警察行政协助制度比较研究及其借鉴

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）05-0100-04

收稿日期：2015-03-04

作者简介：赵旭辉，福建省福州市公安局法制处民警，公安部改革办借调干部，西南政法大学硕士研究生，主要研究方向为诉讼法学。

行政协助制度，是指行政主体在履职过程中，遇有难以克服的障碍，向其他没有隶属关系的行政主体提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的协助，以支持请求机关依法履职的制度。国（境）外的行政协助，以警察行政协助，即警察机关向其他行政机关提供协助最为常见。

一、我国警察行政协助的现状和存在的问题

（一）警察行政协助的现状。我国的警察行政协助，涵盖文物保护、烟草专卖、矿产资源、质量监管、卫生、计生、监察、工商、银行、税收、海关、体育、城市管理等诸多领域，既有制度设计，也有实践操作。

1.不少“部门立法”为警察设定了协助义务。所谓“部门立法”，即由有关行政部门起草立法草案或修法草案，提交全国人大审议通过的法律。目前，我国有不少部门立法都为公安机关设定了协助义务。 ①

2.一些地方以“联合执法”为名组织警察参与各种非警务活动。除了“部门立法”为警察设定的协助义务，实践中，一些地方公安机关还会在当地党政领导的指令下，配合其他行政机关参与农村土地征用、拆除违章建筑、城市房屋拆迁、催缴计划生育罚款、整治流动摊贩等行政活动。

（二）警察行政协助存在的问题。我国现行的人民警察行政协助，的确便于一些地方党政领导调动警力参与各种“联合执法”。但是，随着全面推进依法治国的不断深入，让公安机关“包打天下”的传统思维与做法，越来越不适应中央关于规范警力调动使用权限和程序的要求，暴露出不少问题。

1.立法滞后、不统一、不完善，公安机关疲于应付各种“联合执法”。一是我国目前尚未出台《行政程序法》，没有对行政协助作出统一规定。《行政程序法》是规范行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限的基本法。美国、德国、日本、韩国等70多个国家及我国台湾地区都制定了统一的《行政程序法》，对包括行政协助在内的行政程序原则进行了专门规定。2001年，我国制定《行政程序法》曾被列入第十届全国人民代表大会常务委员会五年立法规划。由于种种原因，该法至今尚未出台。虽然《行政复议法》《行政处罚法》《行政许可法》等行政法律也有一些程序规定，但都无法对行政程序的基本原则、共同制度作出统一规定，也未见行政协助的有关内容。二是“部门立法”对协助过程中的事权划分、程序规定等内容语焉不详。我国现有的“部门立法”，虽然对警察行政协助进行了规定，但都过于简单，往往只强调其他行政机关可以要求公安机关协助，或者公安应当提供协助，而对具体如何协助以及协助时的责任认定、经费保障、监督救济等内容都语焉不详。这就导致实践中一些行政机关不分情形，一律要求公安机关提供协助，不仅容易浪费警力，而且也会因行政协助的程序规定不清、事权划分不明影响工作效率。三是地方立法关于行政协助的规定适用范围较窄，内容也有待完善。我国的地方性立法关于行政程序的规定，大多集中在听证与信息公开这两大领域，对行政协助着墨不多。2008年10月1日施行的《湖南省行政程序规定》明确了行政协助的4种适用情形，发生争议时的处理办法，以及行政协助的责任主体。但是，《湖南省行政程序规定》关于行政协助的制度设计仍然存在若干不足：如适用范围较窄，无法适用于国内其他地区；虽然规定了“不能提供行政协助的，应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由”，但没有明确被请求机关不能提供协助的具体理由；没有明确请求协助机关应当以何种方式提出协助请求（书面还是口头），以及协助过程中产生的费用如何承担，这些都很容易引起争议，影响工作效率。

2.地方指令缺乏法律依据，公安机关参与各种非警务活动，容易激化社会矛盾。我国地方人民政府对公安机关的人事任免和财政保障有很大的话语权。所以在实践中，一些地方党政机关在城市房屋拆迁、违章建筑拆除、农村土地征用、催缴计划生育罚款、整治流动摊贩等非警务活动中滥用警力，一些地方公安机关被动参与其中，甚至有极少数民警受利益驱动，积极参与非警务活动，以换取人事和财政上的支持。这些现象都很容易侵害群众利益，激化警民矛盾，诸如瓮安事件、孟连事件等就是十分深刻的教训。

二、国（境）外警察行政协助的成功经验

国（境）外警察普遍通过《行政程序法》《警察法》建立警察行政协助制度，规范了警力调动使用的权限和程序，产生了良好的效果，为我们提供了大量值得借鉴的经验。

（一）制定统一的《行政程序法》，对行政协助进行详细规定。美国、德国、日本、韩国等70多个国家，以及我国台湾地区都制定了《行政程序法》，对行政协助的请求条件、拒绝情形、请求形式、争议解决、责任认定、经费保障等内容进行了详细规定。

1.请求条件。德国《行政程序法》明确了请求行政协助五种情形。 ②西班牙《公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》规定，请求行政协助的条件是“提供信息、资料、文件、证明媒介和职权协助”。韩国《行政程序法》明确了请求行政协助的5个条件。 ③

2.拒绝情形。德国《行政程序法》将拒绝情形分为无须协助和禁止协助等两大类6种具体情形。 ④ ·西班牙《公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》和韩国《行政程序法》则分别规定了两种拒绝情形。 ⑤

3.请求形式。台湾地区《行政程序法》规定，除紧急情形外，提出行政协助请求应采取书面方式。

4.争议解决。德国《行政程序法》规定，被请求机关拒绝提供协助时，应当告知请求机关并说明理由。请求机关坚持要求其提供协助时，由双方的共同业务监督机关决定；若无共同业务监督机关，则由被请求机关的业务监督机关决定。

5.责任认定。德国《行政程序法》规定，行政协助的请求主体和协助主体应各自对自己的行为负责，并且由于请求主体和协助主体往往属于不同的行政系统和地域范围，故适用不同的法律依据。

6.经费保障。国（境）外关于行政协助的经费保障有两种模式。一是韩国等国家采取请求主体负担协助经费的模式；二是德国等国家采取协助主体负担协助经费的模式。我国台湾地区还规定，协助主体与请求主体在协助费用的负担金额和支付方式上难以达成共识时，由双方的共同上级机关决定。

（二）制定专门的警察法，对警察行政协助进行特别规定。德国、乌克兰、芬兰、新加坡，以及我国台湾地区的警察法，还专门明确了警察行政协助的请求条件、责任认定、请求形式、特别程序。

1.请求条件。《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》规定，当其他机关缺乏足够人力实施直接强制，或不能采用其他方法执行处分时，警察机关根据该机关的请求，应当给予行政协助。《芬兰警察法》规定提供行政协助的先决条件是，要求得到协助的机关，如果没有警察机关的支持，就无法履行其公职。台湾地区的《警察法实施细则》规定，警察的主要任务是依法维持公共秩序，保护社会安全，防止一切危害；辅助任务是在一般行政机关遇有障碍，非警察协助不足以排除，或因障碍而有妨害安宁秩序时，警察机关依法协助一般行政机关促进人民福利。

2.责任认定。《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》第二十五条规定“警察只对其执行之方法负责。其他准用职务协助之原则。职务协助之义务不受影响”。

3.请求形式。《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》规定，向警察机关提出协助申请应采取书面方式，并载明理由和法律根据。情况紧急时，可以不采取书面方式，但事后警察机关提出证实有关经过的要求时，请求机关应出具书面证明。

4.特别程序。《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》规定，警察机关提供行政协助后，应通知请求机关。在协助过程中，如果要剥夺人身自由，应得到法官的书面授权。

三、健全我国人民警察行政协助制度的必要性与可行性

笔者认为，健全我国人民警察行政协助制度的时机，目前已经成熟，不仅必要，而且可行。

（一）健全人民警察行政协助制度是我国公安机关执法实践的客观需要。当前，我国警察权被滥用的问题突出，警察疲于应付各种非警务活动，不论是人民群众还是警察自身，都迫切希望严格规范警力调动使用程序，为保障人权、解放警力提供制度支撑。

（二）健全人民警察行政协助制度是贯彻党的十八届三中、四中全会决定的具体体现。党的十八届三中、四中全会决定都对完善行政程序提出了明确要求，也为完善警察行政协助原则、规范警力调动使用程序、遏制非警务活动提供了政策依据。 ⑥因此，健全我国人民警察行政协助制度应当借此良机，抓紧落实。

（三）健全人民警察行政协助制度有试点经验和立法研究准备。如前所述，《湖南省行政程序规定》细化了行政协助的有关内容，虽然还有所不足，但毕竟为我国行政程序立法先地方、后中央的设想积累了经验，也为在全国范围内完善警察行政协助原则提供了借鉴和参考。此外，2002年至2005年，我国行政法学界先后形成了三份有影响力的《中华人民共共和国行政程序法（专家建议稿）》。虽然各稿繁简不一，但都对行政协助作出了明确规定。如，2002年9月，北京大学姜明安教授主持起草的专家建议稿，明确了行政协助的请求条件、被请求机关的拒绝情形、行政协助的争议解决机制。2004 年11月，中国政法大学应松年教授主持起草的专家建议稿，明确了行政机关之间相互提供行政协助的义务、请求条件、请求对象、被请求机关的拒绝情形及其通知义务、行政协助的责任和费用负担。2005 年2月，中国政法大学马怀德教授主持起草的专家建议稿，明确了请求提供行政协助的5种情形、被请求机关应当提供协助的法定义务、拒绝理由及其通知义务、请求形式、行政协助的争议处理及其责任承担。

四、完善我国人民警察行政协助制度的建议

健全人民警察行政协助制度，事关理顺行政机关之间的协助关系、严格依法规范行使警察权、保障公民、法人和其他组织的合法权益，应当坚持问题导向，立足我国国情警情，借鉴国（境）外先进经验做法，依法、科学、系统地加以完善。具体而言，笔者有以下四点建议。

（一）高度重视健全警察行政协助制度，将其作为加强依法行政、推进政府职能转变、理顺各级政府事权划分的重要抓手，全面统筹，科学规划。在计划经济时代，我国的法治建设尚不健全，各级政府之间、同级政府各部门之间、公安机关内部上下级与同级内设机构之间，事权划分都不十分清晰，在社会治安综合治理的过程中，往往习惯于让公安机关“包打天下”，造成警察权的滥用，产生了不少政府职能越位、缺位、错位的问题。党的十八大以来，随着全面推进依法治国、推进政府职能转变的深入开展，各级党委政府都需要全面统筹、科学规划公安机关管理职权、职责的改变，管理角色的转换，管理手段、方法及其模式的转变。在这样的大格局、大背景下，完善警察行政协助制度，可以说正当其时，呼之欲出，应当与加强依法行政，推进政府职能转变，理顺各级政府事权划分的制度设计有机结合起来，才能释放最大的制度红利，让人民群众有更多“获得感”。

（二）修改《人民警察法》，明确警察行政协助的请求条件、拒绝权利和请求形式。我国人民警察是具有武装性质的国家治安行政与刑事司法力量，其工作任务的特殊性、职责范围的广泛性，决定了人民警察与其他公务员明显不同。因此，通过修改《人民警察法》及其配套制度，对警察行政协助进行专门规定和严格限制，既符合国情警情，也能与国（境）外立法经验相衔接。考虑到我国关于警察行政协助的现有立法过于笼统，一些地方滥用警察权的问题较为突出，笔者建议修改《人民警察法》，严格限制公安机关提供行政协助的请求条件，明确其请求形式，并赋予公安机关基于正当理由拒绝提供协助的权利。具体而言，可在修改《人民警察法》时增加一条：“其他国家机关因依法履行职责的需要，请求公安机关提供协助的，公安机关应当在法定职责范围内提供协助，且以排除其履行职责的妨碍为限。除紧急情况外，请求协助的机关应当提出书面申请。不予协助的，公安机关应当书面说明理由”。

（三）通过地方立法以及与《人民警察法》配套的部门规章，细化警察行政协助的拒绝理由、特别程序。由于我国各地经济发展水平和社会治安形势千差万别、悬殊较大，为了兼顾立法的稳定性与灵活性，《人民警察法》也不宜对警察行政协助制度规定过细。因此，对公安机关拒绝提供行政协助的具体理由，以及在提供行政协助时可能需要使用武器警械、采取强制措施的特别规定，建议先由各地根据警务实践通过地方立法进行规定，时机成熟时，上升为与《人民警察法》配套的部门规章，以保证修法的严肃性和上下级文件的有机衔接。

（四）全国人大及时出台《行政程序法》，或者由国务院先行制定专门条例，对行政协助的争议解决、责任认定、经费保障等内容进行统一规定。考虑到警察行政协助的争议解决、责任认定、经费保障等问题更加具有综合性、全局性，由请求机关与被请求机关的共同上级机关处理更为妥当，因此，笔者建议由全国人大出台统一的《行政程序法》，或者由国务院出台行政法规对行政协助作出统一规定，公安机关在提供行政协助时，涉及争议解决、责任认定、经费保障的问题，依照统一的行政程序法律法规进行处理。

注释：

①如，《文物保护法》第32条、《监察法》第22条、《海关法》第12条、《传染病防治法》第39条、《消费者权益保护法》第52条、《矿产资源法》第48条、《烟草专卖法》第41条等。此外，《税收征收管理法》第5条虽然没有直接规定公安机关应当协助，但在实践中，地方党政领导也时常依据该条，指令公安机关协助从事征收税款等行政任务。

②一是因法定原因，不能亲自完成公务；二是因事实原因，尤其缺少所必须的人力和物力，而不能完成公务；三是不具备且不能调查获得为完成某一任务所需的知识；四是被请求机关拥有完成公务所需的书证或其他证据；五是完成任务所需的费用，比由被请求机关完成任务所需的费用更高。

③一是法律上的理由，单独执行职务确有困难；二是人员、设备不足等事实上的理由,单独执行职务有困难；三是需要得到其他行政机关所属专门机构的协助；四是执行职务必须要其他行政机关所管理的文书、统计资料等行政资料；五是其他行政机关提供协助将显著地提高工作效能。

④其中，无须协助的情形有三种：一是有比被请求机关提供协助的效能更高的机关。二是被请求机关提供协助的付出大于收益。三是被请求机关提供协助将严重妨碍自身履职。禁止协助的情形也有三种：一是因法定原因，被请求机关不得提供协助；二是提供协助会严重损害国家利益；三是请求提供的信息、证据等相关资料涉密。

⑤西班牙《公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》规定被请求协助的单位不具备提供协助的能力，或者提供协助将严重损害其利益、妨害其自身职能的行使，可以拒绝提供协助。韩国《行政程序法》规定的拒绝情形，一是有明显理由认为被请求机关以外的行政机关能够提供更为有效的协助；二是有明显理由认为提供协助明显阻碍被请求机关依法履行职务。

⑥党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法”。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职”。