混合所有制经济发展与法治中国建设

张 亮

混合所有制经济发展与法治中国建设

张 亮

发展混合所有制是实现各种所有制资本共同发展的有效途径。党的十八届三中全会提出，“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。” 但是，推进混合所有制的实践中，仍然面临着很多问题，制约着这一制度功能的发挥。其中，法治建设不健全就是其中重要的因素之一。当前如何通过法治建设，强化法律支持，保障混合所有制经济健康发展是关乎混合所有制改革顺利推进的根本因素之一。

混合所有制经济发展的制度基础是法治

（一） 法治中国建设的主要内涵、基本要求及其重要意义

通俗而言，法治中国是指法治是中国整个国家运行的基础，是从事各项活动的基本准则，国

家、政府和社会各项事务均在法治框架之下运行。建设法治中国，是自党的十五大确立依法治国的基本方略，总结长期以来，特别是党的十一届三中全会以来我国社会主义法治建设的实践基础上，在中国特色社会主义发展的新时期，习近平总书记代表党中央提出的一个新的法治建设目标。它是集依法治国、依法执政、依法行政和法治国家、法治政府和法治社会于一体的新要求。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确将“推进法治中国建设”确立为我国新时期法治建设的新目标，进一步提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对社会主义法治建设做出了更为具体的部署，提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针，科学立法是法治中国建设的前提，严格执法是法治中国建设的关键，公正司法是法治中国建设的保障，全民守法是法治中国建设的基础。

一是推进法治中国建设是实现全面建成小康社会的重要内容。党的十八报告提出了到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，在对这一目标的具体要求中，明确提出了依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。因此，推进法治中国建设是全面建成小康社会的应有之义。

二是推进法治中国建设是全面深化各方面改革的基本方向和法治保障。党的十八届三中全会对全面深化改革的重大问题进行了详细的部署，提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，而推进法治中国建设，提升依法治国能力，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，由此十八届三中全会在部署全面深化改革的若干重大问题时，独立成篇地提出了推进法治中国建设任务，并做了明确部署。

三是推进法治中国建设是全面提升党的执政能力和执政水平的必然要求。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“党的执政能力，就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。”可以看出，培养和提高党员干部尤其是领导干部运用法治思维、法治方式治国理政的能力，是关系加强党的执政能力建设和领导干部执政水平的一项极为关键的重要工作。同时，如前所述，推进法治中国建设，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府和法治社会一体建设，而这正是提升党的执政能力和执政水平的重要要求。

（二）法治建设对混合所有制发展的重要意义

一是法治建设要求的科学立法为混合所有制经济改革提供法律基础。习近平总书记曾指出，凡属重大改革都要于法有据。要推进混合所有制改革，必须有与之相适应的法律和政策支持。到2010年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。 但是，混合所有经济的发展仍然面临着规则不完善的问题，仍然需要加强相关的法律建设，为公有资本与非公有资本的融合发展提供法律基础。

二是法治建设要求的法治政府与依法行政以及公正司法将为混合所有制经济发展提供重要保障。法律的制定与完善是第一步，法律的落实将更为重要，法的生命在于被赋予真正意义上的实施。2010年10月10日，国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）指出：“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。”混合所有制经济是“公有资本与非公有资本的融合”，既有国有资本流失的担心，同时非公资本也有资本被吃的顾虑，混合所有制的发展不仅仅在于有无法律，也决定于这些法律能否得以真正意义上的实施，取决于这些法律能否通过执法和司法过程真正发挥作用。当前在一定范围内一定程度上存在的“全面立法、普遍违法、选择执法”的现状，即使在法律建设较为健全的情况下，非公资本的忧虑仍然难以消除，通过法治中国建设，真正消除“权大于法、言大于法、领导大于法”的现象，从根本上消除非公资本参与混合所有制的顾虑，将是混合所有制经济发展的重要环节。

三是法治中国建设所要求的法治思维和全民守法将为混合所有制经济发展奠定社会基础。公有资本与非公资本的混合，主要是在法律的框架下，通过一定的契约形式来体现，双方都对另一方的履约预期大打折扣，特别是非公资本由于历史原因，处于相对弱势的地位，对履约的担心更为严重，影响最终的谈判协议的达成。通过法治中国建设，形成全民守法的社会氛围，养成遵纪守法、依法办事、依法维权的习惯，推动全社会树立法治意识，将为混合所有制经济发展奠定更为坚实的社会基础。

混合所有制经济发展与法治建设不健全的矛盾分析

首先，保障资本公平竞争的法律法规制度不完善，影响各种资本参与的积极性。在推进混合所有制经济发展中，面临的一个重要问题就是民营资本参与的积极性不高。在现有的制度框架下，民营企业和民营资本的忧虑便是，民营经济是否能在现有法律框架的保护下，和国有经济享有真正平等的权利？如果民营资本对参与混合经济的未来没有一个较为准确的把握，民营资本面临的问题主要表现为：一是随时处于资本被吃的担心，自己的产权得不到有效保护，二是担心限制准入的问题。民营企业在市场准入方面从禁止到“被允许”，从“被允许”到逐步扩大，投资环境有了较大改善，投资领域也得到逐步开放，但是从实际发展现状来看，某些行业、产业和市场对民营经济开放的制度性障碍并未从根本上消除。针对民间资本投资的壁垒仍然大量存在，即使在已经开放的领域，地方或者部门保护主义、行政审批难、出口商品难获得经营配额许可证等非制度性因素为民营企业市场准入设置了诸多障碍，根据中国社会科学院民营经济研究中心2012年对754家民营企业的调查显示，620家认为民企在市场准入方面存在不公平待遇，约占82.23%。三是担心政策朝令夕改，今天准许进入，明天可能面临随时被踢出局的危险，资本的收益权得不到充分保障，无法与国有资本公平分享投资的收益。

其次，混合所有制经济发展直接相关的法律尚需统一设计与细化。法律的实施细则直接关乎混合所有制推进的效果。在以前推进混合所有制经济发展过程中，在宪法的指导下，不同部门确立了一些相关的制度，但较为零散，并且很多混合所有制经济的具体制度安排主要散布于一系列立法解释、司法解释以及部门规章、地方法规之中。目前存在的问题，既有法律实施规则尚需细化和统一设计的问题，也有一些法律存在过时，或相互间冲突矛盾的情况，需要及时清理的问题。根据中国社会科学院民营经济中心课题组2015年的调查显示，在针对“在混合所有制改革中面临的最严峻法律挑战”的问题，回收的569份有效问卷中，88%将“法律规则不明确”作为选择之一。

第三，如何在法制规则的前提下，构建合理的治理机制，激励民间资本参与混合所有制发展。国有企业和民营企业具有不同的治理机制和决策模式，在成立混合所有制企业以后，势必面临着治理方面的冲突，如果混合之后的企业没有相应的实质性管理，构建的董事会、监事会仅仅是名义上的，只是走走过场，参股进来的民间资本只有分红权、没有话语权，甚至还是政企不分，那么民间资本的注入就不可能成为激发潜能的“活水”，并且民营资本的参与积极性也势必会受到影响，混合所有制的推行就不可能顺利。根据中国社会科学院民营经济中心课题组2015年的调查显示，在针对“从企业层面，在选择参与混合所有制改革前，最关注的是哪方面的法律”的问题，回收的569份有效问卷中，52.4%选择了治理结构方面的法律。

第四，法治思维不强，全社会尊法、守法、严格执法意识缺乏，影响法律规则的严格执行，从而影响到混合所有制的规范推进。

法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。中国有着几千年的封建“人治”传统，积累了丰富的管理理念和管理方法，至今仍有巨大惯性，致使长期以来普遍缺乏法治思维，各个环节不尊重法律的形象相当普遍。具体来看，混合所有制的推进，主要是国有资本与民间资本以合法契约的形式，在法律的框架下，确立合作关系，明确相应的权利与责任义务，双方必须具有严格的履行契约精神，遵守相关的法制规则，但是在现实情况中，一方面，国有资本担心民间资本长期以来的规范管理不够，存在法治意识淡薄，不遵循法律规则，出现不履约的潜在风险，影响到混合所有制的顺利推进；另一方面，民间资本担心国有资本由于长期以来形成的政企不分，国有企业管理者的权力没有受到严格制约与公开监督，出现不按规定办事，越权管理，并且滋生贪污腐败现象的情形，从而影响资本的运营效率。另外，监督执法部门的执法不公正情况仍大量存在；法制政府建设仍然较为滞后，存在审批手续过多；政府官员行为有待规范，“吃拿卡要”现象仍然较多；“乱收费、乱罚款、乱摊派”等依然存在等不合理现象，都会影响到混合所有制的规范推进。

第五，企业法治队伍建设相对滞后。当前一些企业，特别是民营中小企业，对法制规则不熟悉，对法律的知识了解的较少，了解的渠道也较少。根据中国社会科学院民营经济中心课题组2015年的调查显示，回收的569份有效问卷中，在针对“企业了解相关法律规则的主要渠道”中在面临“网络、报纸等媒体”“专业律师事务所”“法律顾问”“其他”的多项选择中，仅仅选择通过网络、报纸等媒体的占到18.8%。另外，民营中小企业对法律不够重视，法治队伍建设较为滞后。根据上述同样样本的调查显示，其中28.8%的企业没有专门的法律相关部门或聘请法律顾问。

加强法治建设，促进混合所有制经济健康发展

为了促进混合所有制经济发展，必须以保护产权、维护契约、平等交换、公平竞争、有效监管为基本的导向，加强法治建设。

（一）不断完善混合所有制发展的相关法律，建立促进各种资本公平竞争合作的制度保障

要想顺利推进混合所有制经济发展，必须提升民营资本参与的积极性。问题的关键是，在完善法律保障民营经济发展的同时，能够保证现有的法律能够真正地保护民营企业和民营企业的利益，让民营资本放心进入，并享有和国有经济平等的权利。第一，完善产权保护制度。产权是所有制的核心。应根据十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，进一步完善以公平为核心原则的产权保护制度，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，加强对各种所有制经济组织和自然人的财产权保护。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。第二，清理和修订影响民间投资活力的行政法规、部门规章及制度，制定清晰透明、公平公正规则，比如在一些竞争类领域的民营企业的股权比例限制问题，即民营企业涉及的比例不能超过多少等，应该对这些限制予以取缔，为各类所有制主体平等参与混合所有经济发展提供法律基础和保障。另外，允许并鼓励社会资本按照“非禁即入”“法无禁止皆可为”的原则参与到各个行业的投资中。

（二）注重混合所有制经济发展的法制规则的统筹与细化设计

为了更好推进混合所有制规范发展，根据新变化、新问题，制定、完善与混合所有制经济有关的法律法规，以法治精神与法律规范保障混合所有制经济健康发展，既要注意统筹设计，又要注重细化设计，解决法制规则不明确的问题。具体来看，系统设计混合所有制发展所需的相关规则，一方面要清理不适应混合所有制经济发展的陈规旧法，化解法律冲突，另外，要有针对性的完善细化相关的法制，使得混合所有制的具体操作有章可循，避免产生不必要的纠纷。如在法律层面必须对混合所有制经济进行明确界定，明确有关各方的地位与权责。针对不同的企业类型，如公益、非公益，服务类、功能类、竞争类等，究竟如何划分便于监管、更能激发企业活力等，都应在法律层面确定下来。以及不同的企业类型中，国有资本与民间资本的结构如何确定等，同时员工持股等管理办法，都应该通过法律规范进一步确定下来。在条件成熟时，考虑制定专门的混合所有制经济促进法律。

（三）以《公司法》为基础，建立合理的混合所有制的管理治理机制

为了加强混合后公司的管理，提升公司治理的水平，最为核心的是真正按照《公司法》的规范，建立现代企业制度，完善法人治理结构，靠制度来公开透明地管好人、管好事、管好资，让各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。具体来看，必须特别强调《公司法》的严肃性，混合所有制企业是法人财产权的公司，国有股权和非公股权都是平等股东，股东合法权益都应受到公平的法律保护，防范“国资流失”或“民企被吃”，同时在司法实践中对相关案例做出公正判决，维护双方的平等地位和相关方正当的合法权益。另外，还要根据混合所有制推进中面临的问题，不断完善《公司法》，提供更好地规范指导。

（四）各方相关主体要树立法治思维，善用法治方式，防止相关法律随意被践踏，建立全社会良好的法制环境

法治思维是规则思维，法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。针对目前存在的法治思维缺失的问题，必须培育相关主体建立依法办事、照章办事的行为方式。具体来看，对于国有资本与民间资本合作的双方，应该强化遵守契约的精神，以合同约定办事。对于公司的管理人员而言，要提升按照《公司法》的规定办事，按照法律规定明确自身的权利和义务，遵守相关的合法程序，避免过度用权，产生权大于法的现象而造成腐败问题。对于相关的监督执法部门，要求严格公正执法，规范自身的行为，真正做到把权力关进制度的笼子里，杜绝权力寻租现象。

（五）构建企业的法治队伍，拓宽获取法律支持的渠道，提升企业法治水平

针对我国企业普遍存在法治队伍建设滞后的问题，特别是对于民营中小企业更是如此，从企业成长的历程来看，一般在企业成立初期，可能对法律的重视程度不够，缺乏专门的法律人才，应该按照十八届四中全会的要求，在企业内部强化法律意识，应重视企业的法律人才的培育与引进，要加强法律知识的培训，鼓励有条件的企业组建专门的法律部门，对公司的相关合约等进行合规性检验，条件不允许的也应该聘请专业的法律顾问，防止出现不懂法而产生不必要的损失。（参考文献略）

作者单位：国务院发展研究中心办公厅