遏制村官腐败的长效机制研究

冯耀明

（中共山西省委党校，山西 太原 030006）

遏制村官腐败的长效机制研究

冯耀明

（中共山西省委党校，山西 太原 030006）

近年来，村官腐败案日趋增多，已严重影响到农村经济社会的有序发展。现阶段村官腐败呈现出涉案金额呈上升趋势、涉案人员趋于“团伙化”、作案手段日趋隐蔽、侵害对象广泛等特点。究其原因，既有村官党性修养不强、法治意识淡薄等主观方面的原因，也有管理制度不健全、民主监督缺位及监管缺失等客观方面的原因。要想有效地预防和惩治村官腐败，必须用严格的制度来规范村官的施政行为，建立健全教育培训、权力制衡、管理监督、经济责任审计等制度，确保村民自治的健康发展。

村官腐败；村民自治；防治机制

近年来，随着国家惠农力度的加大和城镇化进程的加快，一些村官经不起金钱的诱惑，利用职务之便，大肆贪污受贿和侵吞公款，损害了农民的切身利益，损害了党群干群关系，严重影响到农村的发展和稳定。就山西省而言，村官违法犯罪案件目前也呈快速上升趋势，如前不久省纪委就对9起村官涉嫌违纪违法典型案件进行了通报。由此可见，加强对村官腐败防治的研究，探寻有效的预防和惩处机制，大力推进基层治理法治化，已成为一项十分重要和紧迫的课题。

一、当前村官腐败呈现出多重特点

目前，村官腐败有日趋严重之势，在不少地方甚至演化成触发群体性事件的火药桶，已严重影响到现阶段农村经济社会的有序发展。对近年来官方公布的众多村官腐败案例进行分析不难看出，有不少村官利用手中对村庄公共资源的控制权及相关部门监督的缺失和监管的漏洞，大肆贪污集体财产，呈现出明显的“小村官大腐败”特点，突出表现为以下几个方面：

（一）涉案金额呈上升趋势

从新闻媒体近年来频繁曝光的村官腐败案件来看，村官职位虽低，但涉案金额有日益上升之势，小则几万元数十万元，多则上百万千万元，更有甚者达上亿元。如辽宁省沈阳市所辖某村村委会主任徐某，违法犯罪金额高达3 000多万元；深圳龙岗区南联社区村官周伟思被曝拥有20亿元身家，后被查实涉嫌受贿，在旧城改造项目中一次就收受某房地产公司“好处费”逾千万元。村官大肆贪腐的背后是村庄集体资产的大量流失，带来的是村民们一次次的上访和群体性事件的频发，不仅直接影响到农村社会的稳定，而且损害了党和政府在群众心目中的形象。

（二）涉案人员趋于“团伙化”

多人联合作案是目前村官腐败案件的又一大特点。从已查处的众多村官腐败案来看，常常是村支书、村主任、村会计等抱团作案，多者达数十人，致使一些村庄因塌陷式腐败导致“两委”工作陷入瘫痪状态。如河南省渑池县洪阳镇某村原支部书记王某，伙同他人虚报冒领高速铁路占地补偿款及其他款项10多万元；山西省盂县孙家庄镇西崖底村原支部书记、村委主任和会计，借街道改造之机，通过虚报冒领手段贪污占地补偿款38.1万元。村官“团伙化”作案的后果是非常严重的，一方面使得“两委”干部在村庄中的公信力丧失殆尽，党群干群关系趋于恶化；另一方面“两委”组织的重新构建及其磨合需要花费一定的时间，对村庄未来一个时期发展的影响是毋庸置疑的。

（三）作案手段日趋隐蔽

与以往相比，村官的作案手段越来越隐蔽化，通过钻法律空子、打政策擦边球、利用各种手段掩饰腐败意图的隐性腐败日益增多，基本上已由原先“技术含量”较低的假票据入账、收款不入账、重复报销、吃回扣、收受好处费等形式，逐渐向增加交易环节、签订假合同等更加隐蔽的方式转变。如在招投标中废标、串标、泄标，化整为零规避招投标，随意变更规划、设计和工程量等。作案手段隐蔽化的直接后果是增加了案件查处的难度，需要办案部门投入大量的人力进行分析和甄别，同时也蒙骗了多数不明真相的群众，不利于群众对腐败村官的举报。

（四）侵害对象涉及诸多领域

从已查处的案件来看，村官违法犯罪侵害的对象主要包括：村庄各种集资款、村集体的经济收入、征地补偿款、国家的扶贫资金等。特别是国家近年来加大了惠农工作的力度，给农村拨付了大量的资金，如粮食直补资金、退耕还林补助、农村低保补助等，部分村官不顾农民群众利益，利用职权非法侵占集体资金，将套取款项截留后挪用或侵吞。村官非法侵害的对象主要可分为两大类：在城中村及城乡结合部，伴随着城市发展和城镇化进程的加快，政府需要征用大量农村土地，因而巨额的农村征地补偿款成为部分村官贪污、挪用的对象；而在一些集体经济相对落后的农村，由于没有其他经济来源，部分村官受利益驱使，利用职权搞暗箱操作，常常直接贪污挪用政府下拨的款项或村民的最低生活保障金，严重损害了农民的利益。

二、村官腐败案频发的原因分析

近年来村官腐败案日趋增多，其原因是多方面的，既有村官自身素质不高、党性修养不强、法治意识淡薄等主观方面的原因，也有相关管理制度不健全、执行不到位及监管缺失等客观方面的原因，主要表现为以下几个方面：

（一）村官自身素质低下

村官虽不是行政意义上的“国家工作人员”，但其身处国家最基层，在群众眼中，他们掌管着农村政务及村民生活的大事小情，是“从事公务”的干部，在一定程度上代表着党和政府的形象。在现今我国农村中，大部分村官都是党员，部分人之所以走上违法犯罪的道路，与其自身党性修养不强、法治意识淡薄有着重要的联系。如有的村官理念信念动摇、迷茫甚至缺失，不是全心全意为群众服务，为改变农村面貌而竭尽全力，而是抱着“有权不用，过期作废”的心理大肆进行贪腐，有的甚至大言不惭地宣称“不图捞点钱，当村干部干啥”；有的村官不注重学习法律知识，法治意识淡薄，置村民小组、村代会的意见于不顾，随意处置集体财产，想方设法为自己谋利益。尤其是一些村庄中的“一把手”，违反村组法的规定大权独揽，常常按照自己的意愿制定决策，随意支配集体财产，最终坠入违法犯罪的深渊。

（二）村级民主监督缺位

村民委员会作为自治机构，本应行使民主决策、民主管理、民主监督的职能，对村官的行为进行有效的监督和制约。而在农村实践中，部分村官尤其是村庄“一把手”凭借家族或宗派势力为所欲为，甚至与黑社会势力相勾结，公开侵占集体财产，而村委会其他成员及村民们由于担心被打击报复，往往敢怒不敢言，难以起到应有的民主监督作用。虽然绝大多数村庄都按照上级要求实行了村务公开，但不少村庄都是流于形式走过场，往往是村庄重大决策、重大开支不公开，公开的都是一些村民不关心的内容，村民监督小组更是形同虚设。

（三）村级财务管理混乱

虽然村组法及地方管理条例中对村级财务公开和管理作了严格的规定，但在实践运行中仍然存在着程度不同的财务管理混乱状况。如有的村庄中，村支书、村主任都能签批报销；有的村庄会计出纳一人兼任，钱账不分；有的村庄不严格执行财务规定，使用白条入账、报销入账不及时、乱给村官发放奖金补助、公款私存等问题十分严重；有的村庄越权审批问题突出，如对于一些大额票据，按照规定应由村委会、村小组干部会议甚至村民代表会议讨论并签名审批，方能作为有效票据予以支出，但在实践中有不少村官为了收取好处费常常越权审批，使得上级规定成为一纸空文。村级财务管理混乱、村庄财务不透明及由此引发的村民对村官违法乱纪的猜疑，已成为现阶段许多农村群体性上访事件频发的导火索。

（四）上级部门监管不到位

一些乡镇干部因为有很多行政工作需要村干部配合，不想得罪村干部，对其违法乱纪行为常常睁一只眼闭一只眼，在一定程度上助长了村官的贪腐行为，致使一些原本可以在萌芽阶段予以制止的案件，发展成令人惊骇的大案；对众多村庄的财务工作进行审计是一项耗时费力的大工程，审计部门因人手紧张常常放松对村级财务的监督审计，从而给部分心怀不轨的村官带来了可乘之机；司法机关常常因涉案数额小而对村官的贪污、挪用公款等行为不够重视，许多村官贪腐案件久拖不决，即使量刑也较轻，在一定程度上放纵和助长了村官贪腐行为。

三、建立预防与惩治村官腐败的有效机制

要想有效地预防和惩治村官腐败，必须完善权力运行监管体系，将村官的权力装进制度的笼子里，用严格的制度来规范村官的施政行为，确保村民自治的健康发展。

（一）健全教育培训机制

透视部分村官违法犯罪的深刻教训不难发现，有相当多的村官上任伊始也是勤勤恳恳、兢兢业业地为村庄工作而忙碌，其中不乏立志为改变村庄面貌而无私奉献之人，但随着时间的流逝，一部分人的理想信念发生了动摇，一旦思想上的缺口被打开，便会迅速地滑向贪腐犯罪的泥潭。因此，相关部门必须定期或不定期地加强对村官尤其是新任村官的教育培训。一方面，可以分批选派村官到党校、干部学院进行学习，提高村官的理论素养，使其不仅要树立正确的世界观、人生观和价值观，而且要树立正确的权力观、利益观，学会科学地运用手中的权力为民谋利和造福。另一方面，县级组织、纪检部门或各乡镇可有针对性地组织一些专题辅导班，如村庄集体资金及公共资源的使用管理方法、干部廉政知识讲座、农村实用法律知识讲解等，以提高村官的实际工作能力，不断强化其遵法守纪意识，进而养成依法行政、远离腐败的主观自觉。

（二）完善权力制衡和监督机制

权力过于集中，且缺乏相应的监督和监管机制，是村官贪腐案频发的主要原因。近年来，国家拨付了大量的支农、惠农资金，加之一些农村的征地补偿款、退耕还林补助等，使得村官手中的可支配资金越来越多，如果不对村官尤其是村庄“一把手”手中的权力进行适当的分权制衡和监督，很容易诱发村官职务犯罪。首先，要抓好民主决策制度的落实。一枚公章切八瓣多人分头保管，是分权制约的原生态，也不失为一种有效的权力制衡方法。要严格按照村组法规定，凡涉及村庄长远发展的重要事项，都应由村支部大会、村民代表大会或村民大会讨论决定，坚决杜绝那种由少数人“说了算”、民主性差、随意性大的现象发生，努力提高决策的科学化和民主化水平。其次，应明确权力归属。要按照地方实际，细化职责分工，明确村党支部、村委会、村民小组、村民代表大会、村民大会等村务管理主体的职责范围，决不能把村民自治搞成村委自治，应通过建立科学的管理制度，将村务管理主体的多元共治落到实处，实现农村社会的健康有序发展。

（三）创新管理和监督机制

村民自治组织应发挥好民主监督和管理作用，如村庄重大事项的决定必须要有村民代表甚至是全体村民的参与，其执行结果也应由全体村民进行监督。“村民议事会”、“党员议事会”、“村民理财小组”应充分发挥监督作用，督促村官切实做到村务公开和村财公开，使村官权力的运行公开透明。同时，乡镇党委政府也要加强对村官队伍的管理，把村务、村财公开情况及群众对村官的评议结果作为考察村“两委”工作的重要内容，在年终考核时，对于工作出色、群众反映好的村党支部、村委会应给予表扬与奖励，对于工作敷衍了事、群众意见大的，应给予批评与处罚。此外，为强化监管力度，应积极推行问责制，对于发生村官腐败案件的村庄，包片负责的乡镇主要领导应承担一定责任，受到相应的处分。

（四）推行任期和离任经济责任审计制度

相关部门应定期对村级财务进行监督检查，特别是要将重点开发项目、土地征用补偿收入、惠农资金等列为重点检查内容，切实保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权。加强审计监督，重点应放在对村官进行任期和离任财务审计方面，消除部分村官在离任前“突击”贪腐的侥幸心理，确保村官在任时堂堂正正、离任时清清白白、班子交接时清清楚楚。与此同时，要健全村级财务制度，严格财务管理，提高村级财务人员素质，切实发挥村级民主理财小组应有的监督作用，防止村庄财务公开上的弄虚作假，从源头上消除村官腐败的温床。对于在审计中查出问题的村官，要依党纪国法从快予以查处，给其以震慑。比如对于玩忽职守、铺张浪费给村集体造成损失的村官，乡镇党委、政府要严肃批评教育，并追究其经济责任；对于存在侵占集体资金资产资源等行为的村官，要责令其如数退赔和赔偿，并由纪检监察机关给予有关责任人党纪政纪处分；构成犯罪的，要移交司法机关并依法追究其法律责任。

〔1〕段小力.村官腐败的经济原因及预防对策〔J〕.前沿，2009（1）.

〔2〕汪为进.村官腐败的根源与应对策略〔J〕.重庆科技学院学报：社会科学版，2009（9）.

〔3〕胡跃.村官腐败的原因分析及其对策思考〔J〕.甘肃农业，2010（5）.

责任编辑 日 月

D63

A

1009-1203（2015）01-0027-03

2015-01-10

冯耀明（1965－），男，山西翼城人，中共山西省委党校资料信息中心副主任，研究员。