、办理和答复问题，处理好党代表会议与组织党代表开展活动的关系，在闭会期间组织好党代表开展学习培训、调研视察活动。要本着精简、效能的原则，改革党代会年会的会议程序，合理安排会议议程，让党代表集中精力议大事；加强同党代表所在单位的沟通协调，合理安排党代表活动时间和方式，避免两方面工作的矛盾冲突。要保障工作经费，每年将党代表大会年会的会议经费和党代表活动经费列入本级财政预算，落实好专项资金，确保党代表常任制工作的正常化开展。

（二）加强党代表队伍建设，提高党代表履职的素质和能力

党代表大会常任制能否发挥应有的作用，关键取决于党代表的能力素质。党代表要密切联系党员群众，把他们的意见建议及时向党组织反映，要参与党内有关重大问题的讨论和决定，行使选举权、表决权、提案提议权、评议监督权等，这使得党代表不只是一种荣誉称号，而要具有较强的能力素质。党代表的能力素质直接关系到代表履职的成效，直接决定着代表作用的发挥。因此，必须注重在提高党代表的素质和能力上下功夫。

一是党代表的选举产生要体现竞争性。党代表要在一届党代表大会的任期内持续地发挥作用，这对党代表的选举产生提出了新的更高要求。党代表应当是共产党员中的优秀分子，能够较好地体现党员先进性要求，具有一定的参与决策和管理的能力。必须按照党的十七届四中全会提出的“改善党代表大会代表结构，提高基层一线代表比例，增强代表广泛性”和十八大报告提出的“提高工人、农民的代表比例”要求，改进和完善党代表选举办法，确保党代表的基本素质，不搞荣誉性、照顾性的安排。在党代表的构成上，要严把结构关。合理调整党代表结构比例，适当减少党代表中党员领导干部的比例，逐步扩大农村、社区、新经济组织和新社会组织等生产和工作一线的党代表比例，保证党代表的广泛性。在党代表的推选上，要严把质量关。尊重党员意愿，引进竞争机制，按照“三推两评一公示”（组织推荐、党员推荐、群众推荐，党员群众评议、组织考察评价和选举单位公示）的程序推选产生党代表，保证党代表的先进性。改进党代表候选人的提名方式，除上级党组织直接提名、选举单位党员提名外，还可实行界别推荐和党员联名提名。增加党代表选举的竞争性，探索党代表公开推选、自荐参选、平等竞选、差额直选等多种形式，提高广大党员在选举中的对比选择度，确保党代表有较高的政治素质和党员群众认可度。

二是党代表的学习培训要体现实效性。实行党代表大会代表常任制，抓好培训是关键。各级党委要有计划地组织同级党代表参加学习培训，严把党代表素质关。要坚持理论学习与实践锻炼相统一，坚持集中培训与个人自学相结合、集中培训与代表团活动相结合、视察调研与参观交流相结合、党代表教育培训与干部教育培训相结合、竞争激励与宣传引导相结合，充分利用党校、报刊、互联网、农村党员干部远程教育平台等教育资源，通过采取集中轮训、以会代训、专题讲座、辅导报告、代表团研讨等多种形式，着重加强对党代表马克思主义理论、党内民主理论和民主制度、党的政策法规和党建理论知识等方面的教育培训，夯实党代表建言献策、参与决策的理论基础，提高党代表思想政治素质和分析解决问题能力，提升党代表对参与决策的程序和方法的认知水平。要强化党代表的代表意识，注重让党代表在实践中增长才干，以党代表的履职业务培训为重点，增强党代表在沟通、参与、监督、示范、带动等方面的综合素质，不断提高党代表的履职能力。

三是党代表的履职管理要体现规范性。要重视对党代表的动态管理，严把先进关。实行党代表大会代表常任制，对任期内党代表资格的获得、终止、停止、辞职、罢免、补选等都要作出明确规定。一届任期内，会有一些党代表因组织关系迁出或者工作需要等原因调离同级党代表大会所属范围，需停止其执行代表职务，或有的丧失了先进性、代表性，需终止其代表资格。在党代表大会常任制的情况下，党代表出现缺额必然会影响党代表队伍的总体结构和素质，应当按照规定对缺额的党代表进行补选，以保证党代表的数量和质量。要加强对党代表的日常管理，严把评议关。通过年度党代表向选举单位党员述职、党员群众民主测评、党组织评价定档、大会通报评议结果以及党代表履职情况公示等方式，健全完善对党代表的监督制约机制，实现党代表由“荣誉感”向“责任感”转变，提高党代表履职的积极性和主动性。通过建立优秀党代表评比表彰、党代表述职评议、党外群众评议、党代表任期考核等制度，从制度和机制上确保党代表的先进性、代表性。

（三）创新党代表活动机制，保障党代表充分发挥作用

实行党代表大会常任制，一个很重要的目的就是要充分发挥党代表在闭会期间的作用，使“常任”产生“长效”。实行党代表大会代表常任制，关键在于创新党代表活动机制，核心在于发挥党代表的经常性作用。党代表的作用发挥贯穿于一届党代会的始终。要实现党代表作用发挥的连续性、经常性和有效性，必须搭建党代表作用发挥的活动平台，保障党代表充分行使各项权利。

一是拓宽党代表参与渠道，充分发挥党代表的参谋助手作用。健全并实行重大决策征求代表意见、代表提案与提议、代表调查研究、代表列席党委有关会议、代表参加重要干部推荐和民主评议等制度，落实和完善党内民主决策机制，拓宽党代表参与党内事务决策管理的渠道。通过召开座谈会、发放征求意见函等形式，听取党代表对决策部署和改革措施的意见和建议。把代表团建设作为经常性发挥党代表作用的着力点，大力拓展代表团组织党代表开展活动的空间，努力提高代表团组织党代表开展活动的质量。各代表团应经常性地组织本团党代表针对重点工作、重点项目开展视察调研，围绕地区性经济社会发展和党的建设进行建言献策。

二是拓宽党代表的监督渠道，充分发挥党代表的评议监督作用。健全并实行党代表听取和审查党委、纪委年度工作报告、党代表民主评议党委、纪委领导班子及其成员、党代表评议党委常委会工作、党代表民主评议政风行风、党代表监督评议各类公开招考和竞争上岗、党代表提案、党代表提议、年会上对新任命的党委委员、纪委委员实行党代表票决追认、党委领导班子民主生活会前征求党代表意见等制度，落实和完善党内监督约束机制，不断丰富和拓展党代表参与党内民主监督的形式和途径。要以党代表对党委决策部署及其执行落实情况的监督为着重点，探索与改进党代表的监督方式，切实增强党代表民主监督的针对性和有效性，推进党风廉政建设责任制的落实。

三是拓宽党代表联系渠道，充分发挥党代表的桥梁纽带作用。健全并实行党代表联系党员群众、党内民主恳谈、党内重大情况通报和重要工作征求意见、党代表述职评议等制度，落实和完善党内民意收集机制，畅通党代表联系党员群众和反映党员群众意愿的渠道。党代表既是党组织经常联系广大党员的纽带，也是党广泛联系各界群众的桥梁。党代表要通过调查研究、实地视察、走访询问、现场查看、听取汇报、召开座谈会、发放征求意见表、书面提出意见建议等形式，密切党组织与普通党员和人民群众的联系；通过深入了解、充分反映，让党组织准确掌握社情民意，有效避免决策失误，不断增强党组织的凝聚力、战斗力和社会影响力。