国家治理视野下的人民法庭(1949-2014)

禹得水，高 峰

(1．重庆市沙坪坝区人民法院 重庆 400030；2．西南政法大学，重庆 400030)

国家治理视野下的人民法庭(1949-2014)

禹得水1，高 峰2

(1．重庆市沙坪坝区人民法院 重庆 400030；2．西南政法大学，重庆 400030)

人民法庭的发展经过了建国后的“革命法庭”、改革开放后的“政法法庭”，直到现在的“国家法庭”三个阶段，人民法庭的发展在每个阶段都有自己的规律和特点。在国家治理现代化的背景下，中国的人民法庭面临着治理资源有限导致供给不足、自利化倾向导致基层治理内卷化、工具技术操作架空国家法律、权力网络压抑程序自治成长的突出问题。展望未来，必须继续坚持人民法庭制度，坚持人民法庭发展的改革方向，提出前瞻性和实践性相结合的治理方案，从国家治理资源供给、强化人民法庭管理；确保规则与技术的平衡；强化司法自治的角度进行制度性变革，实现通过人民法庭实现国家治理现代化的伟大梦想。

人民法庭；革命法庭；政法法庭；国家法庭；制度性问题；国家治理现代化

一、导论

国家治理体系及治理能力现代化是中国的第五个现代化，对于国家实现深化改革目标，促进国家制度化建设的重要方式。人民法庭作为国家进行战略部署和意志推行的重要制度性安排，在基层治理的实践中发挥出巨大的功效。从建国初期推行的革命浪漫主义的人民法庭出发，执政党通过革命象征的人民法庭，推行一系列的改造旧时代的计划，促使中国的基层治理结构和内容发生翻天覆地的变化。但是，这种意识形态性质的法庭，始终是激进性、运动性、临时性、不确定性、随意性的一种创设，最终在随后的“砸烂公检法”的口号中被更加激进的革命浪潮淹没，解体成为国家治理的碎片，也成为大民主制度失败的一个体现。自1979年开始的中国改革开放，国家治理的理念、思维、方式发生巨变，国家的治理更加注重渐进性、改良性、温和性，借助人民法庭的便民、为民、利民优势，通过送法下乡，将国家的战略蓝图贯穿到中国的大农村之中，以重新对中国基层进行构造，确保国家对于基层社会的垄断和控制。不过，这一战略构想遭遇基层流动性、叛逆性、多元性的反抗，人民法庭的功能并没有发挥出来，反而自陷于生存与正当性的困境中。从2004年至今，国家推行全面改革的重大战略，人民法庭的发展迎来新的春天，国家的改革与现代化具有充沛的资源和能力实现国家的人民法庭建设，人民法庭由国家的战略推进器转型成为国家和社会互动的一个平台，人民法庭的国家制度特色得到保留的同时，也充分吸收社会的活力，促进人民法庭在国家治理现代化布局中发挥更大的功用。在国家治理视野下，通过解构人民法庭，对人民法庭进行制度性分析，发现存在治理资源有限导致供给不足、自利化倾向导致基层治理内卷化、工具技术操作架空国家法律、权力网络压抑程序自治成长的突出问题。治理瓶颈已经严重阻碍人民法庭的深化发展，违背了司法改革和国家治理现代化的发展方向。从国家治理体系完善和治理能力现代化的角度来说，人民法庭的变革必须坚持国家法庭的改革路径，通过破解制度性难题，从而真正实现通过人民法庭实现国家治理现代化。

二、革命法庭(1949-1979)

人民法庭是中国共产党的司法治理的重要制度创新。最早提出人民法庭的规范性的政法概念的是在1947年9月开始实施的《中国土地法大纲》①该大纲第13条规定：“对于一切违抗或破坏本法的罪犯，应组织人民法庭予以审判及处分。”。建国之后的人民法庭实际上是由临时设置的土改人民法庭、镇压反革命人民法庭逐步发展起来的，实际上建国前三十年的人民法庭没有摆脱革命的主旋律，以至于有学者称其为“组建上的特定任务导向；功用上的阶级镇压倾向；运作中的司法群众化；程序的仪式化和象征性。”[1]所以称之为“革命法庭”。

(一)意识形态的绝对主导。人民法庭一开始就是一个革命意识形态、激进政治运动性质、强烈附属于革命要求的制度创设。实际上，自1949年开始之后的三十年内，中国的人民法庭的种种遭遇都是延续建国初对于人民法庭的理念、使命、规划的浪潮的结果。1954年的《人民法院组织法》确立了国家法院的体系构建，也大致确定人民法庭的基本功能、任务、职权、条件等。但是，法律的创设在随后的革命洪流中不断被日渐高涨的革命洪流淹没，导致人民法庭始终没有摆脱革命属性，真正成长为具有合法性、自治性、现代性的国家司法机构，更没有成长为专业化、独立化的审判机关。换句话说，这是一种革命法庭，或者说是红色法庭，其具有独特的面相：人民民主专政或者说是绝对的无产阶级领导等抽象的名词涵盖了所有可能的法律辞藻，革命成了一切合法性的根本来源。人民这一抽象名词被无限美化和拔高，人民的绝对正当与对敌人的完全否定构成了裁判是非的唯一尺度，法律在此时只能被抽象名词所解释，法律只是一种装饰革命的外衣；人民法庭没有任何的司法属性，只是一种特殊的革命斗争工具。

(二)集中式、运动式的群众审判。建国初期的中国共产党为了迅速将社会主义推向全国，发动了一系列的政治运动。中共在农村推行土地改革和镇压反革命的运动，并且要求人民法庭积极参与其中。1950年7月14日，政务院通过的的《人民法庭组织通则》就要求通过人民法庭积极行使革命审判权力，直接针对危害新生政权的阶级敌人，以战役形式巩固新生革命政权②1950年《人民法庭组织通则》规定：“(人民法庭)其任务是运用司法程序，惩治危害人民与国家利益、阴谋暴乱、破坏社会治安的恶霸、土匪、特务、反革命分子及违抗土地改革法令的罪犯，以巩固人民民主专政，顺利地完成土地改革。此外，关于土地改革中划分阶级成分的争执及其他有关土地改革的案件，亦均有人民法庭受理之。”。1951年10月24日，最高人民法院、最高人民检察署和司法部联合发出指示，要求人民法庭积极参与土地改革运动，甚至规定“一切准备土改与实行土改地区的人民司法机关能否主动积极地参加人民法庭的工作，应该成为考察他们的政治责任心强弱与工作成绩大小的重要标志。”[2]118-119。总体而论，1951年开始组织的人民法庭，设置简单直接，目的指向明确，直接将土改纠纷以及对抗势力直接列为被审判范围，直接将纠纷定性为敌我矛盾，将对抗势力定性为有罪分子。通过先定阶级原罪，再定具体罪状，然后采取公审公判，让被告人直面群众的方式审判。这种审判雷厉风行，没有程序正义、法官不独立，没有被告人陈述、没有辩护律师参与、可以称之为“非理性的审判”[3]。这一行动的直接后果就是群众司法被推向全国，革命审判在全国风靡开来通过在暴风骤雨的群众运动，让群众以大民主的方式参与审判，完全将人民意志作为凌驾于一切法律之上，纯粹以抽象的人民感觉作为判断是非的标准。此后的几十年之内，人民法庭的发展轨迹一直沿着革命化的道路继续前行，任何一次政治运动的发展不过是群众化的集中式、运动式审判的又一次爆发而异。直到文化大革命时候，此种大民主审判也就发展到了顶峰。可以说，那种任何人只要掌握了革命和人民的正确词汇就可以任意采取揪斗、宣布有罪、无情打击和迫害的行径，实际上正是几十年的革命化、群众化审判的必然结果。

(三)存续的短暂性。1951年设置的人民法庭是为了实现国家的任务开始建立的组织，具有特定的历史使命，完成之后就需要走下历史舞台①1950年《人民法院组织通则》第1条规定“为保障革命之需与人民政府的土地改革政策法令的实施，省及省以上人民政府得视情况的需要，以命令成立或批准成立县(市)人民法庭。”。1954年9月28日公布的《人民法院组织法》初步为人民法庭的性质、地位、功能做出新的规划②1954年《人民法院组织法》第17条规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭。人民法庭是基层人民法院的组成部分，它的判决和裁定就是基层人民法院的判决和裁定。”。1961年，刘少奇在湖南农村考察期间指出：“应当在农村区一级设立公安派出所和人民法庭，方便群众告状，并有利于案件的及时正确解决。”[4]865在领导人的亲自批示下，全国法院开始一轮建立人民法庭的高潮，初步确立了“一区一庭”的格局，部分地区建立巡回人民法庭。自1966年开始，中国长期蔓延的革命思潮和左倾错误都发展到了顶峰，国家的治理体系全面崩盘，国家的治理完全沦为真空状态。“砸烂公检法”导致人民法庭陷入全面瘫痪。人民法庭变成空壳，先是被各种造反派夺权，后来被革命委员会全面掌握，人民法庭的审判职能被工农兵组成的革命审判完全代替，司法人员被作为改造对象被送往劳改场所进行再教育。即使文革后期国家有部分省市重新建立起来人民法庭，解放一批司法人员，依然不能说明人民法庭得以恢复重建。

三、政法法庭(1979-2004)

改革开放后的拨乱反正为人民法庭的恢复建立创造根本性前提，也为其性质、功能、特色预设了要求。人民法庭是国家向基层逐渐渗透的一种产物，目的是解决逐渐增加的乡村纠纷，尤其是纷繁复杂的民商事纠纷，借以缓解基层法院的一种制度安排。也就是说，向农村派出法庭是国家的一种回应性的现实需求。此后由于中国出现较大的发展差异，中央考虑如何能够积极应对全国的发展大局，怎样能够在维护稳定的前提下迅速提升经济，促进国家富强、民族振兴和人民富裕。此后推出的维稳综治格局可以说是影响中国法治数十年的重要事件，也直接住到了人民法庭发展的理念、走向和具体制度安排，成为人民法庭发展的基本历史背景。也因此，笔者称此一阶段的人民法庭为“政法法庭”。此一阶段的政法法庭大致有几个典型特征：

(一)社会控制思维主导人民法庭的发展。建国之后，由于农村长期处于被改造、被想象，曾经的稳定被随意性极大的各种政策、运动、革命所代替，传统农村的治理秩序被破坏到了极致，农村事实上处于一种无法无天的无政府状态。因此，改革之后的第一件事就是要“确保社会控制能力，确保国家的秩序稳定，以实现社会整合”[5]的目的。从1979年到1983年之间，国家恢复制度化建设之后面临的治安压力增大，此时党和国家全面动员治安维稳力量参与社会控制。通过1983年“严打”，国家才逐渐解决社会秩序的稳定问题。为更有效控制社会，增强国家对于社会全局的掌控能力，国家增强了司法机关的能力，并于1983年开始向农村派出农村人民法庭。从1983年到1990年代中期，人民法庭扎根农村，积极参与地方维稳控制，解决各种涉农犯罪、经济纠纷、群体性事件等，为巩固国家秩序安定立下重大功劳。从1990年代中期之后，中国通过对经济进行战略性改革，国家逐渐开始走向繁荣，但是面临的直接挑战是社会出现不稳定现象，比如农村的民商事纠纷、经济犯罪、农村邪教等等，这些新生矛盾加之以前的计划生育、农村税费等都成为影响农村稳定，挑战国家治理能力和格局的重要因素。可以说，此时的国家治理的重要关切点就是如何实现维稳。维稳就必须发挥党政领导下的集体动员机制，也就是要求所有相关部门必须在党委领导、政府负责、各部门全力参与、互相配合，共同为维护稳定，服务大局而努力。人民法庭作为乡镇区域的重要司法机构，具有相当大的制度性优势，必然被吸收进入维稳综治的基层治理格局中。从此，人民法庭肩负起调解农村纠纷、宣传法制、治理农村邪教、“参与向农村收粮收款、强行搞计划生育等”[6]等任务，和基层司法所、派出所成为乡镇政府依赖的“两所一庭”的基层治理模式。

(二)国家的政治目的是人民法庭治理的重要考量。人民法庭的恢复建设到发展成熟，其实是在国家整个治理体系下的综合考量。制度设计的初衷是人民法庭的政治功能，即解决问题的功能。在这种背景下，农村人民法庭的建设成为一项政治任务，甚至可以说是以法律的手段行使政治的目的。正如苏力教授说“中国的现代国家权力至少对某些农村乡土社会的控制仍然相当孱弱，‘送法下乡’是国家权力试图在其有效权力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威，使国家权力意求得以贯彻落实的一种努力。”[7]23“建设现代民族国家，将国家的力量延伸到共和国每一寸土地，不但以此来保证国家的统一，民族的团结……这种不屈不挠的法治努力背后是执政党‘愚公移山，改造中国’的政治决心和决断，在中国的一些边疆地区，其中还有重大的国际政治考量，包括‘反恐’的考量；是执政党的组织和纪律，以及执政党员的忠诚和信念。”[8]11人民法庭依靠本土资源实现国家深化改革的重要目的，一是集中精力恢复重建中国的经济；二是实现国家控制下的秩序稳定；三是确保国家的法律和政策的贯彻落实；四是确保人民群众对于国家的拥护和支持。通过人民法庭行使审判权力，积极参与地方建设，不断宣传法制，人民法庭有效地将国家的战略任务完成，实现国家的政治目的。1998年召开的第一届全国人民法庭工作会议指出“全国共有人民法庭17411个，法庭干警达75553人……人民法庭的设置要规范化、规模化……更好地为党在农村的工作大局服务”，可以说，人民法庭的工具色彩依然没有抹去，作为治理工具或是维稳综治的参与者的角色依然没有改变，人民法庭作为政法干线的重要机关的定位依然如故。

(三)人民法庭以服务中心任务为使命。中心任务在中国改革开放之后有两个阶段：一是单纯经济建设为中心的阶段，时间跨度为1979年到1990年代中期；二是维稳综治下的经济建设，时间跨度为1990年代中期到2004年。实际上，1979年之后的中国法治进程就是在经济建设和维护稳定的两个主旋律之下进行的。人民法庭不单单是一个输送正义判决的地方，事实上人民法庭是一个为经济保驾护航的重要机构。1979年开始的人民法庭恢复建设，是国家开始回应农村的司法需求的具体表现。农村的经济发展是决定人民法庭创设的条件，促进人民法庭的制度性恢复重建。文革中“砸烂公检法”导致的农村司法真空无法为改革开放之后的农村经济恢复发展和秩序稳定创造条件，因此改革开放后就逐步开启恢复公检法的步伐。自1983年开始，中国逐渐试点农村法庭，农村法庭直接面临的是经济解封之后的中国广大农村。此时的人民法庭直接目的就是要帮助农村走出困境，解决生存难题，解决农村的各种纠纷，维护农村的秩序。甚至说为了确保地方经济发展，人民法庭接受乡镇政府招商引资任务安排，积极参与地方经济建设，是当时人民法庭发展的一个面相。1990年代中期以来，维稳和经济发展共同成为执政者的考量。人民法庭承担起为经济保驾护航与确保地区稳定的两项使命。人民法庭服务大局，服务中心任务也成为其政法法庭的外在表现。

四、国家法庭(2004-2014)

国家法庭指的是人民法庭作为一个司法自治机构开始走上历史的舞台，人民法庭的建设全面进入国家治理的范畴，人民法庭的发展进入新的时代。这一重要论断的背景是国家的治理者超越了激进的人民法庭废除论，从中国的具体实践处把握，做出全面加强人民法庭工作的重大决定。2005年，最高人民法院出台的《关于全面加强人民法庭工作的决定》(以下简称《决定》)，就是这一战略部署的开端①《决定》指出：“人民法庭是党通过司法途径保持和人民群众密切联系的桥梁和纽带，是展示国家司法权威和提高司法公信力的重要窗口。人民法庭处在维护社会稳定的第一线，处于化解和调处矛盾纠纷的前沿，促进经济和社会发展、维护社会稳定的责任重大。只有通过不断增强司法能力，提高司法水平，人民法庭才能依法妥善处理和化解各种社会矛盾，推进基层社会主义民主法制建设的进程，维护社会的公平和正义。”。此后的人民法庭一直延续这一思路发展到现在。这段时期的人民法庭发展具有几个特点：

(一)人民法庭治理理念从控制到平衡。人民法庭不是一种革命斗争的工具，不是维稳综治的武器，人民法庭应该是维护人民司法利益，回应人民需求，实现国家治理现代化和中国法治现代化的维护者、推进者。人民法庭的理念是解决人民纠纷、建设国家法治、促进社会和谐，这是中国人民法庭十年来发展形成的基本共识，也是人民法庭治理理念的根本转折。一是人民法庭的法治思维超越维稳思维逐渐成为主流。从2004年起，中国高举科学发展的大旗，从政治、经济、社会、文化、生态对中国进行全面统筹改革，经过2004-2014的十年努力，中国成长为一个强大的国家，一个有能力、有智慧解决各种矛盾、纷争的大国。对于中国的法治建设来说，十年之内中国成功建成中国特色法律体系，实现国家对于社会治理的基本规则依据。对于中国的政治、社会、文化建设来讲，和谐成为中国十年间积极倡导，收获巨大的建设。通过重心下移、抓基层、强基础，中国的基层治理格局基本形成，国家和社会抵抗风险危机的能力大大提高。中国社会治理理念转变，直接带来人民法庭发展的理念转变：追求和谐、注重平衡成为人民法庭发展的理念指引；追求法治、尊重程序成为人民法庭发展成为国家法庭的基本轨迹。二是人民法庭治理格局的多元化成为主流。人民法庭的发展出了遵循国家制定法律之外，广泛援引各种习惯规则，积极利用调解、和解等多元手段，逐步促进人民法庭治理多元化的形成。多元化治理的积极效果就是人民法庭逐渐摆脱维稳思维的束缚，将关注重心集中在纠纷解决上面，强调国家的政治、社会、法律效果的统一，最终实现和谐司法的目的。

(二)司法自治属性初步具备。人民法庭不再单纯依附于基层的党政机关，开始具有司法自治色彩。换句话说，人民法庭具有了作为司法裁断性质的专门机构的特征，即“在分化的政治网络中，法院的型构样式呈现出以下几方面的特征：工作目标的专一性、对纠纷解决的独占性、机构设置的系统性、人员的分离性” 一是农村对人民法庭的依赖和压力都得到缓解。农村经济发展已经日渐合理化，2006年中国废除以农业税为主的各项税费；国家人口政策调整，基层政府计划生育压力的减小，人民法庭专注于审判有了正当性理由。此时的国家控制重点从农村基本转移到城市，城市犯罪成为国家控制的重点，农村人民法庭面临的主要是留守人群，社会控制的压力减弱。国家信息科技的发展带来控制手段从“人防”到“技防”，客观上不再需要依赖人民法庭出动人力参与基层综合治理。二是人民法庭的基础保障大大提高，对于乡镇党政的依赖适度降低。由于以前的司法投入过低的事实，导致人民法庭不可避免地存在片面依赖外界支援的情况。基于此，治理者审时度势，做出重大的战略部署。2005年最高人民法院强调把加强基层建设作为人民法院工作的重点，特别是将加强人民法庭工作作为加强人民法院基层建设的重中之重。自2005年以来，全国大部分地区的人民法庭整体面貌发生巨大变化，有的人民法庭的基础设施甚至比基层人民法院还要好。人民法庭的基础保障充分，能够提升干警的积极性和自信心，鼓励其集中精力履行审判职责。可以说，只有在国家治理现代化的新时代，人民法庭才具有实现司法自治的基本能力。

(三)国家治理人民法庭的制度化。国家治理人民法庭的主要形式有：一是以全国性会议形式对人民法庭的发展进行宏观指导和战略部署。1998年11月28日，全国人民法庭工作会议在北京召开，这是新中国成立后中国第一次针对人民法庭工作召开的大会。这次大会的意义非凡，表明国家的治理者开始真正将视觉关注到基层、关注到一线。然而人民法庭的基础设施、审判资源、物资装备等问题依然没有得到妥善解决，基层人民法庭治理资源匮乏的问题一直存在。直到2005年在广东佛山召开第二届全国人民法庭工作会议，做出全面强化人民法庭工作作为全国法院基层建设的重中之重的战略安排。此次会议为国家治理人民法庭的制度化奠定基础，开启了新的征程。2014年，最高人民法院在中央提出国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，召开了第三次全国人民法庭工作会议。这次会议延续对于人民法庭发展进行规划的传统，围绕如何促进人民法庭参与中国的国家治理提出许多创新性举措。可以说，此次会议将影响中国十年之内的人民法庭建设。二是通过树立人民法庭先进人物，激励基层人民法庭和干警。①《决定》第35条指出：“最高人民法院每四年对先进人民法庭和优秀人民法庭法官进行一次专项表彰；高级人民法院和中级人民法院每两年进行一次专项表彰。各级人民法院都要及时大力宣传人民法庭和人民法庭法官的先进事迹。”国家肯定人民法庭的建设，开始将注意力投放到一线的人民法庭及干警上面，最高人民法院每年评选出来的先进典型体现了国家对于基层政法的一种关心。例如周强院长强调对翟树全等先进典型，要加大宣传力度，充分发挥其先进典型的模范带头作用，弘扬司法为民、公正司法、甘于奉献的精神，为创建平安社区、平安乡村作出积极贡献。②周强：《部署贯彻第三次全国人民法庭工作会议精神》,2014年7月27日人民法院报第一版，来源于中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1352815.shtml，最后访问时间：2015年1月20日。优秀的基层人民法庭与干警成为逆向激励的典范，也成为中国特色人民法庭治理制度化的一种方式。三是信息化建设。伴随着互联网时代的到来，人民法庭的软硬件升级，实现网络无纸化办公，以及直面信息社会的能力大大提升。最高人民法院不断强调增强人民法庭的信息化建设，加快司法公开的步伐，为实现人民法庭的治理现代化提供条件。

五、国家治理视野下人民法庭的制度性问题分析

在国家治理视野下考察人民法庭的历史演变，可以为我们了解人民法庭的现状提供最真实的背景材料。实际上，人民法庭经历制度性变革之后，终于走上了国家法庭的正轨，着实不易。但是，我们不能忽视人民法庭面临的制度性问题，如果忽视当下阻碍人民法庭国家化、现代化的潮流，势必造成人民法庭发展陷入困局。因此，认真对待问题是人民法庭走向未来的基本前提。

(一)治理资源有限导致供给不足

通过分析可知，中国的农村社会与人民法庭之间存在一种 “需求-供给”的单方面制度结构，即社会的权属确定、纠纷解决、治安维稳、民生改善等都需要国家介入调控，即寻法到庭；而国家正是通过人民法庭确定规则、定纷止争、维护安定、促进交易等多重手段确保司法为民的宗旨得以落实，即送法下乡。不过，这种彼此契合的结构由于是单面相的供给，无法避免治理资源有限的现实难题，最终限制国家治理的能力。具体来说：

一是人才配置不能满足现实需求。《决定》中要求人民法庭队伍建设按照“三审一书一警”的标准设置。以湖北省为例，实际相差数额为“审判人员360人、书记员111人、司法警察603人，总量相差1074人，98.25%的法庭人员配置不达标” 实际上，有些省份情况更差。并且，某些偏远的人民法庭建制更是在上个世纪的水平。由此导致几个突出问题：一是难以组成有效的合议庭。法官单独办案，缺乏有效监督；或是借用书记员办案，超越法律规定。

二是办案力不从心，服务水平低下。人民法庭大约要承担基层法院40%的案件量，但是微薄的人力如何能够支撑不断激增的纠纷，知识结构老化难以应对发展新形势。中国的乡镇经济异军突起，直接改变中国的农村面貌，纠纷的类型从以往的家庭琐事、邻里纠纷向复杂民商事纠纷转变。如何应对这一新的司法态势，是人民法庭能否创新跟上形势的表现。根据湖北省数据，“全省正规高等院校法律本科以上毕业人员364人，平均每个法庭仅0.58人。”[11]83根据笔者在河南某县城的三个人民法庭的调研，发现三个法庭真正科班出身的法律人才只有1人。此外，年轻、高学历、知识化的法律人才不愿意到农村人民法庭，人民法庭内部多数是没有接受过系统法学训练的“老板凳”，办案方式简单化。事实上，这些法官不会使用电脑办公的绝不是少数，更遑论网上办公、网上文书送达、网上司法公开等，他们已经不能够有效提供便民、利民的司法服务。

三是人民法庭队伍不稳定，人才流失现象严重。队伍建设始终是人民法庭建设的重中之重。实际上，人民法庭都是在远离繁华的乡镇之上，地理位置偏远，交通多有不便，基础设施也不健全，上升空间有限。一方面是干警缺乏扎根基层的奉献精神。人民法庭普遍存在“进城”愿望，尤其是有知识、有学历的年轻人，更加不愿意呆在偏远小镇。二是人才向外流失现象明显。更好的发展空间，更大的物质回报都会诱使干警离开人民法庭。根据湖北省十堰市调研“2005-2009年，法庭流失人员24人，全部是40岁以下的非城区法庭的工作人员。其中30岁以下的14人，占58.33%。”[11]84根据重庆市某区的调研，该区2012年，四个人民法庭人才流失80%。这种结果已经严重威胁到基层人民法庭的长远发展，必须引起重视。

(二)自利倾向导致治理内卷化

中国的治理依靠的是自上而下的推动模式，这就决定了中国独特的治理结构，即自上而下的层层委托和自下向上的层层负责的“委托-代理”治理结构。此种治理结构越是向下层发展，就会出现典型的“道德风险”[12]，即作为代理人的基层开始采取或明或暗的方式背离作为委托人的国家上层，从而实现自身利益最大化。这一结果直接导致的就是理论上的“基层治理内卷化”,即“尽管内卷化的国家政权想脱离社会权力的影响，但它无法使自身完全官僚化。”[13]55以人民法庭为例，人民法庭是国家法律在最基层的一种实现机构，人民法庭肩负着国家赋予的重任，但是由于人民法庭自身的利益需求，难以避免导向治理内卷化的命运。一是人民法庭以经济为重而非以审判为重。人民法庭的主要职能是审判而非服务经济，然而由于现实中经济利益的诱导，部分人民法庭将开展创收、高额收取诉讼费用作为主要任务，完全背离了人民法庭的审判机构的基本定位。二是人民法庭将权力 “委托”、“打包”，从而导致司法权力的异化行使。部分人民法庭出于自身便利目的，将权力委托给花钱雇佣的聘任制人员，但是由于这些聘任制人员并非是国家正式干警，他们采取迥异于国家干警的非正式方式处理各种纠纷，有时采用超越司法规则的方式。但是结果人民法庭正式干警不用承担相应的司法责任，可以将责任推卸在聘任制人员身上。

从制度上来讲，人民法庭治理的内卷化还有几个后果：一是人民法庭存在的合法性危机。由于人民法庭将权力作为换取自身利益最大化以及风险最小化的手段，利益导向而非制度成为人民法庭行为的主要依据，这就严重限制了人民法庭的自身发展，导致人民法庭自陷于合法性的困境之中，也压制其在基层发展的进一步可能。二是直接带来人民法庭的公信力危机以及司法权威的下降。人民法庭的公信力是人民法庭的生命力，人民法庭的司法权威是人民法庭的护身符。人民法庭的公信力和权威的基础是程序、规则、正义，如果人民法庭丧失了基本的道德和法律遵循，反而将利益诉求作为自己的唯一目的，这就严重践踏了人民法庭的公信力，扫荡了人民法庭的制度权威。

(三)工具技术操作架空国家法律

规则之治是现代化法院的基本标志，实践中工具主义盛行，超越甚至架空国家法律的现象十分突出。一是畸形的结案模式。实践中，人民法庭面临数量巨大的诉讼案件，如何合力化解纠纷，解决当事人之间的矛盾成为人民法庭干警的最主要的考量。而能否案结事了、双方满意成为衡量法官水平高低的最主要指标。这种内在要求导致的直接后果就是对于结案率的一种畸形要求。但是，有些案件不适合调解的案件，也被强行调解，甚至是采取强制要求撤诉方式，将案件终局。二是审判程序的混乱操作。程序正义是司法理性的基本标志，遵循程序、重视规则才是审判理性的基本特征。然而，人民法庭的审判程序存在严重的程序不规范问题，甚至是程序违法的问题。实践中，有些法官指出从来没有看完过一本法学书，用的就是几个法条，就能够将事情“摆平”。“在事实认定过程中，偏爱言词证据，并根据自身的经验对案件事实进行‘加工’的实用的经验方法；在调查取证方面，采取的‘主动为常态，被动为例外’策略；在庭审方式上，选取的‘法官+庭下’为中心的模式等。”[14]

这种后果就是法律规则被架空，规则意识、程序意识被工具化操作、技术化操作代替，人民法庭的治理沦为非正式主导的地步。问题的存在必有其深层次的诱因，工具主义横向的背后有制度性的解释：一是法官内心对于事实与法律的考量。对于事实和法律的争论始终存在，苏力教授的观点比较有启发性，他指出法官，尤其是基层法官“首要任务是，能够有效并迅速地处理这些案件，重视纠纷解决是基层法官最主要的关注……案件处理必须结果比较公平，判断先于法律适用、法律推理和论证，抓住核心争议，防止矛盾激化”[7]199这是从合理化角度来论证的。如果从相反角度来看，就可以看做法官内心对于程序正义的忽视，对于技术化和经验操作的看重。二是不当的绩效考核指标体系。绩效考核是一种通过将任务分解，采取量化考核方式，从而确保实质性反应工作状况的一种司法管理方式。实践中，对于人民法庭考核的压力主要来自于案件的结案率、兑现率、调解率、涉诉信访等，这些指标的潜在暗示就是要求人民法庭将案件“摆平”，而无论采取什么方式。可以说，绩效考核看中的是结果的分数、排名，而非过程是否公开、客观、是否存在差异化等问题。这种考核导致规则没有被重视，程序被弃置，完全被工具化操作架空。

(四)权力网络压抑程序自治成长

权力网络就是指人民法庭作为一个权力单位，无时无刻不在权力的网络之中，难以跳出既定的圈子，没能成长为程序独立自治的机构。

一是人民法庭深陷于乡镇制约之中，难以客观中立行使审判权。人民法庭的物质基础需要乡镇政府的支持，人民法庭不能够不听从乡镇政府的安排部署。其一是经费支持。当前的人民法庭经费支持除了基层人民法院划拨之外，剩余的就依靠诉讼费用的返还，但是经费依然难以支撑日渐负责的现实需要。所以，现实中人民法庭接受乡镇政府的经费支持是客观存在的。其二是相关设施和服务的提供方面。人民法庭干警如果需要解决户口、住房、医疗、小孩上学等现实问题时候，没有乡镇政府的支持，是绝对不能够获得任何结果的。长此以往，如何能够保证中立立场，如何能够公平客观对待当事人。当前，有些人民法庭管辖范围内存在工业开发区，一旦发生劳资冲突，人民法庭就会在行使审判权过程中十分犹豫?现实中难免会有一些投机分子为了利益驱使，就抛弃了对于法律的遵守，作出违背常识和法律的裁判。

二是人民法庭沦为乡镇党政“维稳”的重要机构，难以保持独立性。维稳就是要求集体动员，全面参与，在党委和政府的完全主导下，通过单方面的控制，利用“情、理、法、利”等多种手段，将矛盾和纠纷全部压制在基层。当前的维稳形势依然严峻的情况之下，乡镇党政机关很难认同自己的管辖范围内会有脱离控制的机构。换句话说，党政机关如果不把具有法律优势和权威力量的人民法庭纳入其中，是绝对不会甘心的。人民法庭的地位变得相当尴尬，究竟是地方党委政府的“维稳”急先锋，还是现实当中司法的守护者，正义的彰显者？压力倒逼下的结果往往是服从现实的需要，人民法庭不能够变成通过司法解决纠纷的独立自主的司法机构，反而成为压制矛盾解决，制造更多问题的力量。“从法律角度讲，人民法庭属于县人民法院的派出机构，与乡政府既非隶属关系，亦非平行关系。然而在实践中，乡镇人民法庭事实上处于乡政府的领导之下……人民法庭实际上构成了党和政府综合治理实践中的重要一环，并且在这种总体实践中处于从属地位。”[15]这种程序不独立的结果就是法治尊严没埋没，人民法庭的尊严和荣耀被践踏，司法的公信力不断滑坡。

六、通过人民法庭实现国家治理现代化

国家治理者站在推进平安中国、法治中国建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分重视人民法庭的制度优势和功能作用，认识到人民法庭在基层政权建设和基层治理中的重要意义，指明了人民法庭发展的光辉前景①周强院长强调要认真领会学习孟建柱同志的讲话精神，在国家治理能力和治理体系现代化背景下认真思考人民法庭的建设问题。参见：周强：《部署贯彻第三次全国人民法庭工作会议精神》，2014年7月27日人民法院报第一版，来源于中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1352815.shtml，最后访问时间：2015年1月20日。回顾过去，立足现在，展望未来，人民法庭是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是人民司法路线长达半个多世纪的践行者，人民法庭的功绩不容磨灭，并且会在未来中国的司法改革浪潮中掀起更猛烈的风暴。笔者以国家治理为逻辑出发点，勾勒出人民法庭的变革历史，也审慎指出人民法庭发展的制度性障碍。笔者坚信通过合理改革，积极破解难题，一定可以让人民法庭在国家治理现代化的轨道上前行，并且伴随人民法庭的现代化、国家化，一定能够为为构建法治中国、平安中国打下坚实的治理基础，为实现中国治理体系和治理能力现代化的伟大梦想提供动力来源。

(一)深化人民法庭改革，增强国家司法资源的供给

周强院长指出：“特别是在全面深化改革的新形势下，人民法庭充分发挥职能作用，妥善化解矛盾纠纷，不断满足人民群众多元司法需求，对于维护基层社会稳定，依法保障和促进经济社会健康发展具有重要意义。”①周强：《部署贯彻第三次全国人民法庭工作会议精神》，2014年7月27日人民法院报第一版，来源于中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1352815.shtml，最后访问时间：2015年1月20日。因此，人民法庭的改革必须以提供充分有效的司法供给为基础；只有资源充沛，才有力量、有积极性参与到国家司法改革建设中来，才能为国家治理的深化提供源源不断的动力。

一是强化人民法庭的专业化建设。专业化建设就要求人民法庭成为专注基层、专注司法、专注审判的司法力量。具体来说：其一是人民法庭先行先试为司法体制改革创造经验。根据最高院的部署，全国首先在六个省市进行司法体制改革试点。此后，为积极稳妥推进司法体制改革，周强院长要求“按照中央关于司法体制改革的统一部署，人民法庭要在完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度方面先行先试，为在全国逐步推开积累经验、创造条件。”其二是增强合议庭功能。目前的合议庭难以适应司法现状的发展，未来应该注重专业化和乡土化结合，司法化和经验化结合，建立一支强大的合议庭，积极应对各种司法挑战，全力解决各种司法纠纷，为确保审判质量和效率提供强大的支撑。其三是建立专门化法庭。中国的农村已经发生天翻地覆的变化，中国的人民法庭也面临各种新类型、新难度的案件压力，有些人民法庭可以受理民二庭、民三庭的案件。因此可以根据情况建立专门化的人民法庭，以专门解决某一类案件。

二是改革人民法庭的待遇。其一是建立人员交流制度。基层人民法院的庭长、副庭长之间应该建立交流制度；普通干警之间也应该建立交流制度。“保障交流畅通，必须扩大现有交流范围，并需以满足年龄老、中、青、知识高、中、低搭配为原则。而且不论是中层干部还是一般干警，除特殊需要外，都应当设定在某一职位的连续最长工作年限。”[16]107其二是工作待遇改革。目前的人民法庭设置级别过低，人民法庭的庭长被边缘化现象十分明显。未来的人民法庭建设应当从设定职级，保障待遇方面入手。有学者指出：“在经济待遇方面，应继续坚持财力、物力向下倾斜政策……在政治待遇方面，要力求打破论资排辈问题。增强人民法庭庭长职位的吸引力；现有机关庭室负责人享有的一些权力也应当适度向法庭倾斜，譬如审判委员会委员，人民法庭庭长也应当占有名额。”[16]107

三是强化对于偏远地区人民法庭保障力度，增强国家治理的辐射力。不可否认，中国的广大中西部地区依然存在人民法庭保障不足的问题，已经严重影响到国家基层治理的深化。根据《马背上的人民法庭》这部电影，朱苏力教授撰文指出“中国法治实践形态在基层司法中遇到的某种危机……财政和待遇上的问题已经使得这种法治实践形态难以为继……这来自真实世界。在调查访问过的湖北、四川、青海、新疆、西藏等中西部地区而言，这一切正在发生，而并非也许；而且它反映的甚至还不是最极端的情况，也不能说是局部的情况，它其实是中国总体法治实践中虽非主流但在中西部地区比较普遍的现象” 最后朱苏力教授呼吁我们认真对待偏远地区的人民法庭，不要在司法改革的潮流中忽略他们的呼声。他说：“事实上，无论是徒步穿行在南方的崇山峻岭，还是马背行走在北国的雪域高原，人民法庭，以及那些最终也会被现代化湮灭的基层法官们的智慧表达，它们都是正在行进中的中国现代法治的一个重要组成部分，也是中国法学发展的一个重要资源。”[8]13

(二)加强人民法庭的管理，遏制人民法庭的自利化势头

人民法庭制度建设的良性发展，根基在于人民法庭依法独立行使审判权，在于人民法庭的公信力。实践中发生的人民法庭自利导向合法性丧失、公信力下降的问题，已经不得不引起我们重视。必须通过强化人民法庭的过程管理，通过人民法庭的过程正义，有效遏制自利化势头，促使人民法庭的健康发展。

一是重塑人民法庭干警为民服务的理念。理念是直接行动的依据。人民法庭出现功利化势头，产生的相关乱像，根源就在于思想意识麻痹，放弃了为民服务的宗旨，反而沉迷于寻求自我利益最大化之中。因此，有必要革新人民法庭干警的思想观念，以推动人民法庭为民服务意识的成长。对于人民法庭来说，要始终坚持司法为民，要密切同人民群众的血肉联系，切实防止身在群众之中而自觉不自觉地脱离群众。人民法庭的司法管理活动，必须坚持司法为民导向，切实以为民服务作为宗旨，从而从根源处遏制人民法庭的自利化势头。

二是加强人民法庭的过程管理。人民法庭的建设中心应该是审判，而非单纯的物质激励，更不是利用行政管理架空审判运行。因为健全、完善的司法管理流程，可以为审判中心提供强大的制度支撑；而不健全的司法管理流程，必定造成审判工作的艰难，审判地位的岌岌可危，审判权威的沦丧。笔者建议：一方面要通过司法分类制度改革，区分行政管理人员与司法人员。如此改革，可以确定权力边界，明晰责任范围，为避免转嫁责任、规避风险提供依据。另一方面，要规范诉讼收费标准，坚决杜绝案外收费。人民法庭的经费保障依赖国家，不能够利用诉讼收费向当事人索要，更不能滥权收红包、变相腐败等。通过加强管理，为人民法庭依法独立行使审判权创造制度性支持。

三是切实推进审务公开。人民法庭的司法公开是建立人民法庭公信力的重要途径，是回应社会监督和质疑的重要方式，是提升自我管理规范化的重要抓手。目前，我国法院推行的审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大网络平台，适时发布审判活动信息，此外还有庭审电视直播、微博直播等方式。笔者认为应当高度重视三大公开以及其他公开方式，从而为提升审判管理质效提供重要途径。有学者指出“审务公开与审判公开平行而论，共同支撑起新时期的司法开放架构，成为当下推进司法民主和司法监督的一项重要措施。审务公开以审判管理为对象，与审判管理的规范化发展紧密相连。” 从未来的发展趋势来说，审务公开将会是司法公开的关键所在。也因此，能够成为破解人民法庭发展的制度性障碍的重要环节。

(三)注重规则与技术的平衡，重建国家法庭的制度性权威

规则和技术的平衡就是法律规则和实践运作的平衡；是诉讼解决与多元纠纷解决的平衡。规则和技术的平衡，是为了扫荡司法乱象，重回人民法庭的发展轨道，为实现人民法庭的制度性权威奠定坚实基础。

一是必须绝对忠实于法律和事实。事实和法律是人民法庭应当坚持的公正底线。任何超越了这两项基本要求的行为都是无效的。只有尊重规则，尊重事实，才能够为国家法庭建设创造最根本的权威源泉。在每个案件的审理中，人民法庭一定要坚持公正理念，让人民群众切实从每一个案件中感受到公平正义。“在司法过程中，人民法庭的法官核心的一点是实现个别案件的公正处理。公正的裁判结果是法院或法官通过整个诉讼过程所要达到的一种理想结果，即法院‘给予每个人以应得的对待’，它主要体现在事实认定真实和法律适用正确两方面，二者构成了裁判结果公正的标准，任何一项裁判必须同时符合这两项公正标准，否则就违背了结果公正的要求”[18]。

二是促进人民法庭技术操作的规范化。人民法庭的工具技术操作包括案件的处理方式灵活与诉讼外纠纷解决机制的多元。人民法庭司法运作的前提是坚持事实和法律的客观公正，然后才是技术操作的规范化。推进人民法庭技术操作的规范化，必须坚持从实践出发，充分借助和依靠现有的资源，加强调解等非正式纠纷解决机制的运用，形成调诉结合的制度化纠纷解决机制。指导和支持人民调解组织、行业组织开展调解工作，推进完善矛盾纠纷预防和化解机制，形成基层社会治理合力，夯实社会秩序良性发展的基石。并且，以规范化为主线，确保人民法庭建设的规范化，将大大提升人民法庭的权威性和公信力。

三是改革考核机制，向案件质量倾斜。以往的绩效考核过分僵化，将干警捆绑在“数”、“量”、“率”上面，以此实现对于基层司法现实的掌控。实际上，由于片面强调“数目字管理”，导致人民法庭的案件办理畸形化，一些严重违背程序公正和实体正义的乱象出现，严重影响人民法庭的权威性。此后的绩效考核改革必须坚持四个转变：价值理念上面，从控制和效率向和谐和公正转变；指标设计上面，从数量向质量转变，从客观向主客观相结合转变，从单一向多元化转变；绩效管理过程上面，从静态向动态转变，从定性向定性和定量结合转变，从管理虚化到管理实质化转变；绩效结果反馈情况，从反馈受限到反馈直接，从反馈失灵到反馈效用提升转变。

(四)增强司法自治，确保人民法庭的适度独立

确保司法自治，除了要求人民法庭的物质基础等适度独立之外，还需要人民法庭的角色转变。而后者才是真正实现司法自治和人民法庭适度独立的品性所在。角色转变就是改变人民法庭参与基层司法治理的方式，即是说从参与者转变为相对独立的专业性力量。

一是定位上的参谋助手。参谋助手就是指人民法庭不是一个维稳工具，而是积极倡导法治，促进区域法治建设，提倡司法解决纷争的重要推进力量①周强院长指出“要积极参与基层社会治理。创新社会治理，基层是基础和关键，人民法庭大有可为……形成基层社会治理合力。要高度关注经济社会运行情况，及时对审判中发现的新情况、新问题进行分析研判，为党委政府决策服务”。参见周强：《部署贯彻第三次全国人民法庭工作会议精神》，2014年7月27日人民法院报第一版，来源于中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1352815.shtml，最后访问时间：2015年1月20日。。其一是建立涉诉矛盾纠纷的通报机制。人民法庭应该注意涉诉信访可能对于基层治理的严重影响，建立与基层乡镇政府的快速反应和及时传输机制，及时将有关案件信息通过给基层党政机关，从源头上化解矛盾，避免事件的升级和超出控制。其二是建立重大项目、事件的评估机制。对于某些可能激发社会反弹的项目，对于某些可能引起公众质疑的事件，有必要通过人民法庭的专业性力量，秉承客观中立、务实高效的宗旨，及时对事件作出风险稳定评估，提醒乡镇党政机关做好应对预案。其三是建立地区平安幸福指数的评定机制。中国深化改革的步伐不断推进，“法治指数”[19]将成为衡量地方党政政绩的关键。如何将地区的平安幸福指数做好做实，是考验人民法庭的重要任务。未来的人民法庭重心将会在指标设计、指标管理、指标考核、指标反馈等方面入手，真实反映地区公众对于地方平安幸福的感觉，为真正解决维稳难题，破解维稳怪圈作出根本性努力。

二是构建程序内解决问题的机制。其一是加强程序公开力度，确保公众信任。通过程序内解决纠纷，就是利用司法审判力量，采取程序主导解决问题的方式，注重程序解决问题过程的公开、公信、公正，从而导向公众对于纠纷解决的整体性尊重，提高解决问题的几率。其二是加大人民陪审的力度。人民陪审制度对于确保裁判的合意性，提升裁判的可接受度具有重要功效。通过增强人民陪审的规模和力度，将国家的法律规则和精神传递扩散出去，促使民众对于司法的认可和支持，能够大大提升人民法庭的地位和权威，为确保人民法庭依法独立行使审判权提供强大的民意支撑。

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责任编辑：林 衍

On People's Court from the Perspective of National Governance (1949-2014)

Yu De-shui1，Gao feng2

(1.Chongqing Shapingba District People's Court, 2.Southwest university of Political Science and Law, Chongqing 400030, China)

The development of people's court has undergone three stages: the revolutionary court after the founding of the People's Republic of China, the political science and law court after China's opening up to the outside world and the state court of today's China. Every stage of the people's court has its own rules and characteristics in its development. Under the background of the modernization of national governance, the people's court faces several problems: limited resources that leads to the insufficient supply; self-interest that leads to the involution of grassroots governance; tools and technical operation that overhead the law; network of power that depresses the autonomy of law. Looking forward to the future, we shall continue to adhere to the people's court system, adhere to the reform direction of the development of the people's court, put forward the scheme of forward-looking and practical combination of governance, which includes the resource supply of national governance; strengthening the management of the people's court; ensuring the balance between rules and technology; strengthening judicial autonomy. In this way, China can realize the dream of the modernization of governance.

people's court; revolutionary court; political science and law courts; state court; institutional problem; national governance

2015-03-01

禹得水(1989-)，男，河南洛阳人，重庆市沙坪坝区人民法院执行局干部，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心研究人员，从事刑事诉讼法学、司法制度研究；高峰(1974-)，男，四川南充人，西南政法大学法学院副教授，硕士生导师，法学博士，从事刑事诉讼法学研究。

DF82

A

1009-3745(2015)02-0018-11