社会组织的外部环境分析及发展路径

袁小平

社会组织的外部环境分析及发展路径

袁小平

社会组织是重要的社会治理主体之一，发展社会组织是构建我国现代社会治理体制的重要一环。近些年来，我国社会组织发展迅速，但与国家对社会治理的要求相比仍比较滞后，仍需大力发展。组织权变理论认为，外部环境是组织发展的重要变量，组织的发展演变是组织与周围环境相互作用下的产物，组织的发展道路没有最佳，一切视环境而变。这一重视组织环境的思想对现阶段社会组织发展具有很大的启示意义。目前学界在对发展社会组织的研究中，存在过于突出政府作用而忽略环境分析的倾向，容易将影响社会组织发展的外部环境因素等同于国家支持，从而窄化社会组织的发展路径。因此，系统、深入地分析和比较当前社会组织所面临的各类环境有助于全面深化改革时期的社会组织建设。

一、现阶段社会组织面临的外部环境特征

结合组织社会学关于组织环境的理论以及我国的实际情况，影响社会组织发展的外部环境可分为目标环境、法制环境、体制环境、绩效环境和文化环境。目标环境影响社会组织的发展方向，法制环境是社会组织发展的制度保障，体制环境决定了社会组织可以重点发展的领域，绩效环境影响社会组织的日常工作，文化环境决定社会组织长期发展的基础。

（一）目标环境特征

我国对发展社会组织的目标定位可以从2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中一窥端倪。该决定提出要支持社会组织参与社会管理和公共服务，“发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。而后的十八大报告将发展社会组织提升到社会建设高度，提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，并要求“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。“十二五”规划又对社会组织的发展做了细致的规定，提出要“坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。

比较以上文件可见，中央政府在对社会组织的理念上，存在着两个目标定位，分别为效用目标和变迁目标。效用目标期望社会组织能够立即发挥服务功能，达到化解社会矛盾的目的。变迁目标期待通过发展社会组织规划行为，最终推动我国社会结构变迁。效用目标和变迁目标的关系是短期目标与长期目标之间的关系。现阶段，二者之间的具体关系形态直接决定了社会组织的发展程度。从目前情况看，各地对效用目标的重视程度明显高于变迁目标，均倾向于让社会组织承担较多的社会服务职能。

（二）法制环境特征

新制度学派认为，社会组织要发展首先需要解决合法性问题。2013年颁布的《国务院机构改革和职能转变方案》扫除了多年来困扰社会组织的登记障碍，指出行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类组织可以直接向民政部门申请登记，不再经由业务主管单位审查和管理。根据这一精神，不少地区还放开了基层社区社会组织登记门槛，对于暂不具备登记条件的社区居民活动团队，还可先申请核准备案。可以说，社会组织的合法性困境已得到解决。但就整体而言，我国社会组织的法制环境并未取得突破性进步，至今仍未制定专门针对社会组织的法律。在社会组织发达的国家，均有完善的法律以保证其发展。例如，日本颁布了《社会组织法》，德国制定了《结社法》。社会组织的壮大不仅需要取得合法身份，还要有配套条件支持。发达国家（如美国）的法律规定了政府对社会组织的资助，这些资助通常要占到社会组织收入的40%以上。我国目前税收制度对社会组织发展的导向性作用并不明显，政府资助社会组织服务的做法也刚刚起步。2013年，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，但并未从法律上对此加以固定。由此可见，我国对社会组织的发展未形成统一、完善与成熟的法律框架与管理思路，社会组织所面临的法制环境依旧呈现出“重准入、轻建设”特征。

（三）体制环境特征

体制环境主要涉及社会组织在一个什么样的空间发挥作用，它反映了社会组织与政府、市场各类社会政策主体的关系。2006年后，我国社会组织迎来了发展机遇，其直接原因在于中共中央十六届六中全会提出的社会管理要求。十八届三中全会又提出要创新社会治理体制，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。从社会管理到社会治理，政府给社会组织的空间越来越大。因此，对社会组织而言，必须将组织目标与我国现阶段党和政府对社会治理的任务、方向等紧密结合，积极建构与当地党委和政府的关系，为政府排忧解难。

在此种体制环境下，社会组织的发展状况与地方政府的引导策略关系密切。在创新社会治理方面投入较大的地区，社会组织的发展也较快。这种体制环境容易导致社会组织的不均衡发展。一些地方政府基于自身的要求，会采取分类控制方法对社会组织进行管理，对不同的社会组织采取不同的控制策略。这必然会影响不同类型社会组织的发展速度。

（四）绩效环境特征

绩效环境实质上是对社会组织的监督管理环境。目前对社会组织的管理主要分为两类：一类是民政部门对社会组织的年度检查与评估。这种常规性的年度检查主要包括年度工作总结、年度检查报告、财务报告等，主要审查社会组织是否有违法违规行为；另一类是项目委托方对社会组织的监督管理。目前，许多社会组织参与社会治理的主要方式是通过政府项目制购买服务进行。为保证项目质量，作为发包方的各级政府往往会制定各类制度去评估社会组织的服务。受制于项目制的时间限制，许多评估制度往往存在指标化考核倾向，以效率为导向，限定了社会组织所开展的服务内容以及服务人群的数量。在此种评估环境下，社会组织更关心输送服务的数量，而不是自身社会技术性的提升。正因为如此，许多基层社会组织在解决了合法性难题后，一直无法保证服务的专业性。

（五）文化环境特征

文化环境是滋生和培育社会组织的土壤。社会组织的产生基础是“公民文化”，其核心是公民权利与志愿参与。随着经济社会的不断发展，我国对公民权利的保护越来越重视，社会成员的公民意识也不断加强。不过，从整体状况来看，公民文化尚未完全建立，现代公益理念尚未深入人心，社会对公益的认识仍停留于慈善层面，还未上升至责任、参与层次。此外，近两年连续爆发的一系列公众事件使社会组织的公益性产生了质疑，削弱了社会组织的文化认同基础，给社会组织的发展带来了短期的文化认同压力。可以说，当前社会组织的文化环境还欠坚实。

二、社会组织发展的路径

在全面深化改革的进程中，社会组织建设的重点应由数量转向质量，增进社会组织的社会服务能力，使社会组织兼顾短期效应和长期效应。

（一）加强社会组织的自身能力建设

1. 积极参与现代公益文化的构建

公益文化是现代公民文化的重要组成部分。社会组织提供的服务范围广，可以直接与公众接触，在构建公益文化方面更有优势。社会组织应积极开展公益文化活动，扩大公众的参与面，使公众直观地感受到志愿性的力量，加深对公益的认知。目前，社会组织通常采用的“社工+义工+志愿者”动员机制在扩大参与方面有一定成效，下一阶段应着重提升公众的参与频率，改变公众的参与认知，通过参与养成公民意识和公益意识。社区是培养社会成员志愿精神的天然场所，社会组织可与社区组织结合开展社区志愿行为，激发社会成员的志愿精神。社会组织还可以借助大众传媒力量，在社会层面广泛宣传互利互惠、同情、平等和社会公正的精神，积极传递正能量。

2.提升社会组织（尤其是草根NGO）筹集资源的能力

要使社会组织摆脱过度科层化和行政化倾向，必须拓展社会组织的资源来源渠道，减少对政府的依赖。首先，在筹款网络方面，社会组织应学会与官办机构、海外慈善组织、企业、基金会等建立起长期的合作关系，建立起多元化的筹资网络。同时，不同类型的社会组织还可考虑建立资源平台，整合慈善资源，实现公益组织间资源的互补，提高慈善资源的使用效率。其次，完善组织管理框架，将募款人员与募款工作常态化。社会组织应尝试设立专门的募捐部门，聘用专职有经验的筹款人员。再次，充分利用现代传播技术，倡导微公益。微公益可以更好地发挥网络平台门槛低、传播快、互动性强、影响力大等突出优势，更强调普通人的参与和微小的贡献，更容易影响和带动普通人参与公益活动。社会组织既可以充分利用微博与微信的力量募资，也可以开展大量的微公益活动。

3. 积极引入监管绩效机制，提升社会组织的技术力

技术力的提升可从内外两方面着手。内部方面，社会组织首先应积极做好自身的组织建设和制度建设，定期对组织的资源使用状况和项目开展情况进行自查，完善对员工进行职业道德与行为准则的培训制度，加强社会组织从业人员的自律，以此来大力提升社会组织的服务能力和透明度。外部方面，社会组织还应在自觉接受政府监督之余，积极引入外部第三方力量对自身的服务开展状况进行监督。对社会组织的监督不能仅局限于政府，还应发挥社会力量的作用，建立广泛的社会监督体系。这方面，英国的举报制度值得借鉴。它将社会监督全部动员起来组成举报网络，任何公民发现问题都可以随时举报，举报后这个系统就生效，政府通过举报系统获得信息并对社会组织问题问责。社会监督力量的引入，既能增强社会组织的透明性，又能督促社会组织提升服务质量，增进环境的适应性。

4. 发挥草根明星组织的示范作用

目前，已有不少草根组织通过自己的建设，迅速变成了“社会技术性集体”，具有广泛的社会影响力和公信力。这些突破“分层控制体系”的限制而成长起来的草根社会组织的经验对于其它草根社会组织的成长具有重要的借鉴意义，应发挥好明星草根组织的示范作用。一方面，这部分草根组织应该承担更多的社会责任，提升自身的服务质量，提升其影响力；另一方面，明星草根组织加强与其它草根组织的联系，积极向其它社会组织传递自身经验，帮助弱小的草根组织完善组织架构，提升自身能力。

（二）积极适应体制要求，走“镶嵌”与“脱域”共同发展之路

1.走嵌入式发展之路

所谓嵌入，首先是背景嵌入，即要求社会组织嵌入于创新社会治理的大背景。具体而言，社会组织应积极结合创新社会治理的总体要求以及各地区社会治理所面临的形势，展开集中探索。目前社会组织的活动领域主要集中在文化教育与社会服务，这与当前党和政府对社会治理的规划有所差距。为此，社会组织应在社会矛盾比较尖锐（如拆迁、上访、城市管理等）和社会需求比较强烈（如社区养老、农村留守人群的照料、流动人口服务等）领域积极开展服务，迎合百姓需求。其次是体制嵌入，即社会组织要积极嵌入当前社会治理体制格局，充分利用好党和政府的重视，获取发展的资源。为创新社会治理，各地政府给社会组织提供的资源与空间都很大。有些经济发达的地区（如广东、北京、上海）还将社会组织的发展作为创新社会治理的一个主要指标，将构建党、政府和社会组织的关系作为创新社会治理的重要内容。为此，社会组织应积极与党和政府进行互动，根据党和政府的要求提供好优质的服务，积极利用自身优势扩大公众的参与，主动与政府探索建立新型的监管、协同、合作关系。

2. 主动出击、走“脱域”发展之路

所谓“脱域”，是指组织要脱离现有的环境限制，积极探索适合自身的发展之路。从现在体制环境看，社会组织的“脱域”发展可从两方面进行。一方面要积极扩大服务领域。随着我国适度普惠制社会福利制度的逐步建立，民生需求将得到满足，公众的发展性需求势必上升。对社会组织而言，对如何满足公众的发展性需求应早做规划，事先探索。此外，社会问题具有复杂性和多样性，在社会治理背景下，不能遗忘边缘群体的特殊需求。这部分群体往往不能被公共福利所覆盖。因此，社会组织可积极拓展服务领域，积极关爱特殊群体需求，在服务中突出自身服务特色。另一方面，社会组织可尝试探索与其它福利供给主体构建良好的关系。在福利多元治理的框架下，福利供给不仅要注意政府与社会组织的关系，还应建构社会组织与市场、家庭、个人等福利供给主体的关系。目前，社会组织普遍重视与政府建立和谐关系，但尚未重视建构社会组织与市场、家庭、个人的关系。一些地区为增强社会组织的资源获取能力，希望建立起社会组织与市场的融洽关系，但实践探索中只是简单地将社会组织的服务市场化，容易使社会组织丧失非营利性特征。借鉴国外的福利改革经验，社会组织可根据服务内容多方面探索与市场、家庭和个人的关系。

总体来看，社会组织的“镶嵌”与“脱域”结合发展有助于解决目前社会组织发展中所面临的理念二重性问题。“镶嵌”发展思路迎合了“效率”理念，通过镶嵌发展有利于社会组织获取体制内的发展资源，获取更多的体制资源；“脱域”发展思路迎合了“变迁”理念，通过“脱域”发展可以促使社会组织探索出新的服务模式，建构出新型国家与社会的关系。在二者的关系上，“镶嵌”与“脱域”发展并不矛盾。在当前体制下，“脱域”是在“镶嵌”之下的脱域，最终都是为了更好地给社会成员提供福利。

（作者系南昌大学社会学系副教授，中国人民大学2012级博士生）