突发地质灾害应急体系建设探讨

江鸿彬，陈忠奎，夏春梅

(1．湖北省地质灾害防治中心，湖北武汉 430034;2．湖北省地质局水文地质工程地质大队，湖北荆州 434020)

新世纪相继发生的“9·11”、“非典”事件，汶川、玉树、芦山地震，舟曲山洪泥石流、云南镇雄赵家沟和福贡滑坡等灾害，使应急管理成为发展最为迅速的学科与实践活动，也开启人类管理科学新的时代。地质灾害的动态发展性、隐蔽性、突发性、危害性等特点，使其防治面临巨大的挑战，尤其是非常态、时效性的应急管理。随着《地质灾害防治条例》、《突发事件应对法》、各级突发地质灾害应急预案等的颁布，将中国地质灾害的防治从狭义的被动“抢险救灾”，提升到主动“防灾减灾”的新高度。国务院“关于加强地质灾害防治工作的决定”明确全面建成调查评价、监测预警、防治、应急“四大体系”建设目标［1］，将以防灾、救灾、减灾为核心的突发地质灾害应急体系建设纳入2020年前地质灾害防治体系建设规划目标。

突发地质灾害应急体系是为应对突发地质灾害所需的组织、人力、财力、物力、智力等各种要素及相互关系与管理行为的总和。其以应急管理体系为核心，以应急平台体系为枢纽，以应急保障体系为基础，构成“三位一体”有机整体。目前中国各级突发地质灾害应急体系正在逐步探索和完善中，尚存在体系建设不系统、管理体制需健全、运行机制待完善、部门联动欠协调、平台体系要求不断升级、保障体系要整合等现实问题。梳理多年工作实践，以构成突发地质灾害应急体系的应急管理体系、平台体系、保障体系的基本概念和核心内容为重点，就体系建设展开初步探讨。

1 应急管理体系

由突发地质灾害应急预案与相关管理体制、机制、法制构成的应急管理体系，是基于“一案三制”四个维度的综合体系，其中体制是基础、机制是关键、法制是保障、预案是前提，是应急管理体系不可分割的核心要素，并遵循体制优先、机制跟进、法制完善、预案可行的建设原则。

1．1 应急管理体制

体制是机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度之和，是管理机构和管理规范的结合体或统一体。其决定应急管理体系的静态结构，同时规定应急管理体系的潜在功能，是应急机制、法制和应急预案体系的依托和载体。地质灾害应急管理体制是为完成法定的应对突发地质灾害任务而建立起来，具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能，为应急管理主体、系统“硬件”。中国地质灾害防治以“政府组织领导、部门分工协作、全社会共同参与”为基本原则，实行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”［2］应急管理体制。

2011年国家批准在国土资源部设立地质灾害应急管理办公室和应急技术指导中心，负责地质灾害应急处置的组织、协调、指导和监督，形成部应急办具体负责突发地质灾害应急管理，应急技术指导中心及专家组提供技术支撑的矩阵式应急管理体系(图1)。基本解决机构临时性、职能模糊性，“多龙治水、上下不畅”的问题。但机构还未完全延伸至基层，应对突发事件的综合协调体制需完善，应急管理职责待逐级细化、能力建设要不断提升。组织管理机构与综合协调体制的完善、管理职责细化与能力提升，是应急管理体制建设的重点。

图1 应急管理组织机构图Fig．1 Organization chart of emergency management

1．2 应急管理机制［3］

地质灾害应急管理机制是以相关法律、法规和部门规章等为基础，围绕突发地质灾害而制定的组织机构间应急管理工作流程、规章、制度等。地质灾害应急管理总体可简单划分为正常状态和应急状态，以工作流程为主要内容，贯穿于应急预防、准备、响应、总结全过程。应急管理机制是各种制度化、程序化的方法与措施，为驱动应急管理体系的系统“软件”，为组织机构、应急管理阶段、管理职能、技术行业等综合关系体系，为多维度、多层次、多目标的大体系(图2)。

图2 应急管理阶段角度机制体系图Fig．2 System block diagram of stage angle in emergency management mechanism

目前中国突发地质灾害应急机制尚在不断完善中，还存在部门间协调不畅、责权界定不清、上下多路径管理、应急资源共享度差、社会参与度低等问题，随着应急管理体制的不断健全，与之配套的应急机制建设成为当今工作关键点，尤其是机构间联动、应急资源共享、应急人才培养、管理理论创新、学科研究与应用等机制构建。

1．3 应急管理法制

地质灾害应急管理法制是应突发地质灾害应急管理的需要，社会公众必须严格地、平等地执行和遵守的法律，以及依法办事的原则和制度，是应急管理体系及相关行为的普适性“规范”和依据。随着《突发事件应对法》、《地质灾害防治条例》等的颁布实施，中国突发地质灾害的应急管理步入法制化轨道。由于人口密度的不断加大、活动更加频繁与高速，地质灾害给人类社会带来的危害日趋显著。因人类改造自然能力的不断提升，及不科学开发地质资源、不合理工程活动，而诱发地质灾害事件逐步增加。新世纪以来据湖北省突发地质灾害应急调查不完全统计数据表明，高达68．7%的地质灾害与人类工程活动相关，尤其是矿业活动区、集体或个人融资的公路、房屋建设切坡诱发事件不断发生，反映出地质灾害危险性评估制度监管的盲区。因此地质灾害的防治不应仅停留在事后救灾，须将关口前移，把人们改造地质环境的行为规范到事前防灾范畴，完善地质环境保护法规、基本建设程序规定等，规范人们行为，成为应急管理法制建设的要点。

1．4 应急预案［4］

突发地质灾害应急预案是为应对突发地质灾害而制定的防灾、救灾计划。其以操作为主体，通过演练检验，实现应急管理常态化，超前预控程序化管理，为应急状态下的“操作手册”、“应急指南”。2006年来，中国相继颁布国家、省市、县区等各级突发地质灾害应急预案，初步构建起突发地质灾害应急预案体系。形成纵向包括宏观(国家、地区)、中观(省市、县区)、微观直至单个重大地质灾害隐患点应急预案，横向涉及国土、交通、水利等各职能部门，关系到企事业单位、社会团体和个人的预案体系，具系统性、渐进性、可操作性强，多维、多级、多尺度有机体系(见图3)。预案的管理、更新、演练等是下一步建设工作的关键点。

2 应急平台体系［5］

地质灾害应急平台体系是为满足各级政府实时处置突发地质灾害应急管理的需要，以应急管理流程为主线，以公共信息网络和专业技术为支撑，软硬件相结合的应急指挥、信息管理的基础体系。通常由国家、部、省(市)、重点防范县(区)直至移动应急平台构成，具备日常管理、实时音(视)频、监测预警、风险管控、异地会商、综合研判、动态决策、调度指挥、综合协调、应急联动与总结评估、现场信息采集等功能，是实施应急预案、实现应急指挥管理的载体。主要由基础支撑系统、综合应用系统、数据库系统、应急指挥场所、移动应急平台、信息接报与发布系统、安全保障体系和标准规范体系等组成。

图3 地质灾害应急预案体系框图Fig．3 Emergency plan system sketch of geological disaster

2．1 基础支持系统

基础支撑系统是为支持突发地质灾害日常应急管理工作，应急处置时音频、数据、视频等业务信息的传送需要，充分利用已有通讯网络、政务办公网、国土资源主干网和应急卫星网络等公共资源，实现各级应急平台间和应急现场间信息的安全、可靠、实时通畅传送。主要由应急通信系统、计算机网络系统、数据交换与共享系统、视频会议系统和图像接入系统等组成。

应急通信系统重点支持突发地质灾害应急处置时语音、视频、数据等的传输，实现与各级应急平台以及移动应急平台和突发地质灾害野外现场间的信息传输，主要由电话调度系统、多路传真系统、卫星通信系统等构成;计算机网络系统包括局域网和广域网(含骨干网和城域网)，局域网(含相关部门及内、外局域网等)提供各应急平台内部数据承载与交换，骨干网提供跨地域网络连接;数据交换与共享系统通过应急信息资源目录服务、数据交换服务等技术实现，提供Web Service接口及数据加密功能，保证传输的安全性，并支持TCP、UDP协议，采用XML格式进行数据交换，支持指定类型的数据库、文本、音频、视频等文件传输;视频会议系统以国土资源主干网为基础建设，配置MCU和视频会议终端，实现与现有国土资源主干网MCU级联，便于各级通过主干网接入，并充分利用现有视频会议系统延伸和互联;图像接入系依托现有各级图像监控系统，各级平台、部门将本系统图像转换为数字方式进行上传，传部级应急平台的图像信号按H．264编码标准完成数字转换，能够同时上传2路图像，单路图像传输带宽应达到512 kbps以上。特别重大和重大地质灾害图像信息，能够同时连续存储2路、72小时，图像信息应保存5年以上，并可点播查阅。

2．2 综合应用系统

以专业数据库系统为支撑，运用计算机、网络、通信、多“S”等高技术手段，能及时采集、分析、处理地质灾害相关信息，为地质灾害应急信息接报与发布、预测预警分析、指挥调度决策、现场信息管理、评估总结考核、培训演练辅助等提供综合支持的管理系统。一般由应急值守、预报预警、综合业务管理、远程会商、辅助决策、模拟仿真等系统组成。具备日常管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等功能。系统基于J2EE技术的三层架构进行设计，采用基于B/S为主、C/S为辅的混合模式及组件化技术进行构建。

应急值守系统重点实现信息收发、屏幕显示、跟踪反馈、图像传输控制、信息综合处理等应急值守业务管理;预报预警系统是结合气象部门、专业监测单位、群测群防人员等的数据信息获取，经系统分析研判进行地质灾害气象风险预报、专业监测和群测群防预警等;综合业务管理系统是基于已建成的GIS系统、“一张图”等，在其上标绘突发地质灾害区域位置，获取地理信息、地质环境条件等背景信息，进行地质灾害分类、分级、分析、评估等业务管理工作;远程会商系统是在充分利用现有地质环境基础信息、现场采集信息、调查成果、监测信息等，基于应急基础支持系统和应急值守、预报预警、视频会商等技术，进行多级、多对象、多方式远程会商的地质灾害信息交流平台;辅助决策系统基于应急基础支持系统、综合业务管理系统等，在方案库、知识库、案例库等的支持下，通过专家会商、信息集成与综合处理，研究制定突发地质灾害应急处置措施和方案，解决技术困难的辅助智能系统;模拟仿真系统能实现各专业数字图像在GIS地图上叠加生产分析图件，将现场获取数据、信息数字化处理，构建地质灾害分析模型，用以仿真模拟分析预测地质灾害体发展过程、模式，为辅助决策和应急处置提供技术支持。

2．3 数据库系统

地质灾害数据库系统是基于计算机技术和稳定高效的管理软件，为满足地质灾害应急管理而建立，为综合应用系统和有关管理系统提供支持的相关基础信息存储、查询、管理等应用系统。其依托地质环境基础数据库并与已有数据库保持一致，通过数据共享与交换系统获取各应急平台相关资源。主要包括基础信息数据库、地理信息数据库、地质环境信息数据库、地质灾害信息数据库、模型库、预案库、知识库、案例库和文档库等。

地质灾害应急专业数据库系统依托国家基础数据库进行建设，集中整合存贮测绘、国土资源、气象、交通、水利、地震、民政、公安、消防等相关部门的有关基础信息数据库;存贮各尺度的数字地图、遥感影像、主要路网管网、救援资源分布图等内容的地理信息数据库;存贮各尺度的工程地质、水文地质、环境地质图件等内容的地质环境信息数据库;存贮各类地质灾害分布、防治规(区)划、调(勘)查成果、监测预警数据、治理工程等信息的地质灾害数据库;存贮各类地质灾害区域危险性评估、稳定性分析、模拟仿真分析等内容的模型库;存贮各类已颁布的国家、省市、县区和已编制地质灾害单体应急预案的预案库;存贮地质灾害防治法律法规、专家知识、专业数据等内容的知识库;存贮已发生的各类重大、特大型地质灾害典型案例的案例库;存贮现有各类日常颁发的文件、简报和应急平台产生的正式文档、公文、多媒体等的文档库。

2．4 信息接报与发布

信息化时代，如何利用移动通信、网络媒体等途径，及时、准确和完整将突发地质灾害各种信息告知管理部门，由政府或指定部门将该信息与处置情况，遵循快速高效、协同配合、分级负责的原则，依法公开、准确全面、及时传播和适时反馈，强化应急信息传播的制度化和规范化。基于事态发展和动态的合理把握，应急状态时信息的接报与发布需坦诚与公众进行信息沟通和平等交流，充分满足公众知情权、监督权、表达权和参与权，成为及时掌握突发事件信息、有效控制事态发展和舆情、保证社会稳定的关键。并实现应急值守的常态化、信息化，应急信息报送的时效化、准确化，信息发布的程序化、权威化。建立完善的应急值守制度、制定明确的信息报送要求、颁布规范的信息发布规定是建设工作重点。

2．5 应急指挥场所

应急指挥场所是应突发地质灾害应急值班、会议/会商、指挥/调度等需要，与基础支持系统和移动应急平台、单兵装备等无缝对接，能实时与多路相关部门、应急平台和人员信息互联互通，可接入和显示计算机、图像、视频会议和电视等多种来源信号，支持现代IP视频流的接入和显示，具显示、通信、网络、智能控制和基础保障等功能的固定现代化办公场所。需满足日常值班、应急处置、指挥调度等业务和至少同时处置两起突发地质灾害应急事件的需求，提供24小时值守和恶劣天气下应急指挥会商的基本职能。一般包括场所显示系统、智能控制系统、供电系统、综合布线系统、灯光照明系统、音响系统、安全防范系统等。野外应急指挥场所需配置防雨帐篷，保障应急系统运行2小时以上的发电机组及应急光源等设备。

2．6 移动应急平台

移动应急平台是为满足野外现场数据和音视频采集、现场通信和指挥调度等应急处置需要，能满足复杂环境条件下到达突发地质灾害现场，快速搭建办公通信环境，实现现场“全天候”语音、视频和数据采集，信息传输、协调工作、指挥调度，与上级各固定应急平台之间的语音、图像、数据的实时交互与传输的可移动平台。包括移动数据库、移动应用软件、卫星通信系统、短波电台通信系统、无线集群通信系统、移动通信系统、语音调度系统、单兵信息采集系统、交通及基础供电设施。其是固定应急指挥中心指挥调度工作的必要延伸、补充和备份，是可移动的分指挥中心，负责现场指挥调度工作，并与指挥中心保持实时的通信联络和信息传递。

2．7 安全保障体系

安全保障体系是为保证突发地质灾害应急体系运行的安全，所构建的以信息安全、设备安全、运行安全为主体的保障体系。主要依托国土资源主干网信息安全保障体系，遵守国家保密规定和信息安全等级保护有关规定，采用专用加密设备等技术手段，严格用户权限控制，确保涉密信息传输、交换、存储和处理等安全。并加强应急平台的供配电、空调、防火、防雷、防灾等安全保护措施，及时进行计算机操作系统、数据库、网络、机房等安全检测和关键系统及数据的容灾备份，保障应急平台安全体系的总和。其中容灾备份系统一般包括本地备份和异地备份系统，通常在应急平台各个环节进行分析和排查，排除和防止系统故障，切实保障系统安全稳定运行。

2．8 技术标准规范

突发地质灾害应急平台体系建设是项涉及面广的系统工程，规范和统一标准是实现信息资源共享的基本条件。需遵循通信、网络、数据交换、地质等方面国家或行业标准，规范网络互联、视频会议和图像接入等建设工作，采用国家有关部门发布的人口基础信息、社会经济信息、自然资源信息、基础空间地理信息等数据标准规范，按照电子政务建设和国家安全生产信息系统建设相关标准规范，地方兼容中央、下级兼容上级的模式，形成全国应急平台在功能规范、业务流程、数据定义与编码、数据交换上的统一标准化体系，保证各级应急平台体系技术标准的一致性。

3 应急保障体系

应急保障体系是为有效开展应急处置、救援，保障应急体系正常运行所需的技术和信息、队伍、物资、资金等各类保障系统的总和。如何建立快速反应、实时联动、畅通规范的应急保障体系，确保突发地质灾害应急处置工作有序、高效和科学进行，是应急保障体系建设需着力解决的课题。

3．1 技术支持

随着中国政治体制改革不断深入，小政府、大社会的体制将逐步成型，新常态下简政放权工作正在推行。权利下放后的常态管理、过程监管显得尤为突出，作为政府决策的专业技术支撑体系彰显其重要地位。角色、职能决定政府及职能部门在地质灾害应急体系中主要起领导、组织(协调)、监督等监管作用，而突发地质灾害防治决策所需的规模、成因、发展趋势、灾(险)情、灾(险)区和安全区划定、防治措施建议等专业信息，则需具有一定专业技术能力的专业技术机构来提供，专业技术支持是应急管理体系中不可或缺的体系。其主要任务是地质灾害发育分布规律调查，成因机制分析，风险预测分区，防治规(区)划，实施监测预警，创新应急理论，应急技术研究，制定应急技术规范，展开应急调查，指导应急处置与救援，提供宣教服务等。

3．2 资源保障

为有效开展突发地质灾害应急处置，保障应急体系正常运行，需要有快捷高效的信息、人力、物质、资金、设施等各类资源保障，同时进行应急资源存储、配置、优化管理。与区域性地震、气象等灾害不同，突发地质灾害除具有一般灾害共性的同时，还具有影响范围相对集中、强度大、专业性强等个性特点。对于突发地质灾害的应急资源保障，需充分依托和共享现有民政、公安、交通、消防、卫生等部门公共应急资源及信息，有机整合共享其它自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件等各种社会应急资源。同时还应根据地质灾害应急专业技术特点，以区域内地质灾害防治专业队伍为主体，组建“一专多能”的突发地质灾害应急救援专业队伍、专家队伍、工程抢险队，参与应急处置、指导抢险救灾，构建起以共享资源为主体，专业资源为补充的资源保障体系。

3．3 能力建设

随着人类社会的不断发展，对应急处置效率要求的不断提高，对应急能力的要求也不断增强。突发地质灾害应急处置的成效关键在平常能力建设，“应急十分钟，平常数年功”。地质灾害应急能力是由硬实力和软实力组成的有机整体，硬实力建设主要包括应急队伍、装备、工作平台、物质准备和应急平台体系建设完善等;软实力建设重点包含公众意识、应急人才结构、人员素质、技术水平和应急管理体系等建设。并通过应急演练，加强防灾救灾宣传，提高人们防灾意识，检验应急预案的可操作性与合理性等。

3．4 总结考评

人类的进步与发展建立在不断自我扬弃、总结与完善(进化)的基础上，对应急处置事后的总结与考评，是突发地质灾害应急体系不断完善与提升的重要环节。通过事后对整个应急处置过程的全面剖析、考评，总结成功经验，查找不足环节，并用以指导应急体系的修正和不断完善，是保障地质灾害应急体系健康发展的动力。构建总结制度、考评体系，常态下通过各种形式演练总结考评应急体系和预案的科学性、可操作性;突发地质灾害发生时，通过实战总结考评应急体系和预案的合理性、有效性，是提升应急能力的有效保障措施。

2014年9月2日湖北省秭归县杉树槽突发滑坡，灾害发生前3分钟撤离险区全部23人成功避险，就得益于新世纪以来秭归县不断完善的群测群防、群专结合的防治体系，科学高效的应急管理体制，畅通及时的应急信息沟通机制，专业担当的高素质应急队伍，全面有效宣传工作下全社会共同参与的防灾意识。

4 结语

突发地质灾害应急体系建设，是关系应急处置成效、人民生命财产安全的民生工程。以应急管理体系为核心，以应急平台体系为枢纽，以应急保障体系为基础，是“三位一体”应急体系建设的主体内容。着力将应急管理体系做优、应急平台体系做宽、应急保障体系做实，成为应急体系建设的目标。为满足新常态下地质灾害防治工作的需要，做好顶层设计、整体布局、系统推进，将应急体系建设常态化，成为解决应急体系“木桶效应”、全面提升应急效率的有效途径。紧跟时代步伐，充分运用现代新理论、新技术、新手段，不断推动应急体系的升级换代，成为应急体系发展的强劲动力。

［1］ 中华人民共和国中央人民政府网站．国务院关于加强地质灾害防治工作的决定(国发［201］20号)［Z/OL］．［2011-06-13］．http://www．gov．cn/gongbao/content/2011/content-1893965．htm．

［2］ 中华人民共和国中央人民政府网站．中华人民共和国突发事件应对法(第69 号主席令)［Z/OL］．［2007-08-30］．http://www．gov．cn/flfg/2007-08/30/content-732593．htm．

［3］ 廖声银，江鸿彬．初论地质灾害的应急管理［J］．地质灾害与环境保护，2011，22(1):27-30．

［4］ 廖声银，江鸿彬．初论突发地质灾害应急预案的管理［J］．中国地质灾害与防治学报，2009，20(4):109-112．

［5］ 国土资源部地质环境司．国土资源部地质灾害应急平台——基础支撑体系建设技术要求(试行)，国土资厅发［2008］134号．［Z/OL］．［2011-06-03］．http://www．cigem．gov．cn/auto/db/detail．aspx?db=1006＆rid=16006＆md=15＆pd=210＆msd=11＆psd=5＆mdd=11＆pdd=5＆count=20．