试析中国实行“高薪养廉”的不可能性

陈贝贝

(华东政法大学 上海 201620)

一、高薪养廉的概况

腐败随着国家的产生而产生，表现为国家工作人员利用公权力谋取私人利益，其会带来国家合法性丧失、扰乱市场秩序等一系列恶果。高薪养廉作为解决腐败的措施之一，意在通过高薪金来杜绝腐败以达到政治昌明的效果。

对于高薪能否养廉，一些国家和地区似乎有一些成功的尝试，如亚洲的日本、新加坡、香港，欧洲的瑞士、芬兰等，其中新加坡是公认最成功的例子。中国学者则对此制度争议颇多，争议的焦点在于:对高薪养廉没有明确的定义以及若实行高薪养廉则庞大的公务员队伍将成为中国财政的严重负担等。本文通过对新加坡反腐经验的探讨，从中国政治现状出发，论证高薪养廉在中国的不可能性。

二、新加坡的反腐经验

(一)采用“高薪+高福利+中央公积金”的反腐模式

新加坡的公务员始终属于社会高收入阶层，新加坡总理的年薪高达150 万新元，内阁部长的收入水平是美国的4 倍、日本的2 倍，而普通公务员的年薪在8—9 万新元之间。并且随着经济形势的发展，政府每年都会对公务员的工资进行重新调整，以保证工资机制与市场挂钩，确保政府的廉洁高效和竞争力。

除此之外，政府公务员除固定工资之外，其津贴和福利待遇也是非常高的，包括超时工作津贴、交通津贴、医疗保健方面的照顾、购买住房和装修及购置汽车的专项优惠贷款、参加进修和培训的专项基金等。

同时，新加坡《中央公积金制度》规定，公务员每月个人缴纳工资的20%，国家出资20%，存入个人账号，工龄越长，公积金越多。新加坡高级公务员退休时公积金可高达80—90 万新元，但前提是不得贪污，一旦贪污一切都化为乌有，这成为政府高薪养廉的强大后盾。

(二)建立独立的廉政机构

类似于香港的廉政公署，新加坡的廉政公署直接隶属于国家最高领导人，不受其他任何政府部门管辖，公署领导人由国家最高领导人任命，直接向国家最高领导人负责，在廉政调查中拥有独立的权限和威信，能独立开展活动，广泛接受居民举报。

(三)制定完善的公务员法规

《公务员行为守则》和《反贪污法》是新加坡最重要的廉政法规，对公务员从生活、工作各个方面进行了详细的规定。比如:上级官员不准向下级借钱，任何官员借钱给人不得收取利息;不得利用官方资讯或其地位牟取个人私利等等。一旦官员贪污腐败，其惩治是及其严厉的，哪怕接受一根香烟都是违法的，都要被判刑。

(四)精英主义的分配方式

新加坡社会文化中有着很强的精英主义，社会对精英较高的收入有着广泛的认同，认为有才能的人出任官员则无后顾之忧，这也保证了官员持续着很高的荣誉感和社会责任感，有效地避免了腐败现象的产生。

综上所述，新加坡的“高薪养廉”是建立在一定的社会基础之上的，其实现不仅有赖于一系列配套措施，更有赖于其发达市场经济下的精英主义。这为在中国现行社会土壤下探讨高薪养廉是否具备可行性提供了思路。

三、中国实行高薪养廉的不可能性分析

(一)制度准备缺位

中国尚不具备高薪养廉所需的制度，试想:若没有廉政的意识，高薪何用?若没有配套的立法、监督机制，高薪只能独自走在风口浪尖，最终成为空谈;若无高薪养廉的经济基础，高薪养廉又岂能站稳脚跟?

1.廉政教育制度不完善。毛泽东曾经明确指出，解决党内腐败问题，首要的是教育。邓小平、江泽民等国家领导人都对廉政教育给予了高度的评价。但目前我国廉政教育存在诸多问题。一是教育内容理想化，缺乏操作性。树立的典型人物事迹较理想化，在普通公务员中缺乏可操作性。应注意宣传普通国家公职人员都可能触及的人物、事迹，发生于身边的微人物、微事迹才更有引导与警醒作用。二是教育方法简单，缺乏有效性。目前廉政教育很多停留在读书、看录像、上课等传统层面上，很多国家公务人员将之看成是工作任务，缺乏学习的主动性，这使得廉政教育事倍功半。应秉持理论学习与实践相结合的原则，切实开展廉政教育。三是教育考核缺失，缺乏贯彻性。廉政教育往往收不到其想要的结果，一定程度上因为缺乏对教育后的考核。没有考核作为后盾，教育精神就难以得到落实，产生“集中教育就是给公职人员提供人际交往的平台”的结果。

2.立法、监督机制欠缺。首先，立法机制欠缺。以“双规”为例，双规是党内处罚的一种，实际上，由于党内处罚较法律轻、党内人士相互遮掩、党内求情、党内处罚不公开等现象的存在，这种方式一定程度上助长了公职人员的腐败风气。只有完善立法，将腐败问题纳入法治框架，才能有效遏止腐败出现。其次，对腐败的监督不到位。目前腐败出现高官化、巨腐化、群体化、国际化、新型化、隐蔽化等特点，对其监督打击愈发困难，一个完善的、全方位的监督机制有待确立。最后，由“成本—收益”理论可知，一个人腐败的成本越高，其腐败的可能性就越小，这说明提高腐败成本可以为政府打击腐败提供一个有效地方法，具体为:完善立法、加强监督、执法必严。

3.分配方式不允许。新加坡之所以能够做到高薪养廉，有赖于其“精英主义的分配方式”，而中国只是在近30年来才采用市场经济模式，现代化程度较低，一定程度上倾向于平均主义，暂不具备高薪养廉的基础。

(二)思想准备缺位

一定的制度要与一定的社会思想水平相适应，而中国目前还不具备高薪养廉的思想土壤。

1.缺乏高度发达的国民素质，缺少薪高则廉的自觉性。新加坡高薪养廉的成功与其较高的国民素质不无关系，从其基层大量志愿者的涌出即可看出。而中国正处于社会主义初级阶段，国民素质尚不高薪养廉有待长久酝酿。

2.缺少基于人生价值实现的“职业观”。类似于美国等许多国家，公务员的薪资水平是参照私营企业同等工作性质的职工薪资，薪资水平不算高，却甚少听到其涨工资的诉求，这是由于在他们看来，公务员更像是一种实现人生价值的途径，是伦理层面的问题，而不是挣钱的工具。与之相比，中国历来倡导俯首甘为孺子牛的职业观。

(三)中国不具备“高薪养廉”的国情

高薪养廉的推行要求具备一定的社会条件:工作思想、薪金制度、国家状况等，而中国的国情还远远达不到。

1.人是追求利益最大化的“经济人”。首先，在金钱主导的“职业观”下，“经济人”对于金钱的渴求是无止境的，当低层次的薪资得到满足后人们就会产生对高层次薪资的需求，这体现出高薪是个相对、螺旋上升的概念，高薪永远无法满足。

其次，有权力就有腐败，当权者拥有权力，在资源配置过程中，为寻求其利益最大化，难免进行寻租，进行贪污腐败，这是高薪也不能阻止的社会规律。真正有效可行的是合理规制权力，防止其滥用。

2.薪水梯度难以形成。首先，养老金双轨制中，公务员福利待遇高于公民而引起公民不满，且社会养老问题频出，可看出，提高公务员薪资水平，而不提高广大公民的薪资水平，形成薪水梯度，必会拉大国家贫富差距，导致公民不满，激化社会矛盾。其次，倘若社会范围内，广泛提高薪资水平，则会出现“普遍高薪”=“低薪”现象，没有薪水梯度，导致激励效果下降，收不到养廉的效果。

3.中国央地关系特殊。中国是“empire”式国家，地方政府机关省、县、乡三级制和省、市、县、乡四级制同时并存，中央与地方实行分税制，财权事权关系复杂，对官员的管理不直接，且公民参与有限，对官员的监督不到位，不利于推行高薪养廉;新加坡是“city state”式国家，不存在复杂的央地关系，政府对基层的控制力强，对官员管理到位，且能直接深入社区，存在广泛的公民参与，对官员的监督更加直接，有利于高薪养廉政策的执行。

(四)财政支付能力有限

财政是以政府为主体的分配活动，也就是通过政府的收支活动，通过征税、举债以及收取各种规费、使用费等途径集中一部分社会资源，用以实现政府职能和满足社会公共需要的经济活动。中国的财政应秉持“取之于民，用之于民”的原则，只有加大对公共财政的投入，提供完备的公共服务才能提高政府合法性，才能有利于社会主义和谐社会的实现，才能实现社会的稳定。

1.庞大的公务员队伍将成为财政负担。据统计，中国公务员占全国人口比例约为3%，平均每100 个人中有3 个公务员，如此庞大的公务员队伍若高薪由政府负担，这必将成为政府沉重的负担。

2.政府机构膨胀将把财政引入输出漩涡。帕金森冗员增加原理指出:官员数量增加与工作量并无关系，而是由两个源动因造成的。每一个官员都希望增加部属而不是对手;官员们彼此为对方制造工作。因此，政府机构总是趋于膨胀，导致机构重叠、人浮于事、互相扯皮、效率低下，使其处于“膨胀-精简-再膨胀-再精简……”的怪圈中，中国政府七次机构改革也可以很好地证明了这一点。基于政府膨胀现象的存在，政府在养公务员上的财政支出已经逐年增加，倘若高薪下再逐年增加，政府财政将无法负担。中央党校研究室副主任周天勇在其一本专门计算人员膨胀和财政支出比例的书中指出，2007年我们政府供养人员的支出比例是全部实际支出比例的44%左右。如此大的财政负担，使高薪困难重重。

3.财政收益最大化要求政府加大对公共物品的投入。中国的政府财政应发挥资源配置、收入分配、经济稳定发展等职能，其根本在于弥补市场失灵，提供市场所不能提供的公共物品，如福利制度、基础设施建设等，而不在于将大量的资金投入公务员的管理中，致使冗员吃空财政预算、补贴。公务员的高薪会导致财政对公共物品的支付力不足，无法达到财政收益最大化。

四、中国反腐的对策建议

(一)寻求有效激励廉政的途径

由郝茨伯格双因素理论可以看出，工资乃是工作中的保健因素，工资低必会导致职员的不满，但是工资高不一定起到激励作用。应该寻求其他一些激励因素来鼓励公务员廉政。如:提高廉政的福利待遇、加大对廉政官员的提拔力度等。

(二)完善立法，加强打击力度

一方面完善相关立法，将腐败纳入法治框架内，使贪污腐败有法可循，避免利用法律漏洞为所欲为。另一方面，提高官员腐败的成本，一经查处，严惩不贷，对公务员形成震慑，使其承担不起腐败的后果而选择廉政，进而获得美名。

(三)加强廉政教育与思想教育

采用行之有效的方法加强廉政教育，注重教育内容的实际化、教育方法的多元化、教育考核的落实性，不断改进廉政教育机制。

树立价值实现的“职业观”，国家公务员身份更多的是一种荣誉、一种人生高度，不能沦为赚钱的工具，不能成为谋取灰色收入的手段。

五、总结

关注腐败问题的国际非政府组织“透明国际”公布的《2013年全球清廉指数》(即贪腐印象指数)报告中，中国在排行榜上名列80 名，并指出中国评分连续三年上升。这体现出近三年来中国的反腐工作收效颇丰，“八项规定”、“反四风”、行政单位公开“三公经费”等让中国公民切实感受到国家反腐的决心。由此可以看到，中国反腐的成功，与高薪养廉毫无关系，是严抓狠打的结果。这就证明，高薪养廉并不是反腐的必要条件。

因此，一方面，中国制度准备的缺位、思想准备的缺位、“高薪”本身存在的问题和财政支付能力有限等原因的存在并没有为高薪养廉提供一个合适的社会土壤，在中国强制推行高薪养廉难免会导致其畸形发展、造成社会动荡不安等后果。更何况在王岐山书记的领导下，中国的反腐正进入了一个新阶段，反腐新尝试取得了巨大的胜利，高薪养廉并不必要实施。

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