项目法人招标典型案例分析及启示

马 超，刘小勇

（水利部发展研究中心，100038，北京）

项目法人招标是贯彻落实国家投资体制改革精神、鼓励社会资本参与公益事业和基础设施投资的重要举措。近年，随着经济发展和居民收入水平的提高，社会资本特别是民间资本不断发展壮大，积累了巨大的“存量”优势。项目法人招标制作为吸引社会投资的重要方式之一，在城市交通、铁路、体育场馆等领域得到了广泛推崇和应用，对扩大基础设施建设资金来源、提高基础设施运营效率起到了积极推动作用。在水利领域，湖南、重庆等一些地方也结合实际开展了项目法人招标的探索实践，但由于目前国家对项目法人招标尚未出台具体管理规定，一些地区在推行项目法人招标时还存在许多问题亟待解决。选择一批典型的项目法人招标案例进行总结，提炼有效做法，可为推行和完善水利工程建设项目法人招标制提供经验借鉴，促进社会资本在更广范围、更大程度上参与水利建设。

一、在水利领域推行项目法人招标的重要意义

区别于传统的设计、施工、监理等招标行为，项目法人招标是为成立项目法人而进行的招标活动，其招标主体一般是政府或政府委托机构，由许可中标人作为项目法人，负责项目的投资、建设、管理和经营移交。在水利领域推行项目法人招标，对扩大水利建设资金来源渠道、规范水利建设行为、提高工程建设质量和运营效益等方面具有重要作用。

1.提高社会资本参与程度，促进经济平稳增长

当前，中国经济正逐步迈入新常态，呈现出从高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动的鲜明特征。尽管当前经济社会发展仍总体平稳，经济增长、就业、物价等主要指标处于合理区间，但经济发展稳中有忧，下行压力不容掉以轻心。总的来看，在拉动经济增长的“三驾马车”中，消费水平难以在短时间内有较大提升，出口形势依然受国际环境影响较大，因此“稳增长”的关键在于“稳投资”（图1）。从国家的投资结构来看，社会资本特别是民间资本的发展还不够充分，特别是对于水利、环保、能源设施等经济发展的薄弱环节来说，社会资本进入存在一定困难和障碍。党的十八届三中全会强调使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用，要求以社会资本为主和以市场化运作为主，让社会资本发挥重要作用。通过推行项目法人招标，使社会资本广泛参与到水利等公共基础设施的投资建设和运营管理，有助于增加公共产品有效供给，补齐基础设施建设的短板，促进经济平稳较快增长。

2.拓宽水利投资来源渠道，完善投入稳定增长机制

水利具有很强的公益性、基础性、战略性，长期以来依靠政府财政投入为主。2011年中央1号文件出台以来，水利迈入大规模建设、加速度发展的新阶段，全国水利建设投资大幅度增加，2012 年、2013 年、2014 年连续3年突破4 000亿元，但公共财政仍然占据主导地位，社会投资和银行贷款所占比例不足20%，其中2014年企业和私人投资仅占全国水利投资的2%左右（图2、图3）。目前，水利投资特别是中央水利建设投资缺口较大，与年均2 000亿元的中央水利投资需求相比缺口在600亿元左右，特别是国务院部署加快推进172项节水供水重大水利工程以来，水利建设或将面临更大的资金缺口。通过推行水利工程建设项目法人招标，支持、鼓励和引导各类非政府投资主体参与水利工程的投资、建设和运营等活动，是扩大水利投资来源渠道和规模、完善水利投入稳定增长机制、加快推进重大水利工程建设的重要途径。

3.引入市场竞争机制，提高水利工程建设管理水平

水利工程是典型的公共基础设施，长期由政府直接组织建设实施，往往以指定项目法人的方式，通过组建项目建设指挥部、项目建设和管理公司等形式确定建设管理主体，具有一定的垄断经营特征。根据2011年全国水利100个县的调查报告，2 204个基层水利建设项目中有55%的项目法人代表由县级领导或水利局领导担任，专业法人仅占45%。传统建设管理模式尽管可以较好地避免市场经营风险，但由于政府既是投资主体，又是建设和管理主体，水行政管理主体与水利建设市场主体交叉，容易造成政事不分、政企不分和违规违纪问题，导致水利工程建设和管理效率低下。通过推行项目法人招标制度，有助于充分发挥市场机制的作用，利用竞争机制打破传统水利建设管理中的行政性垄断，促进水利建设和管理运营的科学化、规范化，实现政事分开、政企分开，使政府摆脱“裁判员”兼“运动员”的双重角色，提高监管的力度和有效性，提升水利工程建设管理效率和服务水平。

二、基础设施领域项目法人招标的典型案例分析

目前在交通、市政、体育场馆建设中已有比较成功的项目法人招标案例，水利建设由于公益性强、自身盈利能力弱，在项目法人招标方面处在起步阶段，但也有部分具有一定供水、发电收益的项目开展了积极探索。

1.实行“打捆招标”的代表性项目——奥运场馆建设

北京奥运场馆建设是国内项目法人招标的代表性项目。北京5个奥运招标项目（6个场馆及设施项目）共需资金194亿元。按照国际奥委会要求，国家体育场、国家体育馆、国家会议中心、奥运村、五棵松文化体育中心的项目业主均通过项目法人招标方式确定。所需资金中除北京市政出资20亿元之外，其余174亿元资金由项目中标人负责筹资。

图1 2015年中国上半年主要经济指标增速

图2 近年全国水利投资情况（单位：亿元）

实行“打捆招标”是奥运场馆项目法人招标的典型做法。考虑奥运场馆属于大型公益型设施场馆，自身很难实现财务平衡，招标人对不同的场馆进行组合包装“打捆招标”，设计了不同的融资结构。比如国家体育场招标采用了PPP模式，在政府控股（出资比例不少于51%）的前提下，明确给予中标人30年特许经营期，同时承诺政府出资方30年内不参与分红，但要对项目建设投资和资产维护管理等活动进行监督管理；五棵松文化体育中心采用项目“打捆”方式，将预期盈利较弱的体育场馆搭配一定的商业设施“包装”后公开招标确定项目法人；国家体育馆建设则考虑单一体育馆财务收益是亏损的，将其与具有较高盈利预期的高档住宅奥运村建设“打捆”进行招标，同时还在土地、基础设施配套、特许经营权等方面给予优惠政策。在监督管理方面，为确保奥运场馆项目的建设质量，在招标过程中特别强调中标人要具备综合实力，不仅要有房地产开发经验，还要有体育、文化运作的背景。

2.采用完全市场化的方式进行招标——南京过江隧道

南京长江隧道是沟通江苏南京江北新区、河西新城和江南主城的重要过江通道，是我国长江上隧道长度最长、盾构直径最大、工程难度最高、挑战性最多的工程之一，工程总投资30亿元。为创新投融资机制，南京市政府打破了多年来从筹资、建设到管理基本由政府“包办”的基础设施建设投融资模式，采用完全市场化的方式，通过项目法人招标选择社会投资主体。最终中国铁道建筑总公司中标作为项目法人，并与南京市交通集团、浦口国资公司，按照80%∶10%∶10%的出资比例，共同组建南京长江隧道有限公司，负责过江隧道项目的投资、建设、运营和维护。

图3 近年来水利投资组成结构

在经营方式上，长江隧道公司拥有为期30年的特许经营权，负责隧道运营、维护，期满后无偿移交政府。特许经营范围主要包括隧道通车后车辆通行费、过江隧道冠名权及电信、电力管道和项目沿线区域内相关配套服务设施（包括饮食、加油、车辆维修、商店等）的经营权，及工程范围内沿线广告权。同时，为加强监督管理，明确了由项目公司承担投资项目的资金、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险和法律责任，并规定项目公司要严格执行法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制，符合工程建设强制性标准，确保工程质量和安全。

3.国内首个BOT水利工程项目——湖南茶陵洮水水库

洮水水库距湖南省茶陵县城19 km，总库容5.19亿m3，总投资7.53亿元，电站装机6.9万kW，年发电量1.5亿kWh，是一座以防洪、发电为主，兼顾灌溉、养殖等综合利用的水利枢纽工程，工程总投资6.38亿元。2003年洮水水库正式得到国家立项批准，明确需中央和地方筹措资本金为3.99亿元，其中国家出资1.6亿元，地方配套需2.39亿元，特别是县配套需1.19亿元，资本筹集难度大。县政府多次尝试进行招商引资，但由于工程公益性强、经济收益小，投资商参与建设积极性不高。为有效破解资金难题，茶陵县提出对洮水水库实行项目法人招标，吸引社会资本参与工程建设，于2004年9月向社会公开发布了招标公告。经资格评审、现场答疑、开标大会，最终确定广州市华州实业有限公司、广州市新裕集团公司等组成联合投资主体中标，双方达成投资协议，由国家投资1.3亿元，省市县配套3 100万元，其余4.77亿元全部由中标人负责筹集，其中项目资本金部分3.91亿元，中标人出资不得少于2.3亿元。

图4洮水水库投资组成结构（单位：亿元）

在投资主体选择方面，茶陵县委托具有奥运场馆法人招标经验的北京国信招标有限责任公司作为代理单位，着手招标文件的编制和审查，在文件中对政府和招标公司权利义务以及设计与建议、检查与监督、运营和维护等方面进行明确界定。在优惠配套政策方面，茶陵县在项目法人招标方案中明确将洮水水库的库区旅游项目及其配套设施的优先开发、下游二级电站开发权、及洮水水库作为县城供水的经营权配套特许给中标单位开发经营，特许经营期为50年，大大弥补了单独开发水库投资回报率低的劣势，对投资商增加了吸引力，保证实现县与投资商“双赢”的目标。在监督管理方面，茶陵县要求项目公司必须在特许期50年内自行承担费用和风险，负责进行项目融资、建设和运营，且考虑到工程具有防洪功能，要求项目主体必须无条件服从政府和省市防汛指挥部门统一调度，确保公益性效益充分发挥。

4.“原水+制水”一体化方式融资——观景口水利枢纽

观景口水利枢纽工程位于重庆市巴南区五布河干流，距市中心约55 km，是重庆市主城安全应急备用水源。工程由水库调蓄工程和输水工程组成，总库容约1.52亿m3，正常蓄水位以下库容为1.33亿m3，调节库容1.19亿m3，是一座以城市供水为主，同时兼顾小城镇及农村饮水、农业灌溉等效益的水资源综合利用工程。按照国家发改委的项建批复要求，重庆市于2013年先后进行了两次项目法人招标，但由于当时客观条件限制，边界条件不清，社会投资人积极性不高，最后重庆市水投集团以1亿元出资托底中标。为深化水利投融资改革，进一步挖掘观景口水利枢纽工程引进社会资本的潜力，决定采取PPP投融资模式重新公开招标引进社会投资人。目前重庆市发改部门已会同水利、财政、物价等部门编制完成了PPP投融资方案，对吸引社会资本参与的关键环节进行了初步明确。

在合作范围上，考虑到仅依靠原水经营引资效果不明显，拟将配套的观景口水厂一并纳入PPP合作范围，相应配置水厂特许经营权，通过原水和制水“一体化”实现较好经营指标，引入更多社会资本。在合作模式上，拟采用BOT模式通过公开招标选择社会投资人，由政府出资人代表与社会投资人共同组建项目公司，但明确由社会投资人控股，自主决策工程建设和日常运营。在回报机制上，明确社会投资人获得观景口水利枢纽和观景口水厂的特许经营权，通过工程供水和出售终端自来水获得稳定收益。在责权关系中明确由社会投资人承担水库及水厂运营管理费用，在享受运营收益的同时也要承担亏损风险。

5.采用“BOT+BT”模式招标法人——湖南省莽山水库

莽山水库位于湖南省宜章县境内，是一座以防洪、灌溉为主，兼顾城镇供水与发电等综合利用的水利枢纽工程，总库容1.33亿m3，防洪库容2 400万m3，设计灌溉面积31.2万亩，城镇年均供水量2 227万m3，电站装机1.8万kW，工程静态总投资为15.7亿元，其中水库工程9亿元，灌区骨干工程6.7亿元。为吸引社会资本参与，宜章县人民政府于2013年委托招标代理公司开始项目法人招标工作，通过招标文件编制、经济效益测算分析、投标资格条件设置等工作，明确了项目特许经营期限和相关特许权限及条款，最终择优确定广东水电二局股份有限公司（牵头人）、郴州市坤之源矿业有限公司、深圳市金群园林实业发展有限公司组建的投标联合体为中标人，并与其签订了特许经营权框架协议。

该项目在合作模式上，区分不同类型工程采用“BOT+BT”模式进行建设。对经营性较强的水库枢纽工程采用BOT模式，由项目法人投入不少于4.2亿元的资本金进行工程建设，在工程建成后享有特许期内发电、城镇供水、农业灌溉及旅游开发等收益，特许经营期为44年 （包括建设期4年）；对公益性较强的灌区骨干工程采取BT模式，建设期内部分资金由项目法人筹集，建成后有偿移交给政府。在优惠政策上，以“投入封顶”和“收益兜底”的形式促进投资人获得合理回报。在投资方面，明确项目法人投入为4.2亿元，由政策等因素变化增加的投入由政府筹措。在收益方面，工程达到设计水平年前、达到水平年后但农业灌溉水量低于设计规模的80%或城镇生活供水量低于设计规模的90%时，承诺向项目公司补贴水费收入，确保灌溉水费和城镇生活供水年收入分别不低于500万元。在项目管理中，政府全过程参与工程建设、资金使用、工程运营的监管管理。由政府委派1名工作人员出任项目公司监事，负责对项目公司决策是否符合特许经营权协议和法律规定等进行监督，管控项目公司经营和财务风险。同时，设立莽山水库运营协调委员会，列席项目公司董事会和股东大会，对国家资金的拨付使用、工程运行维护等进行监督。

三、项目法人招标典型案例对水利的启示

1.采用“打捆招标”“组合开发”等方式拓宽社会资本进入领域

水利以公益性为主，防洪除涝、农田灌溉、水土保持、水资源保护等项目本身盈利能力很弱甚至没有盈利能力，对社会投资主体而言缺乏吸引力。从上述案例看，“打捆招标”是解决项目自身收益能力不足的有效途径，比如茶陵水库在筹资建设的同时将库区旅游项目、县城供水的经营权配套特许给中标单位；国家体育馆在融资中将场馆建设与高档住宅奥运村建设打捆进行招标；南京过江隧道也将项目招标范围从单一的隧道工程扩展至包括沿线配套服务设施运营，大大提高了社会资本的投资盈利预期。有时也要根据项目性质对不同工程部分进行区别确定合作方式，比如湖南省莽山水库对经营性工程部分采用BOT模式，对公益性工程部分采用BT模式。为此有必要借鉴这些成功做法进一步扩大水利向社会资本的开放范围，特别是对于一些公益性强、没有直接受益的河湖堤防整治等水利项目，可通过与供水、发电等经营性项目组合开发，或允许其分享工程周边土地增值、房地产开发经营、旅游开发等收益的方式，吸引社会资本参与。

2.建立健全公开、公平、公正的招标程序合理选择项目投资经营主体

考虑到水利工程建设在推行项目法人招标方面仍处于起步阶段，行业内经验较少，建议要充分吸取交通、市政等市场化程度较高的基础设施建设领域的相关经验，不断完善招标方案制定、招标程序、招标公告、资格预审和意向征集、资格预审评审办法、招标文件、合同或有关协议、评标管理办法等，提高招标的规范化程度，确保招标全过程既遵循市场惯例，又按照国家有关法规进行。此外，北京奥运项目法人招标专门邀请了第29届奥运会监督委员会进行全程监督管理，邀请北京市公证处进行有关程序公正，并开通了招标网站，及时向社会公布招投标工作的进展情况。水利工程建设在推行项目法人招标时，也要及时公开向社会发布招标信息，通过规范的招标程序择优选择投资经营主体，形成真正的“阳光工程”“透明工程”，确保社会资本投资主体看得见、进得来。

3.政府主导的同时更好发挥市场机制作用，提高社会资本投资回报预期

水利工程建设具有公益性和经营性的双重特征，在推行项目法人招标时必须处理好两方面的利益关系，一方面要通过合理的政策扶持和引导，保证社会投资主体获得合理回报，提高其参与的积极性，另一方面则要通过有效的监管措施，对社会投资主体的经营活动进行规范和约束，确保社会公共利益不被损害。总结已经开展的项目法人招标案例，结合水利实际，水利工程在推行项目法人招标时应注重以下两个方面：一是坚持政府主导，发挥财政资金的引导带动作用。合理的财政投入是撬动社会资本的重要杠杆，也是项目法人招标制有效实施的重要手段。上述几个项目案例经营性相对较好，因此政府投资补助的比例相对较小，但考虑水利项目兼具公益性和经营性，在筹措资金时还是应按照功能和效益进行分摊，由政府出资人代表和社会投资主体共同组建项目法人；在项目经营中，应明确对承担一定公益性任务，项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益的较好的水利项目给予适当补贴。比如湖南莽山水库在招标中，明确当灌溉供水达到设计水平年之前或灌溉用水量低于一定规模时，对社会投资主体给予财政补贴，以保障其获得“保底”收益。二是注重市场作用，赋予社会投资人自主经营权。比如在产品定价方面，我国水利工程供水长期实行政府定价或政府指导价，价格水平总体不高，没有体现资源稀缺性和市场供求关系，甚至不能补偿供水成本。为提高工程收益水平，促进社会资本获得合理回报，应按照市场化改革方向完善价格机制，如明确对社会资本参与的水利供水，探索实行由项目投资经营主体与用户协商定价，或在不影响公众利益和公共安全的前提下，由项目经营主体根据供水成本、市场供求等因素自主定价，提高社会资本的进入意愿。

4.厘清政府和社会资本的责任和义务边界，规范社会投资经营主体行为

从上述几个案例看，政府在与社会资本合作过程中都十分注重监督管理，如茶陵水库在建设中要求项目法人必须在特许经营期内自行承担费用和风险，且必须无条件服从政府和省市防汛指挥部门统一调度；观景口水库在PPP融资方案中明确由社会投资人享受运营收益的同时还要承担亏损风险；南京过江隧道则明确由项目公司承担投资项目的资金、技术方案、市场前景、经济效益等方面的风险和法律责任。为此，在推行水利项目法人招标时，首先要落实投资主体责任。特别是考虑到社会资本具有逐利性，在经营过程中为追求自身经济利益最大化，可能产生与防洪安全、供水安全等公益性目标的背离，对水利公共服务质量造成不利影响，要在与社会资本合作的协议中对公共产品和服务的数量、质量、标准等作出明确要求，确保社会投资经营主体依法承担防汛抗旱、水资源调度等公益性职能。其次，要加强应急预案

管理。考虑社会资本具有不稳定性、抗风险能力较差，为预防和应对突发公共事件，政府部门一方面应明确加强对投资经营主体应对自然灾害等突发事件的指导，同时在发生危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况时，要采取应急管制措施，保障公共利益和公共安全。再次，建议国家尽快健全相关法规体系。目前除《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见》对项目法人招标作出了部分原则性表述外，国家层面对项目法人招标尚未出台具体的管理规定。建议国家在鼓励社会资本参与基础设施建设运营的同时积极推行项目法人招标制度，适时制定出台《项目法人招标办法》，对招标项目选择、方案制定、招投标程序、评标及定标办法、合同协议签订、法律责任等做出明确规定，为鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营提供一般遵循。 ■

［1］国务院.关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见［EB/OL］，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm，2014-11-26 （http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm，2014年 11月 26日）.

［2］国家发改委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见［EB/OL］，http：//news.bjx.com.cn/html/20141204/570394.shtml，2014-12-04 （http：//news.bjx.com.cn/html/20141204/570394.shtml，2014 年 12 月 04 日）.

［3］国家发改委，财政部，水利部.关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见［EB/OL］，http：//www.gov.cn/xinwen/2015 -03/19/content_2836367.htm，2015-03-19 （http：//www.gov.cn/xinwen/2015-03/19/content_2836367.htm，2015年 3月 19日）.