谈治理理论在犯罪控制中的应用

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）05-0071-04

收稿日期：2015-05-09

作者简介：王玉宝，西南政法大学刑事侦查学院副教授，主要从事警察行政研究；殷明凯，该校刑事侦查学院2014级硕士研究生；罗丹，该校刑事侦查学院2014级硕士研究生。

一、治理理论

治理理论是一个体系概念，它包含政治权力系统的国家治理、社会组织系统的社会治理、市场经济系统的市场治理，这体现出治理理论系统的层次性。治理理论提出，治理要具有合法性、责任性、协作性、效能性，并由治理制度、治理组织、治理方式等要素表现出来，治理的最终追求是“善治”，即国家与社会组织、公民个人的良好合作，共同管理，实现社会公共利益的最大化。党的十八届三中全会提出全面推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。这一目标的提出，将治理理论推向新的高度，需要我们深入理解治理理论的内涵。治理区别于管理和统治，而治理又是从管理和统治发展而来。管理和统治强调的是一方主体强制性的命令、指示的下达，其依据就是强制性的法律，其他主体只能服从和接受，而治理强调主体的多元化，多主体之间的协作沟通，共同处理社会公共事务，它的依据除法律以外还包括非强制性的约定，“少一些统治，多一些治理”的价值追求也是当前政治变革的基本特征。

“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的政治制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。” [1]治理理论这一概念是由政治学家和管理学家提出的，在社会和市场管理的资源配置过程中，由于逐渐出现“市场失效”和“政府失效”，因此，不得不寻求新的路径来改变现状。

亚当·斯密相信“管得最少的政府是最好的政府”，政府充当的角色就是“守夜人”，市场调控是最主要的资源配置方式。20世纪的第一次经济危机将“市场失效”的真相和事实完全暴露出来，由此宣告完全“自由放任”市场调节模式的破产。人们认识到政府干预经济发展和参与社会公共事务管理是解决市场失效的有效措施，因此，伴随着凯恩斯主义的干预政策影响，国家政府的权力扩张，管理范围涉及到社会生活的各个方面，政府对各种社会事务进行干预。政府失效根源于政府干预社会事务过程中职能无限扩张，而服务水平差、服务效率低，财政危机规模巨大，引起全国人民的不满和不信任，管理危机随之产生。

如何让资源配置达到最佳是20世纪70年代西方各国政府进行政府管理改革运动主要考虑的问题。一些国家在公共服务领域引入市场机制，采用工商业的管理方式，构建企业型政府治理公共事务，改变“全能政府”的职能，拓宽政府行政管理的视野。到20世纪90年代，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家政府协调的失败”。 ①

二、犯罪治理

犯罪治理虽然在学界是一个使用频率很高的词汇，但是，关于犯罪治理还没有一个公认的概念，不同的学者有不同的观点。有学者指出，犯罪治理是指人类有组织地对刑事犯罪和社会越轨行为进行打击、控制和预防的应对措施、策略和实践。一般来说，犯罪治理表现为运用政府和非政府力量解决犯罪问题，且犯罪治理是一个过程，是动态的，是一种联合行动。笔者认为，犯罪治理是指政府专门警察力量与非政府社会组织联合，共同行动，发现犯罪发生的社会和个人根源，从而在此基础上进行犯罪预警预控预防，最终达到减少犯罪现象发生目的的工作系统。犯罪治理具有参与主体多元化、治理手段多样性、治理过程长期性、治理效果有效性等特点。

三、治理理论引入犯罪控制领域的必要性和可行性分析

（一）当今社会转型的基本态势表明引入治理理论的必要性。我国当前正处于社会转型时期，经济社会的快速发展，各种社会矛盾凸显，社会治安形势不容乐观，我国传统的国家一元化主体进行犯罪控制的模式，即政府专门警察力量进行预防、打击、控制犯罪的模式遭遇挑战，动员全社会的力量，建立日常化、长效化的控制机制，国家与社会合力进行治理理应成为当前犯罪控制的主导模式。

（二）治理理念的确立意味着犯罪控制中社会参与的必要性。犯罪控制论理念与犯罪消灭论理念相对立，犯罪控制论认识到犯罪不可能被消灭和犯罪的产生和发展基于国家和社会的产生和发展的基本规律。犯罪控制就是控制、阻止犯罪的发生，是以犯罪无法消灭为前提，也是一种不得已的理性选择。在犯罪消灭论中，犯罪主体只有国家专门警察力量，政府在打击处理犯罪中处于一元化的主体地位，而犯罪控制治理理念中，犯罪来源于社会发展过程，治理犯罪也要立足于社会，因此，治理的主体就不能局限于国家，而需要社会各方面力量的参与。这种治理主体应当包括政府专门警察力量、民间组织、非营利性组织、行业协会、志愿者服务组织、保安组织、社区互助组织与社会普通个人，他们之间通过专门力量牵头协调，相互协商，共同进行犯罪治理。

犯罪控制实践证明，仅凭单一的国家专门警察力量，不足以控制犯罪，要想将犯罪控制在社会的容忍度以内，就需要多元化社会力量的介入，形成多元化犯罪控制机制。当前，我国进行犯罪控制的社会参与力量表现在几个方面：社区警务、借鉴市场化运行机制的治安承包以及保安行业等等。

（三）社会物质和精神的进步使治理理论的引入成为可能。当前，我国政府逐渐放权社会，致力于进行行政体制改革、职能转变和服务型政府的建设，与此同时，公民社会责任意识逐渐增强，民主法治进程不断推进，建设平安社会环境的呼声渐高；公民权利意识增强，对于涉及公共事务和个人隐私方面的事务，要求打破国家权力垄断，尤其在犯罪控制领域，主张成为犯罪治理的参与者和打击犯罪的监督者。犯罪治理所需要的条件已经基本具备，犯罪治理已经经过初步的探索和实践。

综上，整合政府与市场、社会的资源，政府、市场、社会协同合作应对犯罪问题理应成为新时期中国控制犯罪的基本模式。 ②

四、犯罪控制领域中治理理论的内涵

（一）相关理论。

1.法律治理论。法治的概念由来已久，古希腊亚里士多德所定义的法治包括了两重涵义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。” [2]该理论结合了立法、司法、执法三个方面的要素，致力于达到法治的目的，强调加强和改进刑事立法和刑事司法，在侦查、起诉、审判和矫正等各个环节采取有力措施以减少和预防犯罪的发生。法律治理论强调法治的重要性，但有其弊端。意大利刑法学家贝卡利亚最早提出刑罚威吓模式，即以犯罪人的意志自由为前提，根据趋利避害的功利原则，犯罪遏制手段是遏制导致犯罪的心理。有学者阐述了我国犯罪控制中的治理思想的转变：由刑事威吓到社会防卫的转变，以及将两者结合应用于犯罪控制。 [3]

2.社会治理论。社会治理论强调采用改进和完善社会环境和社会体制，消除各种诱发犯罪的因素的方法来达到治理犯罪的目的。情境犯罪预防就是通过增加实施犯罪行为的难度和犯罪的风险，减少犯罪收益、减少犯罪行为实施的机会来达到预防犯罪的目的。社会治理论包括很多主张，其中影响较大的有宣传教育、公众参与、技术防范、行为防范和综合治理等。其中，行为防范主张者认为，如果能够有效消除导致犯罪发生的原因，就可以遏制犯罪行为的发生。 [4]综合治理主张者认为，犯罪是多种多样的原因相互作用的结果，因而必须针对犯罪产生的原因，从系统论的观点出发进行犯罪预防。 [5]

3.个体治理论。个体治理论从违法犯罪的实施者着眼，认为由于犯罪人在需求、性格、动机、人生观等方面容易受到社会不良因素的诱导，因此，应针对这些方面进行改造和引导，消除或减少个人与社会不相适应的情况，达到预防犯罪的目的。

总而言之，犯罪治理的本质就在于：通过研究犯罪产生的原因，综合运用法律、社会、经济、政治、文化等多种手段，促使国家专门警察力量、社会各组织各负其责，在相应的领域内努力排除各种诱发犯罪的社会因素和个人因素，最大可能、最大限度地预防犯罪，从而达到治理犯罪的目的。

（二）犯罪控制领域内治理理论应当具备的基本要素和内容。犯罪控制领域的治理理论也就是犯罪治理理论的产生，是传统犯罪控制体系向现代犯罪治理体系转变的结果。犯罪治理要达到善治的目的，必须具备以下基本要素和基本内容。

1.基本要素。

（1）犯罪控制主体多元化。治理理论要求主体多元化，在犯罪控制领域引入治理理论，当然要汲取其合理内核。犯罪控制主体要包含两个方面的主体要素：一方面是代表国家正式力量的警察系统，另一方面是社会非正式力量，如保安公司及社会自治组织等。其中第三方警务是比较成功的模式。该模式主张联合多元主体进行犯罪控制：警察部门通过说服或者强制各种社会组织或非犯罪人，如廉租房管理机构、业主、卫生与建筑监督员以及企业负责人共同担负起预防犯罪和减少犯罪的职责。在这一模式中，警察部门的主要职责不仅仅是处理各种犯罪问题，还要负责任命管辖区域内的犯罪控制监管人员，物建社会秩序维护人员，通过指导这些人开展工作，加强监管者或秩序维护者的责任，防止监管失效。

（2）犯罪控制主体之间形成合作机制。当犯罪控制主体多元化的问题解决之后，接下来就需要在各主体之间进行整合，形成有效的合作机制。在整合的过程中，犯罪控制的多元主体之间存在一定的权力依赖。这里的权力依赖有三层含义：一是犯罪控制的主体必须依靠参与治理的其他组织；二是犯罪控制主体之间不仅进行资源的交换，同时也要制定协商的行动规则；三是参与主体之间的关系为合力协作的伙伴关系，而不是领导与被领导的关系。在犯罪预防、打击和控制中，包括警察在内的任何一个治理主体都不可能独自解决问题，而是要借助于其他组织的资源和合作关系。警察工作的重点除了针对具体的个案进行违法犯罪打击，处理好重大违法和刑事案件外，还要为犯罪治理系统的良好运行进行制度设计，协调各治理主体之间的工作，形成犯罪预防打击责任的社会化，促使各主体共同追求犯罪治理的共同目标。

（3）治理范围具有广泛性。犯罪治理从时空范围上看，包括事前对容易引发犯罪的潜在因素进行预防、预警和犯罪预控以及犯罪后的恢复总结；从治理的对象来看，既包括犯罪和社会越轨行为，也包括对权力机构和治理主体的制衡和约束，还包括对犯罪人和潜在犯罪人的治理，对被害人和潜在被害人的保护等。另外，对于社会上有损公序良俗的丑恶现象，如吸毒、卖淫嫖娼等不良行为也要加以严格管控。

（4）治理手段应当多样化和社会化。犯罪治理的手段多样化和社会化表现在法律和社会两个方面：法律方面指行政、刑事法律手段的运用；社会方面指广泛的社会控制手段的综合运用，包括政治、经济、文化等手段。其中既包括法律赋予的强制性手段，也包括说服、教育、示范、劝告、建议等非强制性手段。

（5）治理系统应当层次丰富。犯罪治理系统包括多层次的治理内容：对具体犯罪和个别犯罪的具体处遇， ③对整体犯罪现象的预防和对特定犯罪亚群体以及机会犯罪人的控制；行政、刑事法律治理和社会治理；整体治理和分类治理；一般治理和特殊治理；针对犯罪的治理和针对被害的治理；重点地区的治理和规范化地区的治理；重点人群的治理和一般公众的治理；特种行业治理和普通行业治理。通过多层次多方面的统筹治理，疏堵结合，形成犯罪网格化治理系统。

2.基本内容。根据犯罪治理理论的基本要素，我们可以得出犯罪治理的基本理念和指导思想是“综合治理”。 ④违法犯罪现象的治理不能单纯依靠强制力，这也体现出治理理论的理性色彩。犯罪治理的思想内涵是，以维护社会公共利益为出发点，致力于解决引发违法犯罪的社会矛盾问题，借助多元的主体、民主的环境、多样的方法，进行犯罪预警预防预控，遏制和防范违法犯罪的发生。

（1）犯罪治理应在两个基本点上进行。一方面，物质文明建设与精神文明建设相结合；另一方面，治本与治标相结合。

（2）犯罪治理应动员全社会的力量。犯罪存在于社会的各个方面、各个阶层，每个与外界有联系的个人、组织，都面临着受犯罪侵害的风险，所以，必须将各行各业、各个阶层的人都调动起来，协调警察部门、企事业单位、基层社区、保安组织等，共同开展犯罪防范治理。

（3）犯罪治理应采用多种方法和措施。以公安部门负责为原则，同时，公安机关要切实贯彻群众路线；政府其他部门各尽其责，形成合力；社区做好基层基础工作，建立健全社会问题发现机制；社会行业协会发挥监督、沟通作用，通过警民合作，不断探索实践符合中国国情和犯罪预防一般规律的预防犯罪途径。

五、犯罪治理理论的延伸：警务社会化

犯罪治理理念要求警务工作的社会化发展，警务社会化已成为犯罪治理理论的延伸。

（一）警务社会化的特点。

1.警务社会化与经济社会发展相适应。警务社会化与警务专门化相对。警务专门化强调警务工作主体的一元化，而警务社会化则主张打破政府部门对警务工作的垄断。警务社会化的重点在于“从以警察为主体转变为以社会为主体，强调以全社会的力量来维持社会安定和法律秩序，重视警察组织与社会各部分之间的相互理解、协调与合作”。 [6]在这个方面，英国学者罗伯特·雷纳清晰地表述了警察与警务的存在关系：警务无处不在，每个社会都需要，而警察并不是每个社会都存在，警察对犯罪率不起决定性作用。因此，社会力量会取代警察的相应职能，社会化的警务工作更能体现违法犯罪的治理效应。

2.警务社会化强调警察与公众的合作关系。在这里，警务演变成一种社会警务、社区警务，其核心内容就是警察与社会成员的互相合作。警务理论中的破窗理论、问题导向警务理论等就是警察依靠社会公众共同维护社会治安实践的升华。从这个层面上讲，社区警务战略推动了警务社会化。

（二）我国警务社会化的发展。社区警务战略推崇警务发展历史上的“自我警务、人人皆警”警务模式，警察是社会大众的公仆，警察回归社会，警务行动提前，发展社会力量，这正是警务社会化的表现。在我国，犯罪治理领域的警务社会化发展需要做好以下几个方面。

1.警务社会化需要政治保证和组织保障。警务社会化要有党委的坚强领导和政府的大力支持。我国政治社会现状要求警务工作必须置于党的领导之下。只有坚持党的领导，才能为犯罪治理组织、协调与调动最广大的社会力量。此外，只有依靠党委、政府才能统筹各方资源，明确各方职责，达到密切配合、合力治理的效果。

2.警务社会化要做到社会协同。违法犯罪的治理需要行政、社会组织、企事业单位、行业协会和公民个人的共同参与，全社会的协同合作。应以警察的警务工作带动社会力量参与违法犯罪防范，要保证警务工作的公开、公平、公正，通过民主化的形式推出各项治理措施，促进全民协同进行犯罪治理。

3.警务社会化需要社会非政府力量的支持和参与。 [7]预防、控制各种违法犯罪，维护社会的正常秩序，是一项需要动员全社会力量的系统性工程。治理效果的达成，社会秩序的稳定，最终也落实到人民群众的生命健康财产权益的保护。因此，犯罪治理得之于民、惠之于民。应组织保安行业、志愿者组织等非政府力量参与警务工作，吸引民间资本的投入，不断优化犯罪治理社会环境，推动警务社会化的发展。

注释：

①鲍勃·杰索普、漆芜:《治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》（中文版），1999年第1期，第31-48页。

②黄石：《治理视域下的犯罪控制》，《江汉评论》2012年第6期。

③犯罪处遇是指国家和社会处置犯罪和对犯罪人的政策、措施和方法及其作用过程的总称。它既指对犯罪人采取一定措施加以处理，又指在处理犯罪人时的具体过程和方法。

④我国在1976年《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》中首次提出“综合治理”。