当前南海形势及走向

□吴士存

(中国南海研究院，海南 海口 571100)

当前南海形势及走向

□吴士存

(中国南海研究院，海南 海口 571100)

南海问题的实质是南沙岛礁主权和海域管辖权争议，涉及“五国六方”。近年来，受美国全球战略调整等多重因素的影响，南海问题持续升温，有关争端国不断加大权益声索和实际管控力度，地区局势愈演愈烈。南海是我国国防安全海上屏障、发展制海权的重要战略出海口、经济和能源安全的海上运输要道及未来的能源和资源基地。新阶段，南海局势将继续保持升温态势，因此我国需要从国家总体发展战略全局出发，把握并延长战略机遇期，通盘考虑国际和国内影响因素，长远谋划妥善处理南海问题战略和战术决策，有效化解面临的巨大挑战，确保整体利益最大化。

南海问题;形势与挑战;应对战略

吴士存(1957—)，男，江苏大丰人，中国南海研究院院长，兼任南京大学中国南海研究协同创新中心副主任、博鳌亚洲论坛研究院副院长等职，历史学博士，博士生导师、研究员。研究方向为南海史地、海洋划界、海洋经济、国际关系及地区安全战略等。曾作为访问学者、客座研究员前往美国霍普金斯大学高级国际问题研究院、美国亚太安全研究中心进行学术访问与课题研究，并先后参加了美国政府“美国外交政策溯源”专题、哈佛大学肯尼迪政府学院“国家安全与国际安全”等研修项目。

引 言

南海是我国重要的国家安全屏障、战略出海口及海上贸易和能源运输通道，也是我国未来重要的能源接续区和资源基地。南海问题肇始于20世纪60年代末70年代初，其实质是南沙岛礁主权和海域管辖权争议。南海问题的形成受到地缘政治竞争、资源争夺、《联合国海洋法公约》(以下《简称公约》)实施及历史上殖民主义和大国争霸等复杂因素的影响。[1]

近年来，伴随着域外大国的深度介入，南海问题已由当事国间岛礁主权和海域管辖权的争议实质逐渐演变为争端方和有关利益攸关方围绕地缘政治竞争、海洋资源开发及航道控制的复杂利益博弈。同时，南海争议多边化、国际化和复杂化态势持续深化，且已发展成为涉及政治、外交、军事、经济等各个领域的“疑难杂症”。鉴此，我国需要从国家总体发展战略全局出发，宏观考察南海问题形成与发展的历史演进过程，通盘考虑国际和国内影响因素，长远谋划妥善处理南海问题战略和战术决策，确保整体利益最大化。

一、当前南海形势特点

当前，南海局势虽总体维持可控，但夹杂着加剧争议复杂化的事件和杂音，且对我国与越南、菲律宾等周边国家的双边关系及中—美等大国关系带来一定的负面影响。尽管南海问题未来发展不确定性日益增强，但归纳而言，目前南海形势呈现出四大明显特征。

(一)有关争端国不断强化对主张岛礁和海域的实际管控，南海争议的表现形式逐步由主张争议向实际管辖争议转变

近年来，菲律宾、越南等争端国通过“以武谋海、军占民随、法理造势”等多种手段，不断加大对南海油气、旅游等资源开发力度，强化对所占岛礁和附近海域的实际管控，以期扩大在南海实际存在，致使南海矛盾持续升级，冲突事件频发。2009、2012年菲律宾和越南分别通过“领海基线法案”和《越南海洋法》将我国中沙黄岩岛和西沙群岛、南沙群岛纳入各自主张的“主权”和“管辖”范围。2013年以来，菲律宾试图加大对仁爱礁非法“坐滩”船只的补给和修复，维持并强化对仁爱礁及其附近海域的“管辖”。同时，越、菲等争端国还积极谋划以开发所占岛礁旅游资源加强实际管控，目前马来西亚已在我国南沙弹丸礁建成完善的海岛旅游基地，越南则鼓励推动国民到南威岛等占领岛礁生活观光，菲律宾也正积极筹划开发中业岛等南海岛礁旅游资源。此外，越、菲两国还不断推进南海占领岛礁建设，提升对南海的管控能力，以此加强南海权益声索和实际管控。[2]

(二)南海问题多边化、国际化、长期化态势进一步凸现，复杂化程度明显加剧

一直以来，中国主张以直接当事国间对话协商方式和平解决南海争议。然而，近来越、菲等当事国积极推动，且美、日等域外国家强势涉入，南海问题多边化、国际化、长期化态势愈演愈烈。首先，自1992年7月马尼拉外长会议通过《关于南中国海问题的宣言》，东盟开启并逐步强化涉入南海问题，目前南海问题也已成为中国-东盟关系发展的重要议题。一方面，越、菲等争端国极力推进南海问题纳入东盟框架，以期“抱团”联合对华。特别是2014年5月份以来，越、菲两国利用东盟峰会、双边高层互访等途径唆使并敦促东盟整体向中国强硬施压。另一方面，东盟也极力推动签署“南海行为准则”(以下简称“准则”)[3]，试图以此约束我国在南海积极作为。其二，在战略利益考量和域内有关争端国极力诱引的双重驱动下，以美、日为代表的域外大国加强介入南海问题，争端国际化程度进一步加深。2014年5月，美国与菲律宾正式签署《强化防务合作协议》，进一步增强在南海地区军事投射能力，加强在南海地区的军事存在和影响；日本、澳大利亚等域外大国积极追随、呼应美国亚太战略调整，强化对争端国的军事、外交、政治等各个层面的支持，特别是日本近年来明显加强同越、菲两国在武器出售、海军训练等高级领域的海上合作，加紧介入南海争议。[4]

(三)油气开发、岛礁管控和建设、第三方机制解决争议等因素成为驱动南海问题不断升温的主要动因

2002年中国与东盟10国签订《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)，各方就管控南海局势发展、增强有关各方海上合作、维持地区和平稳定达成一致共识。长期以来，我国积极恪守《宣言》内容与精神，保持自我克制，但有关争端国却乘机加大进取力度，直接推升南海形势。首先，有关争端国大力推进在南沙争议海域的单方面油气开发和勘探活动，如越、菲两国就分别积极加快、加强在万安滩和礼乐滩海域的油气勘探和开发，[5]引发地区局势持续升温。其次，越、菲等争端国坚持推进南海岛礁军民两用设施建设，致使争议长期保持升温态势。最后，在美国的怂恿和支持下，菲律宾单方面将中菲南海争议提请仲裁；越南也密切跟踪中菲南海“仲裁案”，并积极筹划通过第三方强制机制解决争议的准备工作，南海问题法理较量成为争议升温的凸出因素。

(四)南海地区军备竞赛加剧，南海争议军事因素和准军事因素迅速上升，海上擦枪走火可能性增加

一方面，南海周边国家大肆购置军事装备，大力扩充海空军实力。据统计，南海周边国家近年军费年均增长迅速，远超世界平均水平。[6]菲律宾近来不断加大海空军费投入，从日本、以色列、韩国等国购进先进巡逻船、海空监视雷达、战斗机等各式海空武器，并于2014年1月开始将空海军分遣队轮换部署于南沙群岛中业岛上，意在加强对南沙已占岛礁的驻防，以及对南海地区的监视与情报搜集能力。越南也积极从俄罗斯采购6艘“基洛”级潜艇和一批苏—30战斗机，并将在2016年全部完成潜艇编队列装。此外，越南海警通过国外采购、海军转手的方式装备大量吨位更大、火力更强的海空执法力量。[7]另一方面，2012年以来美军逐步开始将两洋海空力量的60%部署亚太地区，谋求通过“巧防务”策略制衡中国，对华海上围堵之势“由北向南、由点到线”全面铺开。特别是随着美菲签订《强化防务合作协议》，不但提升了美军在南海地区的整体军力和投射能力，更是进一步巩固并强化美菲两国军事同盟，为菲律宾在南海的挑衅行为提供了有力的后盾支持。因此，南海问题发展的军事和准军事因素迅速上升，海上摩擦导致的局部冲突可能性有所增加。

二、我国应对南海问题面临的主要挑战

如前所述，当前南海形势发展的大背景是美国进一步强化在亚太地区的军事和政治主导地位，加大、加紧介入南海问题；越、菲、日等区域内外国家乘机浑水摸鱼，企图通过司法仲裁、舆论宣传、加强彼此海洋合作等手段联合干扰和阻止中国在南海主张和积极作为。归纳而言，目前我国在南海主要面临着维权、法理、舆论和海上规则制定等四个方面的挑战。

(一)围绕岛礁主权、海域管辖权、航道控制、油气和渔业资源开发等领域的较量，南海争端国间的海上对峙和摩擦冲突频频发生，地区局势持续升温，我国在南海一线维权任务挑战日益严峻、任务愈加繁重

特别是2012年以来，中国虽在中菲“黄岩岛事件”取得阶段性胜利，但2013、2014年菲律宾又在仁爱礁屡屡挑起事端，制造地区紧张局势，且目前双方围绕仁爱礁的较量仍在进行之中；此外，菲方抓扣我国南海作业渔民事件仍然屡有发生，如2014年5月6日菲律宾就在半月礁附近非法抓扣11名中国渔民。越南在2014年5-7月，针对我国“981”钻井平台在西沙岛礁附近海域的正常钻探活动，不断以军民用船只恶意撞击及“蛙人”袭扰等多种方式冲闯我方警戒区并冲撞公务船只，非法干扰我国在西沙海域正常的油气勘探作业，试图以此阻止中国在南海的油气开发活动。[8]因此，我国在南海一线维权局势愈益复杂，面临挑战愈加严峻。

(二)伴随着南海问题法律化逐步凸现，法理斗争明显升级，我国依据历史和国际法规则的南海主张面临挑战

就宏观而言，南海法理斗争的核心是南沙岛礁主权之争。我国虽拥有更为充分、更具优势的历史和法理依据，但有关争端国企图扬长避短，极力促使南海法理斗争核心从南沙岛礁主权问题归属向岛礁法律地位与法律效力问题偏移。尤其是2013年1月22日，菲律宾单方面就中菲南海争议提请仲裁，并于2014年3月30日正式向仲裁庭提交长达4000多页的最终“诉状”。菲方首先要求仲裁庭依据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关条款判定中国南海断续线法律地位，以及中国大陆控制的南沙7个岛礁和黄岩岛的法律属性，企图以此压缩中国在南海的岛礁主权和海域管辖权主张。中国虽依法采取“不参与、不接受”的合理立场，但未来仲裁案判决仍将是我国南海维权和外交的巨大挑战。此外，越南方面也一直积极筹划通过第三方机制解决中越南海争议，特别是2014年“981”钻井平台事件发生后，越南明确表示准备将双方南海争议提交国际司法裁决。[9]因此，南海问题法理斗争日益成为我国南海维权与外交迫切需要克服的重大难题。

(三)“南海行为准则”谈判和签订进程成为我国与区域内外有关各方争夺南海海上规则制定主导权的重点

自1992年东盟提出建立南海国际行为准则以来，[10]包括争端国和东盟在内的有关各方一直致力于与中方制定南海海上规则。2002年中国与东盟10国签署《南海各方行为宣言》，各方就维护南海地区和平稳定达成一致共识。《宣言》虽然对管控南海局势、维护地区和平稳定发挥了特殊而积极的作用，但菲律宾、美国等域内外国家力推签署“准则”，试图以更具约束力的法律性质文件约束中国，并伺机以此作为争端解决机制。目前，以美国为首的域外大国推波助澜，域内外势力借“准则”对华发难态势基本成形。特别是美国出于自身长远战略利益考量，希借参与“准则”磋商，谋求占据道义制高点并主导南海海上规则制定。作为地区大国和南海问题当事方，我国需要积极争夺“准则”制定的话语权和主导权，在海上规则的制定和发展中掌握主动权。

(四)随着南海争议的持续升温，国际社会对南海问题关注不断加大，南海问题国际话语权争夺成为各国较量的重点之一

毋庸质疑，南海问题已成为当今国际社会最为关注的热点，然而国际舆论纷纷批评和指责中国在南海的正常生产活动，并要求中国放弃“咄咄逼人、对外示强”的外交和安全政策，中国面临着巨大的国际舆论压力。尤其是越、菲等部分争端国利用美国加大介入南海问题的契机，不断在国际上抹黑中国形象，渲染“中国南海威胁论”，以此吸引国际社会关注，博取国际舆论的同情；美国更是利用其国际舆论宣传的绝对优势，积极策应越、菲等当事国，以航行自由为借口积极向中国施压。值得注意的是，短期内我国面临的舆论被动态势难以彻底扭转，南海问题国际话语权争夺仍然是我国未来外交工作的重点任务。

三、南海问题未来发展趋势评估及应对战略机遇

(一)南海问题未来发展趋势

综合而言，短期内寻求彻底解决南海问题的前景并不乐观，且未来相当长一段时间内南海面临的“多事之秋、多事之海”态势亦可能持续下去。因此，南海问题发展走势演变应有几个基本判断。

首先，寻求彻底解决或化解岛礁主权、海域管控等实际管辖争议，以及渔业和油气资源开发利益争夺和地缘政治竞争并非一朝一夕之事。因此，在未来一段时期内，围绕岛礁主权、海域管控、渔业生产、油气开发等实际管辖争议及地缘政治竞争仍将继续，南海争议也将持续保持升温态势。其次，随着未来美国战略重心东移总体布局的逐步成形，日本等其他域外大国对南海争议和南海局势发展影响的进一步加强，东盟一体化进程的继续发展，以及越、菲等部分争端国的持续积极拉拢，南海问题的国际化、扩大化和复杂化态势亦将随之加深。第三，在越、菲等争端国的极力推动及争端国际化程度不断加深的双重作用下，双边外交、法理支持、海上规则主导等议题将愈益成为南海问题的新热点。尤其是东盟主导对话交流机制日趋成为越、菲、美、日等域内外国家借“南海行为准则”、地区安全形势发展等问题向中国施压的主要平台。最后，考察国际上有关领土主权争端解决过程的复杂性和艰巨性的实践经验，以及东亚地区日益抬头的民族主义、民粹主义倾向，短期内妥善解决南海问题的前景并不乐观，南海问题将成为我国不得不长期应对的地缘战略和国家安全的紧迫课题。

综合而言，南海岛礁主权和海域管辖权既涉及国家主权和主权权利核心利益，同时也攸关各方政治、经济和地缘战略等重大国家利益，因此任何争端国都不会轻易做出让步或放弃。同时对于美国等域外国家而言，维持南海问题“悬而不决”可以分散中国注意力和战略资源，并最终达到牵制目的，契合有关域外大国在本地区的利益最大化和长远战略考量。鉴此，在可预期的时期内，南海问题仍将陷于僵局，中美之间围绕南海问题的“遏制”和“反遏制”地缘政治竞争也必将常态化，中国须做好打“持久战、消耗战”的准备。

(二)我国应对南海问题的战略机遇与关键突破点

亚太地缘政治经济格局变化是南海问题发展的基本框架，特别是美国、日本、东盟等区域内外因素的影响业已成为南海地区局势演变的主要作用因素。中美在亚太的力量分布和美国亚太战略调整及东盟一体化进度等因素是考察南海局势未来发展变化的关键因素。因此，我国在南海问题虽面临着愈益严峻的挑战，但仍然具备有所作为的战略机遇和关键突破节点。

其一，美国虽保持体系性优势地位，但随着我国综合实力的持续上升，中美相对实力差距的逐步缩小，亚太地区地缘政治格局正在悄然变化，中国也将迎来新的战略机遇期。特别是围绕钓鱼岛争端、南海问题等重大战略问题，我国新阶段的周边外交显示出应对“僵持”局面的主动进取、自信、技巧和能力，南海政策整体也展现出“稳中求进、积极有为”的新特点。其二，新时期我国新一届领导集体创新外交战略，主动作为，为我国应对南海问题注入了新的动力。因应于南海形势的深刻复杂变化，新一届中央领导集体高度重视南海问题，加强对东南亚周边外交工作和战略布局，采取了一系列务实举措。尤其是2013年习近平主席提出21世纪“海上丝绸之路”战略构想和倡议，通过凸显“丝路”自身的和平互利特质及其辉煌的历史文化属性，彰显中华民族的战略文化传承，隐喻中国致力于以柔性的力量、平和的身段、互利共赢的方式，在实现本国战略利益诉求的同时，勇担大国责任，注重与包括南海周边国家在内的沿路国家和地区的合作与共同繁荣。

然而，就当前形势而言，中国在南海问题上有所作为的机遇期并不长，特别是未来应对南海问题挑战存在着的三个关键时间节点：一是根据2007年《宿务宣言》计划安排，东盟将于2015年底正式建成集政治安全、社会和经济于一体的综合共同体，因此东盟将更加倾向于对外一致的外交和安全政策，东盟国家“抱团”对华的压力显著加大；二是“南海行为准则”作为《宣言》内容的深化，且更具约束力，其签署和实施将极大制约各国在南海的积极作为；三是从美国全球战略调整计划看，美军将在2020年之前完成其亚太战略的调整部署，我国海洋方向遭遇的牵制和战略压力将进一步增强。

因此，中国要善于抓住并延长战略机遇期，在总体外交战略框架下，积极谋划，克服、避免、突破关键时间节点对我国南海维权、开发等系列举措的干扰和阻碍，并努力变挑战为机遇。

四、应对南海问题的几点思考

当前，南海问题已成为我国不得不长期应对的地缘战略和国家安全的紧迫课题。中国不应奢求毕其功于一役，寻求根本解决南海问题，而应从相对被动向更加积极主动转变，从战略上高度重视，在策略上积极谋划，以点突破、由点带面、扎实推进，从而实现南海利益、国家利益最大化。

(一)我国需要统筹国内与国际、维权与维稳、周边与大国、南海与东海等四对矛盾，服务国家发展总体战略布局

南海问题涉及领土主权和主权权利完整。我国需要统筹协调，抓住重点，妥善处理好四个方面的关系：其一，我国既要加强南海维权和开发的实际作为，维护国家战略利益，维护国民情感和民族尊严；同时需要有效应对周边国家的戒备和猜疑心理及国际舆论的疑虑和指责。其二，我国要巧妙运用和平外交手段和海上力量建设，以维权为主、维稳为辅，同步推进南海维权和维稳，力求在维权中积极保持南海地区的和平稳定，在维稳中维护我国的海洋权益。其三，应重视东盟的安全利益关切，加大地区公共产品的供给力度，增强彼此政治和安全互信；并着力促进中美两国在南海问题上的良性互动，互相照顾彼此在南海地区的利益关切，确保南海航行安全与自由，减少双方战略猜疑和误判。最后，我国应着力防止越、菲、日等南海和东海有关争端国加速联动形成新一轮对华海上“围攻”，继续开展积极的周边外交工作，孤立少数挑衅争端国，稳定南海局势，赢取在东海方向集中精力着力应对的时空和精力。

(二)要加快推进南海问题长期法律斗争和话语权争夺的准备，力争扭转目前不利局面

随着南海问题法律化趋势日益凸显，我国应正视南海问题法律化的发展趋势，并尽早筹划应对。在争议法律化方面，我国应汲取中菲“仲裁案”的经验，加强国际海洋法领域的人才队伍建设，建立南海问题法理斗争的长期应对方案，充分利用国际法规则维护我国南海权益。与此同时，在国际舆论引导层面，针对美国在国际学术研究、国际传媒等领域的绝对优势，以及利用菲、越等国营造于中国不利的舆论氛围，我国应积极探索建立以民间学术交流为主的“一轨半”或“二轨”沟通对话渠道，加强国内智库同区域内外智库的交流与合作，有力阐释中国南海主张的历史和法理依据，澄清国际社会因信息不对称而产生的对华主张的错误认知，促其回归公正合理的立场，增强我国国际话语权的争夺力量，打破美、菲等国在舆论上对华围追堵截。

(三)寻求两岸南海合作取得突破，破解在南海维权和开发中面临的困境

两岸在南海问题上有着共同的主张和相通的利益基础，且双方优势互补明显。特别是台湾扼守的南沙太平岛，占据南沙群岛的核心地缘位置，是两岸南沙维权和资源开发重要的后勤保障基地。同时，两岸南海合作与两岸关系积极发展相辅相成、意义深远，南海合作是两岸关系和平发展的重要内容，而两岸关系的积极发展也有助于促进双方增进互信、实现南海更高级领域合作。因此，南海开发与维权要着眼于协调两岸立场，注意照顾台湾地区的利益关切，挖掘并发挥台湾在南海问题中的特殊作用，推动两岸合作维护中华民族在南海的主权和“祖权”及发展利益。尤其是在民族利益面前，两岸决策层需要高瞻远瞩、集思广益，拿出符合两岸共同意愿的务实合作框架。

[1]吴士存.南海问题面临的挑战和应对思考[J].法制资讯，2012(8).

[2]Pixel by pixel,Taiwan maps out claims to contested South China Sea[EB/OL].The Christian Science Monitor,http://www.csmonitor.com/World/Asia-Pacific/2014/0923/Pixel-by-pixel-Taiwan-maps-out-claims-to-contested-South-China-Sea-video,2014-10-23;Philippines halts work in disputed South China Sea[EB/OL].Reuters,http://uk.reuters.com/article/2014/10/03/uk-philippines-southchinasea-idUKKCN0HS0TE20141003,2014-09-03.

[3]东盟想早日与中国谈“南海行为准则”[N].环球时报，2013-04-26.

[4]刘复国，吴士存主编.2012年南海地区形势评估报告[C].台北·海口：台湾政治大学国际关系研究中心中国南海研究院，2014年1月.

[5]Philippines offers oil,gas exploration area in waters disputed with China[EB/OL].Reuters,http://uk.reuters.com/article/2014/05/09/philippines-energy-southchinasea-idUKL3N0NV2BQ20140509,2014-05-09.

[6]亚太地区军费开支将保持强劲增长 菲越增幅大[EB/OL].http://www.chinanews.com/mil/2012/07-11/4025580.shtml.

[7]越海警舰机先进 配备大口径武器[EB/OL].http://mil.huanqiu.com/gt/2014-05/2735122_4.html，2014-05-13.

[8] “981”钻井平台作业：越南的挑衅和中国的立场[EB/OL].http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1163255.shtml，2014-06-08.

[9]越南总理称正考虑就领海争端对中国采取法律行动[EB/OL].http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNKBS0E200Z20140522，2014-05-22.

[10]Association of South-East Asia Nations,1992 ASEAN Declaration on the South China Sea[EB/OL].http://www.asean.org/18894.htm,1992-07-22.

(责任编辑：徐国栋)

The Current Situation and Trend in South China Sea

WU Shi-cun

(NationalInstituteforSouthChinaSeaStudies,Haikou,Hainan571100,China)

The essence of the South China Sea issue is the dispute among five states and Chinese Taiwan over the sovereignty of Nansha Islands and jurisdiction of maritime zones in the South China Sea.In recent years,relevant disputants have been intensifying the attempts to bolster their claims and actual control.Regional situation has been moving towards greater tensions.The South China Sea acts as a maritime shield for China to strengthen national defense,an important sea outlet for China to gain sea power,significant sea lanes for China to safeguard economic and energy security,and a base for China to secure energy and other resources in the future.Therefore,it is imperative for China to maintain the maritime rights.In a new historical period when the South China Sea situation continue to intensify,we should approach the South China Sea issue from the standpoint of overall national development strategy,seek important opportunities for strategic development,take international and domestic factors into account,develop long-term strategic and tactical countermeasures to alleviate the current situation and maximize China′s interests.

South China Sea issue;Situation and challenge

2014-10-30

本文系2014年度国家社科基金重大项目“21世纪海上丝绸之路建设与南海战略研究”(立项批准号：14ZDA078)的阶段性成果。

D820

A

1674-0599(2015)01-0030-07