中国共产党依法治国的历史经验

□姚 桓

(北京市委党校，北京 100044)

中国共产党依法治国的历史经验

□姚 桓

(北京市委党校，北京 100044)

中国共产党早在根据地时期就在探索如何通过法律管理国家了。本文从六个方面总结了中国共产党依法治国的历史经验，即明确依法治国的战略定位、正确处理法治与人治的关系、处理好加强党的领导与维护法律权威的关系、处理好改革与法治的关系、建设法治文化、坚持从严治党。

中国共产党;依法治国;历史经验

从党的文献上看，依法治国的提法始于1997年党的十五大，实际上，中国共产党早在根据地时期就在探索如何通过法律管理国家了。从1931年通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》到2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中国共产党依法治国的实践进程始终没有停止，积累了丰富的经验。这些经验是贯彻十八届四中全会精神，在新的历史条件下实行依法治国的宝贵财富。

一、必须明确战略定位，把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，建设中国特色社会主义法治体系

在紧张残酷的革命战争时期，党在局部执政的根据地不可能制定完备的法律，政策与法律相比更具有灵活、适应性强、制定迅速的长处，因而成为战争时期党领导革命的主要方式。以政策为主、法律为辅是当时党的领导的主要特点。这在当时具有必然性、合理性，因为胜利是任何东西无法代替的，政权巩固、革命发展的需要高于一切。当党在全国范围成为执政党，有了巩固的执政地位和稳定的环境后，就面临着从政策领导为主转为依法治国的艰巨任务。这种转变十分艰难，既是领导方式的转变，也是思维方式的转变。1956年社会主义改造完成、社会主义建设开始，本应成为新中国法制建设的重要起点。然而，认识的局限性、传统的堕性妨碍了这一进程。加上“左”的思想上影响，从1950年代后期开始，党的领导制度中权力过分集中的现象日益发展，在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记。党的一元化领导，实际上变成了个人领导。党同政府、经济组织、群众团体之间如何划分职权范围的问题，始终没有得到解决，最后发展到党超越宪法和法律，取消国家机关的应有的职权，这是“文化大革命”得以发生的一个重要原因。正如邓小平所总结的：“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”[1]P333反思“文革”，中国共产党更深刻认识到，法制对于中国共产党和中国人民来说极端重要性。十一届三中全会后，随着改革发展、社会进步，依法治国的实践在发展，理论认识在深化，在此基础上，十八届四中全会把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，制定了建设法治中国的施工图。这个施工图凝聚了中国共产党人宝贵的政治智慧。

依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。所谓基本方略，就是说，依法治国不是某一种具体方法，更不是权宜之计，而是管长远、管全局的，是统领、驾驭各种具体方法的根本方式；是中国共产党必须长期坚持的执政战略思维。

依法治国的战略意义在于：实行依法治国才能把社会主义民主制度化、法律化，真正保证人民当家作主。民主与法治相依为命，在党的领导下通过制定实施一系列法律，逐步实现民主的制度化、法律化，才能充分体现“一切权力属于人民”的社会主义国家性质。实行依法治国才能保证党的基本路线的稳定性、连续性，使之不因种种意外因素而改变，保证国家的长治久安。实行依法治国才能在新形势下把握、运用重要战略机遇期，统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国在深刻社会变革中既生气勃勃又井然有序，通过改革、建设实现民族复兴的中国梦。因此，对于中国共产党和中国人民来说，依法治国如同布帛菽粟一样，是不可以须臾离开的。

贯彻依法治国需要健全完善中国特色社会主义法治体系。法治体系不同于法律体系，法律体系是指各项法律、法规制度的完善和系统化。法治体系则包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系；法治体系建设要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

二、必须正确认识、处理法治与人治这一基本问题，使依法治国得到真正的全面的落实

人治与法治是历史上长期存在的两种的治国理念和制度。中国历史上的人治与封建专制、小农经济相联系，强调当权者个人作用与权威，“皇权至上”、“君言即法”、“口含天宪”。人治社会也是有法律的，封建思想家曾提出：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”；“道私者乱，道法者治。”但那是约束普通民众的法，皇帝个人权力不在法律约束范围内。以《大明律》为例，它是朱元璋总结历代法律实施经验教训制定的，是这位大明开国皇帝“劳心集思虑患防微”近20载的产物。共分30卷，共460条，内容及其丰富，但主要是针对民众和调节统治阶级内部关系的，对皇权无任何制约。这是人治社会里法律的特征。在人治社会里，社会的稳定、进步完全取决于当权者个人的贤明。尽管中国历史上不乏比较贤明能干的统治者，也曾经采取过一系列励精图治的措施，但其阶级局限性和人治统治不可能使有一定进步意义的措施长期贯彻下去，不可能摆脱“人亡政息”的局限，最终无法跳出从艰苦创业到腐败灭亡的“历史周期率”。所谓法治即法的统治，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，要求用一整套完善的法律制度管理国家、约束全体社会成员。现代意义的法治是在资产阶级反对封建统治斗争中发展起来的，正是资产阶级法治才保证了资产阶级民主和资本主义市场经济秩序，创造了近代西方文明。尽管人治在一定历史条件下对维护封建秩序不失为一种方法，但从历史发展长过程看，法治优于人治的结论无需争论。资本主义制度比封建社会进步，一个重要原因也在于此。与人治条件下统治者个人意志至上及其多变性、随意性相反，法治则强调稳定的、制度化的社会规范，以此作为社会治理的最高规则。虽然法律是由人来制定的，而且法治也不排斥人的作用，但从法律的制定、执行到修改都必须按照法律本身制定的规则进行，人只能在法律规定的范围内发挥作用，而不能超越法律，这是法治的内在要求和与人治的最大区别。历史上，各个社会主义国家由于资本主义不发达、封建影响根深蒂固，加上在进行革命、夺取政权的残酷斗争中实行高度的集中统一领导，领导者人的个人作用往往显得很突出，胜利后这些传统延续下来，没有及时发展党内民主、人民民主并使之制度化，因而几乎都存在偏重人治忽视法治的情况，从权力过于集中于个人、个人崇拜滋长开始，发展到后来，就是人治取代法治。这种情况在中国也发生了，1950年代后期国家经济、政治上的一系列错误，都与此有关。痛定思痛，邓小平于1992年以质朴的语言讲道，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”[2]P379。这是中国共产党人历经曲折之后在认识的巨大飞跃。历史表明，一般性地承认法律重要还远远不够，只有时刻警惕以人治取代法治，牢固树立法治的至高权威，在法治基础上发挥人的作用，才能把依法治国方略贯彻下去。

三、必须以辩证思维认识处理加强党的领导与维护法律权威的关系，防止认识和实践中的偏差，正确贯彻依法治国

党的领导与法律权威的关系，至今是重大的理论和实践问题。以简单化的、线性化的思维认识这一复杂问题，会把认识导入误区。比如提出“党大还是法大”？这不能认为是科学命题。如果坚持“党大于法”，那么势必使法律形同虚设；反过来如果承认“法大于党”，则又有可能削弱党的领导。一旦陷入这种非此即彼的思考路径，种种答案在理论上都是不科学的，在实践中亦是有害的。其实，加强党的领导与维护法律权威不是对立的。中华人民共和国宪法已经明确规定了中国共产党的领导地位。如何实行领导呢？“依法治国是党领导国家的基本方略”这一命题本身就把二者辩证地统一起来，从根本上解决了。这一命题内在地包含两个要点：一是依法治国必须以坚持执政党的领导为政治前提；二是党的领导必须以法治方式进行。这个命题又具体可以化解为以下原则：执政党要领导立法工作，按照程序立法，把反映人民利益的政策通过法律上升为国家意志；党要保证严格执法和司法公正，纠正一切损害法律权威和违背司法公正的现象；包括党在内的任何组织、个人都要在宪法和法律范围内活动，任何组织、个人都没有超越法律之外的特权；党组织、党员干部要带头遵守宪法法律，为全体人民树立榜样。上述原则通过一系列具体、严密的制度加以落实，就达到既加强党的领导又维护法律权威的目的。从人类政治制度发展看，这是一条新路，将创造一种不同于西方的政治模式，成为人类政治文明的一朵奇葩。

四、必须正确认识处理改革与法治的关系，把依法治国作为全面深化改革的基本方略，使改革持续、健康发展，保证国家长治久安

党的“一个中心、两个基本点”的基本路线要讲一百年，因此在整个社会主义初级阶段，都要不断地进行改革。法治建设与全面深化改革的关系是始终要面对的重大课题。在中国改革初期，许多法律缺项，一些过时的法律于改革无益。当时确实需要强调通过改革补上法律缺口，以改革实践促进大量立法，建立健全法律制度。“先行动后规范”，成为这一时期不可避免的现象。现在进入全面深化改革新阶段，从总体讲，国家已经进入法治时代，改革发展的许多工作，已经有基本的法律依据，此时，必须从“先改革、后立法”转向“先立法、后改革”，从“以改革推进法治”转向以“法治推进改革”。需要强调，任何改革都要于法有据，运用法治思维和法治方式全面推进改革。一方面，把各项改革措施纳入法治轨道，对改革难题寻求法律解决办法；另一方面，暂时对找不到法律依据的改革事项，也不能操之过急，先执行立法程序，通过相关法律，再实施改革措施。以法律支持改革；又用改革推动法治建设，是现阶段处理二者关系的新思路。这样认识处理问题，并非麻烦费事、耽误改革时机，恰恰使改革措施更稳妥有效，更容易减少阻力，得到广泛支持，是积极进取又慎重稳妥的思路。改革走立法程序是需要时间的，然而，立法的过程也是思考、论证、酝酿的过程，是集思广益、形成改革共识的过程，对保证改革的科学性、持续性十分必要。实践证明，当今中国处于急剧变化时期，“变革成为唯一不变的因素”，既有发展的巨大可能性也存在很多不确定性。大多数人拥护、支持改革，另一方面，从本身利益出发解释和期望改革的思想也比较普遍，还存在焦虑、浮躁、急于求成等社会心态。更重要的是，存在利益固化和既得利益者对改革的干扰，进入深水区的改革难度更大。要使改革措施成本小而收效大，防止翻烙饼、朝令夕改，杜绝“面多了放水、水多了放面”的折腾式“改革”，更必须强调依法行政、依法改革。正如法学家拉德布鲁赫说：法律秩序关注的是，人类不必像哨兵那样两眼不停地四处巡视，而是要能使他们经常无忧无虑地仰望星空和放眼繁茂的草木。[3]法律的规范性、稳定性会保证改革的预期和美好前景，增强全社会对改革的共识和信心。

五、必须下大力气建设法治文化，为法律制度、规则提供价值支撑、精神动力和舆论支持，保证法律的制定、遵守和实施

十八届四中全会明确提出建设法治文化，表明党对法治建设艰巨性复杂性有了更深刻的认识。法治不仅表现在法律的规则条文、制度机构层面，也表现在人们的思想、观念层面，从这个意义上考察，可以把法治理解为一种文化。概言之，法治文化是关于法治的知识、理念、信仰、习俗、惯例、道德评价、思维方式、社会舆论的总和，是法律制度、法律规则在思想、观念上的反映。法律的制度规则与法治文化相辅相成。虽然制度问题更带有根本性，往往决定人的思想行为，但制度要由人去制定、执行和维护，制度对人也有很强的依赖性。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。这是各国实践反复证明的经验。不妨这样比喻：如果说制度、规则是骨骼，文化则是血肉。从文化对人们行为的导向性来说，文化也是无形的制度。我国几千年封建传统形成的“官文化”、“权贵文化”和落后的小生产习惯势力，包括权大于法、以言代法、家长制以及无政府主义、对法律的实用主义态度等，是建设法治中国的思想文化障碍。因此要抓住法律的制度、规则建设和法治文化建设两个轮子，才能把社会主义法治建设不断推进。法治文化有丰富的内涵，除尊法、守法、护法这些基本思想和一般性要求外，还包括更深层次的内容：第一，一切权力属于人民的核心理念。中国社会主义政治制度的本质是坚持一切权力属于人民和人民当家做主。人民只有在中国共产党的领导下，在法治基础上才能实现真正地当家做主。人民是主体，党的领导是核心，法治是基本保证。坚持一切权力属于人民，把党的领导、人民当家做主和依法治国三者统一起来，是中国社会主义法治文化的精髓。第二，公民在法律面前一律平等的观念。法律不承认任何特权，平等是法律公正和正确实施的前提。第三，不容动摇的规则意识和共同遵守的契约精神。规则意识不仅要求遵守一切法律法规，从广义上讲，也要求遵守一切社会规则、社会秩序和规章制度。契约意识是近代市场经济的产物，契约精神保证了市场公平交易，维护了市场秩序，为法治创造了社会环境和经济基础。从我国现实情况看，由于市场经济发展不长，加之小农经济、人情社会的传统影响，部分社会成员包括干部仍存在规则意识和契约精神缺失的问题：凡事讲人情、托关系，不按照规则办事，不讲信誉、不遵守合同，这些就是妨碍法治建设的负能量。对此，要在全社会强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，从而增强法治的道德底蕴，造成强大的依法办事的社会舆论，优化法治环境。第五，科学合理的权利义务观念。社会主义法治文化强调权力与责任的统一、公民权利和义务的统一、维护个人权利和尊重他人权利的统一。执掌权力也就带来责任，行使权力必须受到监督。公民依法参与政治和社会生活，享受充分的权利，同时要全面履行自己的义务。每一个普通公民的权利都受到保护，每一个人都像珍视、维护自己的权利一样尊重、维护他人的权利。建设法治文化就是要通过学习宣传、教育示范尤其是党政干部带头作用等种种措施使上述思想观念潜移默化地影响人，潜入人的内心世界，内化为人们的价值取向、信仰信念，并外化为全社会的道德评价、舆论氛围，产生维护法律权威的强大精神力量、道德力量。依靠法律制度和法治文化的双轮驱动，中国社会主义法治体系会较快地建立起来。

六、必须坚持从严治党，以此保证、推动依法治国的落实

依法治国，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。中国共产党取得执政地位后，国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器，因此二者是内在统一的。从管党治党对治国理政的重要作用看，按照党规党法实行从严治党是依法治国的重要前提和政治保障。党章总纲明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”党章还把“模范遵守国家的法律法规”作为党员必须履行的义务之一。这就是说，尊法守法，自觉按照法律法规办事，已经作为执政党的纪律要求提出来了。这可以理解为，任何党员、干部，任何党组织，如果违反国家法律法规，那就首先违反了党的纪律。从要求看，党规党纪严于国家法律。国家法律是全体公民必须遵循的行为底线。但党对党员的要求还不止于此。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，担负着艰巨的历史使命，有着严格的组织纪律性。党员是公民，同时又是有着特殊政治职责的公民。党纪党规对党员的要求自然严于国家法律对普通公民的要求。党员是自愿加入党组织的，其入党誓词是：“我志愿加入中国共产党，拥护党的纲领，遵守党的章程，履行党员义务，执行党的决定，严守党的纪律。”这就意味着，党员要主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由，有些事情，普通公民可以做，党员不能做。这可以理解为一种权利让渡。作为一个党员，必须多尽一份义务，要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。从这个要求看，党员不仅要遵守法律底线，而且要模范遵守法律，给群众树立榜样。这就是从严治党对依法治国的推动和保证作用所在。从另一个角度讲，正因为执政党是社会的表率，如果执政党连自己的党规党纪都执行不下去，连自己的党员、干部都管不住，依法治国就是一句空话。正如邓小平所说，没有党规党法，国法就很难保证。以从严治党促进、保证依法治国，首先要加强党内法规制度建设，逐步形成内容科学、程序严密、配套完整、运行有效的党内法规制度体系，使之与国家法律有机连接。 同时克服一切特权思想，坚持法律党纪面前人人平等的原则，要求党员干部尤其是领导干部、高级干部带头遵守法律和纪律，依法办事、严格执行党的纪律，给党员、群众树立榜样。中国古代儒家认为，“君子之德，风；小人之德，草；草上之风，必偃”。抛开其中的唯心论不谈，重视领导者言行的引导、榜样作用是可取的。领导者率先垂范，带头依法办事、严守纪律，对从严治党、依法治国会起到极大的促进作用。

[1]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1993.

[2]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.

[3]四中全会宣示“法治的尊严”[EB/OL].人民网，2014-10-24.

(责任编辑：徐国栋)

The CPC’s Historical Experiences in Rule of Law

YAO Huan

(BeijingAdministrativecollege,Beijing100044,China)

The CPC had explored in how to govern the country according to law as early as when struggling in the revolutionary bases.This paper,from six aspects,summarizes the CPC’s historical experiences in rule of law as follows:explicitly defining the strategic position of rule of law,correctly dealing with the relationship between rule of law and rule of man,the relationship between strengthening the Party’s leadership and maintaining the authority of law,and the relationship between reform and rule of law,building the rule of law culture,and persisting in governing the Party strictly.

CPC;rule by law;historical experiences

2014-12-10

姚桓(1948—)，男，北京市人，北京市委党校教授，中国延安干部学院兼职教授，全国党建研究会特约研究员，研究方向为执政党建设。

D26

A

1674-0599(2015)01-0119-05