制定社会救助标准的国际经验与政策启示

王德文

制定社会救助标准的国际经验与政策启示

王德文

保障标准是制定社会救助政策与反贫困的关键环节。大多数OECD国家都采取提供短期的、以收入核查为基础的最低生活保障制度，以现金和实物补贴相结合的方式，填补贫困家庭的实际收入与最低收入标准之间的缺口。这种制度在高收入国家非常普遍，而在低收入和中等收入国家较少存在。与发展中国家相比，OECD国家具有城市化水平高、工资收入比例高、社会保障项目的管理能力强等特点。本文介绍和总结了OECD国家制定社会救助保障标准的国际经验，同时对完善中国最低生活保障制度提出了政策建议。

一、制定原则和制定方法

经合组织国家大多都对无法获得足够收入的家庭提供最低收入支持，但保障标准和救助水平各国差异大。美国保障标准相当于平均工资的20%，日本和意大利等则相当于平均工资的60%左右，OECD国家平均为35%。

社会救助水平取决于社会救助政策目标、相应的社会价值和基本原则。从政策目标角度看，社会救助制度大体分为满足生存需求、满足基本需求和满足体面生活需求三种类型。由满足生存需求到满足体面生活条件，社会救助标准在不断提高。低收入国家的社会救助制度解决满足生存需求，而发达国家则往往把体面的生活标准列为政策目标。

从社会契约角度看，一个国家对社会福利的共识，受到公民权利的界定和社会对国家、私人部门和个人责任看法的影响。《欧洲社会宪章》和《欧洲联盟基本权利宪章》等文件，确认人民有权获得足够的最低资源、独立而有尊严地生活。美国等一些国家将最低收入救助制度的政策目标明确为保障基本生活，而瑞典和挪威等北欧国家选择了“体面生活”的较高保障标准。

社会救助标准的制定方法与确定贫困线的方法紧密相连，可以从绝对和相对两方面来界定。如果采用绝对贫困方法，如基本需求法，如果采取相对贫困方法，则需要参照一国收入或消费的总体分布情况，或者说参照某种被社会认可的收入水平。如果选择的收入水平较高，那么保障标准也就高。通常情况下，相对贫困方法多为高收入国家所采用。不管采用绝对方法还是相对方法，制定救助标准都需要有家庭收支调查统计信息，尤其是关于收入或食品和非食品支出的统计信息。

在大多数OECD国家，社会救助政策目标都是用来提供略高于基本需求的收入支持，旨在保障社会可接受的最低生活水平。在这种情况下，很多国家采用最低生活标准法。最低生活标准法不同于基本需求的成本法。它是为社会救助政策制定收入标准的政治工具，因而也是法律工具。这种标准通常依赖于对实现“有尊严的生活”所需资源（如瑞典、法国和德国）的普遍认同。

最低生活标准通常按照一国社会可接受的生活标准来确定。利用最低工资或体面生活的预算标准是两种常见做法。采用法定最低工资作为最低生活标准的理由在于，法定最低工资不仅被视为适当工作报酬的最低参考标准，同时也间接代表了社会可接受的最低生活水平。在多个欧洲国家，最低生活标准都与最低工资挂钩，大约相当于最低工资的43%到60%。此外，一些国家采取“体面生活标准”来确定社会救助的最低标准。例如，瑞典国家消费者事务委员会制定的最低生活标准，每年通过国会修订和批准。瑞典国家卫生与福利委员会采用该标准为地方政府制定社会救助标准提供建议。地方政府可以根据其预算情况提高标准，但不可降低标准。在瑞士，每个州都有联邦社会福利署建议的地方最低生活标准，这一标准涵盖“生活费、零用钱、租金、服装费、电费、无线电、电视和电话费以及交通费”所需的金额。

最低生活保障救助属于一种短期收入支持，但总体来看，它没有明确的时间界限。在比利时、爱尔兰、芬兰、波兰和英国等很多国家，社会救助受益人同时也能根据需求获得住房、儿童和教育等其他方面的援助。

二、调整标准的因素和机制

对于社会救助标准，OECD国家大都采取了全国统一方法进行制定，并根据家庭规模和人口特征、生活成本和物价等因素进行调整。这意味着OECD国家国内地区救助标准存在差异，但制定方法则是统一的。不过，地区间的救助水平差异，主要体现了各地的生活成本和物价差异。由于发达国家国内地区收入差异不大，地区间救助标准差异也不是很大。同时，在地区内部，由于家庭规模和人口特征等差异，实际上有不同的救助标准水平存在，中国“分类施保”做法有类似的考虑，但发达国家的做法更加精细化。

（一）家庭规模和人口特征

在大多数OECD国家，最低生活保障标准针对家庭情况而进行评估，家庭成员越多标准越高，但并不是成线性比例变化。如果把人均保障标准和家庭规模简单相乘来计算标准，那么，这种计算方法忽视了成年人和儿童的需求差异，也没有考虑随着家庭成员的增多，为增加的家庭成员提供同等福利的成本可能会下降。因此，需要采用“成人等值”对救助标准进行调整。

成人等值是基于经济学理论上消费规模经济假定，以及对儿童或老人等不同个体需求权重的价值判断。利用成人等值调整需要考虑家庭规模和消费需求两者之间线性或非线性的关系假定。OECD国家采用线性规模增长公式，即，公式中将第一个家庭成员赋值为1；每增加一个成人，家庭成人等值增加0.5；每增加一个儿童，家庭等同成人增加0.3。世界银行则建议采取非线性增长公式，即，公式中将第一个家庭成员赋值为1；每增加一个成人，家庭成人等值增加0.5；每增加一个儿童，家庭等同成人增加0.3。世界银行则建议采取非线性增长公式，即，公式中，Φ是儿童比例参数，通常位于0和1之间，θ是规模经济参数，通常位于0.5 和0.95之间。

部分OECD国家把家庭成员的失业、残疾等情况纳入考虑，提供一定的额外救助，但会与失业保险和医疗保险等制度进行衔接。

（二）物价和生活成本

OECD国家对救助标准定期进行调整，以反映生活成本的不断变化。调整方法主要有两种：第一，根据一篮子商品价格，以及消费或工资总体水平增幅的变化调整保障标准。这种调整方法每3至5年使用一次，使用频率并不高。第二，根据居民消费价格指数或工资等其他指标的变化对保障标准进行指数化调整。这种调整的频率较高。

大多数OECD国家都采用指数调整办法，与每年物价的变动保持一致。一些国家政府（奥地利、澳大利亚、法国和英国）根据各自的居民消费价格指数调整保障水平以矫正通货膨胀的影响。在其他一些国家，保障水平并不直接与CPI的变化精确挂钩，但与经济总体发展趋势保持一致， 如芬兰、日本、丹麦、荷兰和新西兰等一些国家将保障标准与工资或消费的增幅挂钩。

（三）中央和地方的职责

社会救助的制度安排是宪法制度和政治制度的产物，反映了本国特定文化和历史背景。如果把社会救助的筹资和管理职责完全下放给地方政府，由于各地条件和规则不同，可能产生地区间保障标准和福利水平不平等的问题。地方政府往往根据自身能力，决定社会救助水平和标准，这有可能带来社会救助不足。采取全国实行统一协调，如制定统一保障标准等，则有助于更好地体现公平性目标。

大多数OECD国家，如澳大利亚、比利时、丹麦、法国、爱尔兰、荷兰、新西兰、英国和美国等，最低收入资格标准都由国家统一规定。与此相反，在德国和加拿大等国，省级政府制定各自的社会救助标准，但各地标准差异不大。在瑞典，地方政府根据可用财政资源制定比国家标准更高的保障标准。最极端的例子是瑞士。瑞士制定了国家标准，但各地方执行的实际标准却差异很大，因为按照他们的理念，全国3000个州都有权制定本州的保障标准。澳大利亚、新西兰和英国等社会救助项目由国家组织和筹资。中央政府筹资比例从丹麦的50%到法国和澳大利亚的近100%不等，荷兰的中央政府筹资比例达80%，奥地利的中央政府筹资比例为60%，日本和保加利亚的中央政府筹资比例为75%。

三、国际经验对中国最低生活保障制度的政策启示

（一）统一制定方法

中国低保标准由地方政府进行制定。一些省份或城市利用住户调查数据，计算维持生活必需的食品和非食品开支，从而确定低保标准；部分省份和城市利用当地最低工资来确定本地的城镇低保标准，并以当地城镇低保标准的60%作为农村低保标准；大多数省份和城市通过恩格尔系数法或收入比例法或两者结合来设定低保标准。地方政府往往根据自身的经济和财力状况来确定本地低保标准。经济发达地区或大城市的地方财力较雄厚，低保标准和救助水平较高。经济欠发达地区或中小城市，地方财政较为薄弱，低保标准和救助水平相对较低。

收入或支出比例法较为简单，但它有可能会低估贫困家庭的基本需求。随着收入水平提高，食品支出占总支出的比重不断下降，利用这种方法制定低保标准，有可能低估贫困家庭非食品类需求变化。同时，在城乡收入差距扩大的情况下，这种方法也不利于统筹城乡低保标准。此外，采用了平均收入或平均支出，而不是根据收入或支出分组来制定低保标准，也没有考虑到贫困家庭的食品消费比例较高等特点。

低保标准制定方法不统一，带来了一些突出的问题。一是地区之间低保标准的巨大差异，意味着在财力不足、标准较低的地区，贫困家庭的社会救助水平可能不充分；二是尽管若干地区采取了类似方法，但确定实际比例时各地做法差异大，经济欠发达地区往往选择较低的比例，来减轻财政负担，这进一步扩大了地区之间的低保标准差异；三是由于各地制度标准差异，那么在地区之间或城乡之间对贫困发生程度难以进行直接比较，也使得规范低保项目的实施和管理面临挑战。为了解决这个问题，2011年，民政部出台了政策文件，推荐基本生活费用法、恩格尔系数法和消费支出法，逐步统一各地低保标准的制定方法。在实际操作中，第三种方法被广泛采用，因为该方法非常简单、易于实施。

从长远来看，统一制定方法可考虑采取分步骤、分阶段来完成。有两种思路可供选择：一是在现阶段，地方政府可根据民政部提出的三种方法，结合本地情况，选择其中一种加以实施。下一阶段，民政部可与国家统计局合作，加强信息系统建设，在明确低保政策目标的基础上，选取切实可行的、全国统一的制定方法来制定低保标准，然后全面推开。另一种思路是参考国家农村贫困线的做法，制定全国城乡最低生活保障的全国最低标准，要求地方政府采取不低于全国低保标准，确立当地低保标准，条件好的地方可适当高于全国最低标准。

（二）提高保障水平

参照国际贫困线标准，中国城乡低保标准相对偏低。一些研究表明中国城乡低保标准不足以满足贫困家庭的需要。低保政策目标旨在通过收入支持满足贫困人口基本需求。然而，低保标准的增长赶不上收入增长的步伐。城乡低保标准占人均收入的比例不断下降。城乡之间低保标准存在很大差距。农村低保标准长期低于农村贫困线。2011年，农村贫困线提高到2300元，高于当年的农村平均低保标准。2013年，农村平均低保标准才第一次略高于农村贫困线。这表明在很多中西部地区，农村低保标准仍低于农村贫困线。

建议政府采取循序渐进的方式，缩小地区之间和城乡之间低保标准的巨大差异。在整合各地标准制定方法的同时，中国政府可以考虑将制定标准的权限从县（市）级统一到省级，最后从省级层面提高到国家层面。这意味着制定低保标准应该从贫困人口的实际需要出发，而不应过多地受制地方财政能力或人为因素的影响，实现城乡之间和地区之间社会救助的统筹协调与发展。中央政府和地方政府在统筹协调城乡低保制度发展、实现低保制度地区均等化发展过程中，扮演着极其重要的角色和作用。

（三） 建立调整机制

中国低保标准调整机制需要进一步完善。由于低保标准和救助水平偏低，“十二五”期间，政策目标是把城乡低保标准每年提高10%以上。但是，各地调整低保标准大多采取行政性方式处理，缺乏采取统一而科学的调整机制。2011年，政府出台文件要求各地建立低保标准调整机制，但允许地方可以灵活选择调整方法和计算公式。在实际操作的过程中，一些省份基于连续三个月CPI的增长来建立调整机制，另一些省份基于季度平均值调整，而其他省份则基于年度物价变化幅度来调整。下一步改革可考虑建立一个指数化机制，使其与收入（工资）增长或消费增长、物价变化等保持一致。

（四）明确政府职责

近年来，中央财政在城乡低保筹资上角色日益凸显。2013年，城乡低保资金支出总额为1634亿元，中央财政资金转移支付占总支出的71.3%。分城乡来看，城镇低保支出总额为757亿元，中央财政资金占72.1%；农村低保支出总额为867亿元，中央财政资金占70.6%。同时，政府也出台了政策文件，要求把社会救助资金纳入预算管理。2014年，国务院出台了《社会救助暂行办法》，加强了社会救助的法制化建设，明确了社会救助项目“托底线、救急难、可持续”的角色定位。但是，对于包括低保的社会救助项目，现有的政策和相关法规在筹资、管理和服务等方面，没有对于中央和地方政府的职责做明确界定和划分，这显然难以满足新形势下推动社会救助事业发展和加强政府治理能力的要求。下一步改革需要结合中国社会经济、财政和社会救助的“新常态”，明确界定各级政府在筹资、管理和服务上的职责。同时，建立一个透明的预算管理体系和监测评估体系，转移和分配社会救助资金，提高社会救助资金的绩效。

（作者系世界银行中国局高级社会保护经济学家）