消防规划在城市综合减灾中的作用

尼玛琼达

(山南区消防支队，西藏 山南 856000)

消防规划在城市综合减灾中的作用

尼玛琼达

(山南区消防支队，西藏 山南 856000)

简述了灾害对我国城市化发展的危害，分析了必须通过建立城市综合减灾规划体系来应对城市灾害，加强防减灾工作的原因。通过对我国消防部队参与灾害救援工作特点的分析，提出了应在城市综合减灾规划体系下研究消防规划的地位与作用。

灾害；城市综合减灾；消防规划

一、灾害对我国城市化发展的威胁

随着我国经济建设的发展，城市化的进程也不断加快,到2014年，城市化水平已经达到62%以上。城市是国家和地区的经济、政治、文化、科技和对外开放的中心，人口与生产力高度密集，而且经济越发展，城市的重要性会越来越大。城市的防灾减灾能力，特别是一些关系国家经济命脉的中心城市的防灾减灾能力，将直接影响国家和地区的经济发展，关系到群众的生命财产安全。近十年来，在继日本和美国之后，我国已经成为世界上第三个灾害损失最为严重的国家。由于我国70%以上的大城市、半数以上人口、75%的工农业产值，分布在气象、地质和海洋等自然灾害严重的地区，再加上其他人为灾害，以及随着社会发展及技术发展出现的新的灾害源，使我国社会和经济发展受到严重的制约和影响。

二、我国城市综合减灾体系的构成与发展

城市本身是一个复杂的系统，任何严重城市灾害的发生和造成的后果都不是独立或单一现象，因此应从系统学的角度加以分析和评价，在此基础上制定城市防灾对策和措施，这就是城市综合防灾，是城市的基本功能之一。同时，城市灾害的特点决定了减灾的任务是不可以由哪一个部门单独来承担的，城市减灾工作应是一项综合了诸多学科的系统工程，它关系到城市安全的各项工作，融于规划、实施、管理等全过程，涉及部门很多。目前，我国城市的防灾救灾组织机构在防减灾工作中发挥了巨大作用，但是由于各个机构之间领导关系不明确，部分救灾任务分工不清楚，没有统一的指挥，实际工作中难免发生信息传递不畅，现场指挥权频繁更迭，临时组织、配合欠佳等影响效率的现象[1]。因此近年来我国许多学者普遍认为，城市减灾应当由单灾种减灾走向综合减灾，建立集政策、法规、技术、管理于一体的城市综合防灾减灾系统，更好地利用各种防减灾资源，共享防减灾信息，避免各相关组织各自为政的局面，达到防减灾资源利用的最高绩效。城市的建设和发展需要合理的城市规划，同样，城市的防灾减灾也需要有城市的综合减灾规划来协调各种减灾力量，指导综合减灾体系的建设和管理。《中华人民共和国城市规划法》规定：“编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求”，可见城市综合减灾规划应是城市规划的一个重要组成部分，但由于过去认识上的局限性，未将城市综合减灾问题加以综合考虑。近几年，国内许多大、中城市已经开始着手综合减灾规划的研究制定工作。

近50年来，国外在城市综合减灾应急管理体制的发展上大致可以归纳为三个阶段。第一阶段(在20世纪60年代以前)，是以单项灾种部门的应急管理为主的体制，在观念上以救灾、应急救援为主导思想，并制定若干单项灾种法规。第二阶段(从20世纪60年代到90年代)，从单项灾种应急管理体制转向多灾种的“综合防灾减灾管理体制”，其主要特点是：对主要自然灾害链(如地震和火山爆发、台风与水灾等)的应急对策综合起来进行立法，制定规划；把灾害或危机事件的“检测、预防、应急、恢复”全过程的减灾管理对策综合起来，协调实施；按减灾管理的行为主体(中央政府、地方政府、社区、民间团体、家庭)纵向综合起来，形成一体化管理；程度不同地强调灾害或危机的预防工作，并把灾害预防作为主要内容纳入防灾减灾规划，甚至与国民经济发展规划或国土开发规划综合起来。第三阶段(从20世纪90年代联合国开展国际减灾十年活动以来，特别是“9·11”事件之后)，由于国际政治环境的变化，除重大自然灾害外，国际恐怖活动日益猖獗，因此各国把“综合防灾减灾管理体制”上升到“危机管理体制”，形成“防灾减灾-危机管理-国家安全保障”三位一体的系统，其中，“危机管理”既承担原来自然灾害和人为灾害等危机事件的综合应急管理，又承担危及国家安全的重大自然灾害事件或重大恐怖活动的综合应急管理。我国各大城市迄今还仅停留在发达国家的第一、二灾害管理阶段，在规划设计体制、机制、法制及科技手段上都存在诸多不足[2]。另外，在防灾科技水平上较发达国家相差甚远，更为重要的，在灾害防御的认知上的误区及社会公众安全意识、安全技能的欠缺也是我国城市综合减灾规划建设需要考虑的问题。

综合其他文献及笔者个人的思考，我国城市综合减灾规划体系建设应从以下几个方面考虑：(1)建立健全与城市综合减灾有关的法律法规体系。以法律的形式明确各级政府、相关职能部门乃至每个公务员在灾害防御和危机管理工作中的责任，并确立“以人为本”的城市综合减灾的方针。(2)建立组织和领导体系及应急指挥支持系统。政府应建立该系统的常设领导部门和专家组织，负责城市防减灾工作的研究、指导及突发事件时的领导指挥。(3)按照有关要求建立各灾种的防减灾队伍，并加大投入，提高其战斗力。建立经过专业训练和具备专业装备的城市防减灾快速反应队伍，担负城市突发灾害事件的应对任务。(4)完善和统一城市灾害预警机制。将城市报接警系统进行整合，建立统一的灾害预警中心和通信保障系统。(5)建立和完善城市灾害管理信息系统及应急预案管理系统等，将灾害或危机信息的收集、发布、统计、研究分析等工作进行整合。(6)建立专门机构负责城市减灾文化的宣传、减灾知识的教育普及和减灾技能的培训工作。

三、城市综合减灾体系中消防规划的作用

随着社会发展，消防部门的职能不断拓展。1995年，公安部拟定的《消防改革与发展纲要》中提出：消防队伍向多功能发展。1998年颁布的《消防法》中也规定：公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作。[3]在2006年国务院《关于进一步加强消防工作的意见》中，要求各级政府在重视消防工作的同时，应“充分发挥公安消防队作为应急抢险救援专业力量的骨干作用。”“公安消防队在地方各级人民政府统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。”对消防部队新的要求也是适应我国当前社会和经济发展及城市化发展对安全需要的必然趋势。[4]

鉴于城市防减灾工作的特点，城市减灾体系中必须具备高时效的应急救援机制。这就要求发生灾害时，施救人员必须快速反应，最短时间到达现场，使用救生、处毒、破拆、灭火等设备尽快将遇险人员救出，控制灾害发展，减少损失。我国现役制的消防部队在这一方面具有优势。近些年来，为了提高消防部队完成各种抢险救援任务的能力，我国一直在加大城市消防经费的投入，自1997年以来，中央财政共为此投资14个亿，并建立了30个特勤大队、159个特勤中队，部分大中城市还专为消防工作配置了直升机。这样一来，平时训练有素、24小时备战救灾、具备抢险救灾的装备和能力并能够在接警后迅速出动的消防部队，在各种灾害处置中发挥了无可替代的作用。[5]目前怎样充分发挥消防在城市综合减灾体系中的主力机动队伍的作用，是一个值得研究的新课题。

四、在城市综合减灾体系下发展消防规划的意义及设想

我国当前完善城镇消防规划的建设中，主要建设依据为《城镇消防规划建设管理规定》，该规定从城市安全布局、消防站建设、消防给水、消防车通道、消防报警与通信等方面做了具体的规划要求。鉴于消防部队的任务已经得到大大拓展，单从防御火灾危害方面考虑城市消防规划的建设不能适应城市综合减灾的需要，因此笔者认为，城市消防规划的构建，特别是在国家经济和社会发展中举足轻重的大型城市的消防规划应在城市总体防灾规划之下进行建设。[6]这样可以避免重复建设带来的浪费，也使消防部队能更好地在综合减灾中发挥作用。

为更好地进行消防规划的构建，笔者提出以下设想：(1)完善相关消防法律和法规体系，以补充相应的内容。在相关消防法律法规中应明确消防在城市总体防灾规划中的任务，研究并提出与城市综合减灾相适应的建设内容，使消防部门在开展工作时有法可依，并有利于参与除火灾之外的其他灾害的抢险救援工作。如在消防站的建设上既要考虑灭火工作的需要，还要考虑其他类型灾害救援工作的需要；救灾装备的增加和补充；整合城市报接警系统等。(2)加强火灾以外的其他灾种的研究，以提供理论支持。消防院校和消防科研部门应开展除火灾之外的其他灾种的研究，为消防规划立法和建设中涉及到的内容的补充提供理论支持。我国现在的消防教学和科研机构主要的力量还是放在对火灾科学的研究方面，需加强同其他灾种的主管部门和科研单位的合作和交流，在消防教育方面补充其他灾种的内容，在消防科研机构加强对相关装备的研究和开发，拓展“消防”的内涵和外延，为适应新的任务打好基础。(3)加大消防力量的投入，以适应新任务的需求。由于我国消防部队在数量和发展基础上的限制，消防部队的任务显得日益繁重，为适应新的需要，增加人员和装备的投入势在必行。

五、结束语

从当前我国自然与社会发展状况来看，经济的发展和城市化的进程越来越受到各种灾害的威胁，安全问题对于正处在发展变革时期的中国显得尤为重要。[7]城市安全的需要亟待我们建立城市综合减灾规划。“每险必救，逢难必出”的消防队伍已经参与到包括火灾在内的各种类型的灾害救援之中，在城市综合减灾中发挥了重要的作用。作为指导城市消防系统建设的消防规划，也应在城市总体减灾规划的考虑之下来构建，才能更好地利用各种减灾资源，维护城市的安全。

[1] 沈荣芳,张显东.城市防灾救灾组织机构设置的研究[J].灾害学,1995,10(1):1-4.

[2] 金磊.我国城市综合减灾管理体制建构思考[N].中国建设报,2004-05-18.

[3] 张欢.从上海高层火灾事件反思城市综合减灾体系[J]城市与减灾,2011,(6):1-4.

[4] 徐波.城市防灾减灾规划研究[D].上海:同济大学,2007.

[5] 雷海英.城市消防规划中存在的问题及对策[J].消防技术与产品信息,2009,(12):14-19.

[6] 岳焕焕.城市消防规划现状研究及对策[J].科技信息,2012,(9):415,414.

[7] 陈雷.城市消防规划的现状与对策研究[J].消防技术与产品信息,2008,(12):38-40.

(责任编辑 李 蕾)

A Study of the Role of Municipality Fire Planning in an Overall Disaster Relief

NIMA Qiongda

(ShannanAutonomousPrefectureMunicipalFireBrigade,XizangAutonomousRegion856000,China)

This paper describes the hazards of disasters with the urban development, analyzes the causes of urban disasters, which must be responded by establishing a comprehensive disaster alleviation planning system to strengthen the disaster prevention and reduction work. Through the analysis of fire forces involved in disaster relief work, the paper proposes that a city fire planning should be studied at the city’s comprehensive disaster reduction planning system.

disaster; urban comprehensive disaster reduction; fire planning

2015-06-16

尼玛琼达(1977— )，男(藏族)，西藏林芝人，工程师。

D631.6

A

1008-2077(2015)08-0069-03